歐盟航空碳稅及我國的應對策略

摘要 歐盟航空碳稅自其產生以來，便爭議不斷。各方爭論的焦點主要就是歐盟航空碳稅域外管轄權是不是具有合法性，或者碳稅的出臺是一種貿易保護主義，是以環境保護為借口實際卻是為了維護其貿易上的競爭優勢。本文主要研究各國應對歐盟航空碳稅的態度，采取的應對措施，并從中吸取各國的經驗，給我國應對歐盟航空碳稅提供一些意見。

關鍵詞 EUETS 共同區別責任 對策

中圖分類號：X322 文獻標識碼：A

隨著世界經濟發展與環境保護的矛盾日益尖銳，世界各國在反省中意識到只有謀求經濟發展與環境的和諧統一，才是世界得到延續和發展的關鍵所在。2011年12月11日德班氣候峰會結束，與會各方并沒有達成什么實質性的環境保護協議。在這次會議上，歐盟代表確認從2012年1月1日起，歐盟都會將國際航空業納入歐盟排放交易體系。歐盟單邊征收航空碳排放費的這一法案，其出臺過程引起了世界大多數國家的強烈反對，各個國家和國際組織都采取措施，以應對歐盟把國際航空運輸納入歐盟碳排放交易體系后對自己的不利影響。

一、EUETS產生背景及其內容

歐盟碳排放交易體系（下文簡稱EUETS）是歐盟氣候政策的中心組成部分，它以限額交易為基礎，提供了一種以最低經濟成本實現減排的方式。它是世界上首個多國參與的排放交易體系，是歐盟為了實現《京都議定書》確立的二氧化碳減少排放的目標，而于2005年建立的氣候政策體系。歐盟碳排放交易系統所覆蓋范圍包括12000多座電站、煉油廠、鋼鐵廠及其他工業設施，幾乎占歐盟二氧化碳排放總量的一半，是全球最大的碳排放總量控制與交易體系。

“歐盟航空碳稅”則是對于有航線飛經歐盟領域的航空公司也將同樣適用歐盟規定的排放配額，每個航空公司2012年所獲配額依其2010年排放量在歐盟的總排放量中所占的比例來定，此外航空公司2012年排放量上限將被設定為2004-2006年平均排放量的97%或2.13億噸二氧化碳；而到2013年，民航業排放量上限將被進一步減少至2004-2006年平均排放量的95%或2.09億噸二氧化碳。在2012年，85%的配額免費發放給各公司，其余部分以拍賣的方式出售。 如果沒有買足配額，航空公司就要為每噸的額外排放支付100歐元的罰款，違規嚴重者也有可能導致停航或扣押飛機。

二、歐盟及其支持者對EUETS域外管轄權的解釋

EUETS作為歐盟為了完成《京都議定書》確立的減少二氧化碳排放的目標而建立的碳排放交易體系，是為了保護環境而主動采取的減排措施，不是一種新型的變相的貿易壁壘。歐盟認為這種措施沒有違反世界貿易組織（WTO）的規定，因為WTO關心的主要是在關稅和非關稅措施方面的非歧視待遇。即使航空碳稅可以被認為是一種國內稅費措施，但由于它平等適用于歐盟內外的所有航空公司，故不構成任何國際貿易法意義上的歧視待遇。所以歐盟航空碳稅沒有違反WTO的規定，沒有違反相關的國際貿易法。

歐盟還聲稱將全球的4000多家航空公司強行納入EUETS，也沒有反國際法。因為被納入EUETS的航空公司的飛機都是在歐盟境內有航線的，要求各家航空公司的飛機排放標準符合歐盟制定的碳排放標準，這不是將歐盟的內國法律強行域外適用。 被納入EUETS的各家航空公司飛機的起飛和降落在歐盟境內的客觀現實，構成了EUETS的屬土管轄權。

三、美國對EUETS采取的應對手段

美國作為世界第一航空產業強國，針對歐盟將美國的航空公司強行納入EUETS，美國方面反應極其強烈。美國為了維護其利益，減少因EUETS出現給其造成的巨大的成本負擔，美國主要采取了下列幾種措施：

1、積極起訴。2009年12月，美國航空運輸協會及其3個成員航空公司美國航空、大陸航空和聯合航空向英國高等法院起訴，控告英國通過立法，將歐盟的規定變成國內法，反對英國將大多數美國航空公司納入歐盟碳排放交易系統。隨后，歐洲法院的首席法律顧問作出初步裁決，稱航空碳稅完全符合國際法。

2、政府施壓。美國政府在歐盟宣布將國際航空納入EUETS后，對歐盟的做法軟硬兼施。在多次公開場合批評歐盟單方面征收碳排放稅同時，美國國務卿希拉里還專門致信歐盟委員會主席，強烈要求將美國航空公司豁免適用EUETS法案。

3、聯合對抗。EUETS宣布實施后，美國多次參與反對“歐盟航空碳稅”國際會議，無論是新德里會議還是莫斯科會議，或是在華盛頓召開的反對“航空碳稅”的第三次國際會議，美國作為反對EUETS最有發言權的國家，都始終表示將繼續強烈反對歐盟侵犯非歐盟國家主權、反對歐盟單方面將國際航空納入其碳排放交易計劃（EU ETS）。

4、立法保護。美國還尋求立法反對EUETS，美國參議院已經一致通過了一項議案，將保護美國的航空公司在飛經歐洲時，不用支付歐盟規定的碳排放稅。此項議案禁止美國的航空公司遵守EUETS，并保證美國政府在美國航空公司因違反EUETS而被處罰的時候予以國家協助。

四、EUETS對中國的影響和我國的反應

我國作為一個發展中國家，經濟的發展本就承擔著巨大的壓力。在全球金融危機的沖擊下，我國的航空業依然保持在一個較高的增長率，這是十分困難的。由于我國航空業起步較晚，所以航空技術相對于其他航空強國差距十分明顯，而且航空公司的運營成本也是極其高昂的。在這種情況下，EUETS將我國航空公司納入其中，這對我國來航空產業來說沖擊很大。

歐洲作為我國航空市場的主要運營地，而中國航空公司到達歐盟境內的航線正在快速增長，因此歐盟市場是不可放棄按照歐盟碳排放的征收方法，中國民航業僅2012 年一年將向歐盟支付約8 億元，2020 年超過30億元，9 年累計支出約176 億元。 突如其來的巨大負擔，將會使航空公司的正常利潤銳減，最終將會導致成本附加給乘客，這對中國的航空產業是不可承受的。

鑒于EUETS帶給我國航空產業一個前所未有的挑戰，我國政府迅速作出反應：（1）我國、美國、俄羅斯、巴西、印度等主要大國，簽署了反對將航空業納入EUETS的聲明或宣言，并與歐盟進行了部長級別的交涉。（2）中國航空運營公司抵制歐洲公司的客機買賣。比如中國航空運營商向空中客車公司訂購的價值至少120億美元的飛機訂單已被阻止，此舉旨在抗議歐盟的排放交易收費計劃。（3）國務院授權中國民航局發布公告，在未經政府有關部門允許的情況下，各航空公司禁止提交碳排放數據，禁止參與歐盟碳排放交易體系。

但是我國對ETS法案的質疑并沒有得到實質的進展，所以為了維護我國航空產業的利益仍需努力。

五、我國應對ETS的建議

（一）聯合其他國家和航空組織共同起訴。

即使美國航空運輸協會及其運輸公司的起訴以失敗告終，起訴仍然是一項有力的對歐盟施壓的武器。我們可以聯合更多的國家和國際航空組織，要求歐盟法院對EUETS的合法性予以審查。

首先歐盟將國際航空運輸納入EUETS，對于在歐盟境內的航空公司的飛機排放的碳予以征收碳排放稅我們還可以國家的屬土管轄權理解，但是對于在歐盟境外排放的碳征稅而是違反了1944 年《芝加哥公約》中明確規定的“航空主權原則”、“禁止對燃油征稅”等國際法準則。其次中國作為一個發展中國家，歐盟以自己的碳排放標準要求中國的航空公司，這在事實上違背了《京都議定書》規定的發達國家和發展中國家在節能減排問題上的“共同但有區別”原則。

（二）協商達成控制航空碳排放的雙邊或全球性協議。

EUETS法案作為以環境保護為名義的法律，并不缺乏國際上的支持者。在這種情況，我們如果只是一味的抵制EUETS，會造成我國的國際聲譽巨大損失。因此我們應該以中國作為一個發展中國家的客觀事實為理由，無論是中國與歐盟的雙邊談判還是全球性的航空碳排行放會議，我們都應該從兩個方面爭取：

1、要求歐盟給予資金和技術支持。京都議定書規定的清潔發展機制，參與該機制的附件一國家通過在非附件一締約國（主要是發展中國家） 投資溫室氣體減排項目， 從而獲得該項目產生的經核證的排放減少量以充抵其超出額度的排放量。由于發展中國家的減排成本遠低于發達國家， 所以清潔發展機制能為附件一國家大大節省減排費用。 而EUETS將國際航空納入后，實際上已經加重了我國在航空減排上的義務，理應給我國額外的資金和技術支持。

2、推遲中國參與EUETS時間。所有國家都有責任致力于應對氣候變化等全球性環境問題，但是中國作為發展中國家承擔責任應區別于發達國家，這是由中國的經濟發展和技術水平決定的。我們可以協商將中國參與EUETS的時間延遲到一定年限，給予我國適當的過渡階段。

（三）建立國內碳交易市場沖抵國外碳稅。

歐盟航空碳排放交易系統明文指出，參與EUETS的各個國家的航空公司，如果所在國家有自己覆蓋航空業的碳排放交易市場，那么這些航空公司就可以享有進出歐盟的豁免權，既不必提交本公司的碳排放數據，也不用強制參與歐盟的碳排放交易。例如澳大利亞、日本等國已經提出要將航空業納入各自的碳交易市場。這樣對于已經建立國內碳排放交易市場的國家來說，本國的航空公司就能夠減少一定成本，不會因為歐盟的碳排放標準而承擔更大的損失。

歐盟的上述規定實際是國際經濟法中避免國際雙重征稅的表現。國際雙重征稅是指兩個國家各自依據自己的稅收管轄權按同一稅種對同一納稅人的同一征稅對象在同一征稅期限內同時征稅。如果中國航空公司在國內已經被征收了碳稅，那么根據國際經濟法的避免國際雙重征稅理論，中國的航空公司就不用強制參與EUETS，也不必提交碳排放數據。

我們應盡快在國內建立碳排放交易市場，以沖抵國外各種碳稅帶來的影響，這樣既大幅降低航空公司成本，也能有效啟動中國碳交易市場。但是值得注意的是自主成立碳排放交易市場是沒有實際執行力和公信力的，所以政府主導的，以法律指令予以約束的碳排放交易市場，才是真正可以發揮作用的

ETS帶給我國航空業巨大的沖擊，這是挑戰也是機遇。我們可以在壓力下完成對航空技術的升級完善，但是為了我們的民族航空產業，還是需要采取必要的措施，去緩解我國立刻加入ETS帶來的負擔。我們可以采取訴訟，仲裁或談判去爭取必要的航空業發展時間，爭取更好的技術。ETS畢竟是為了保護環境，應是一種全球性的保護環境的系統，但是應根據不同國家的發展狀況，以發展中國家和不發達國家在不影響或少影響民族航空業的前提下，我們不能讓ETS成為一種事實上的貿易壁壘。□

（作者：南京財經大學法學院國際法學專業碩士研究生）

注釋：

維基百科，自由的百科全書.http：//zh.wikipedia.org/zh/歐盟排放交易體系。

蘭花.歐盟航空減排貿易指令的國際法分析.北京理工大學學報（社會科學版）， 2012，14（03） .

許光縣.論歐盟ETS法案對我國航空產業的啟示.西北工業大學學報（社會科學版），2012，32（01）.

朱永旗.盡早建立國內碳交易市場沖抵國外碳稅.中國經濟導報，2011，3（26）.