美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示

中國(guó)目前面臨的種種問題在發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史上也曾存在過。其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，要解決這些問題，出路在于制度創(chuàng)新。美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”（1880－1920）的財(cái)政制度建設(shè)就是一個(gè)例子。

“進(jìn)步時(shí)代”也是美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的成型期。在進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)從收入和開支兩方面對(duì)其財(cái)政制度進(jìn)行了徹底的改造。

在收入方面，最重要的變化是引入了個(gè)人所得稅和公司所得稅。當(dāng)然，引入所得稅曾遭到保守勢(shì)力的頑強(qiáng)抵抗。他們聳人聽聞地說，所得稅體現(xiàn)的是共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的原則。最高法院也宣布這種稅違反美國(guó)憲法。不過，形勢(shì)比人強(qiáng)。到1913年，50個(gè)州中有42個(gè)州批準(zhǔn)了憲法第16條修正案：“國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅。”

相對(duì)以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優(yōu)勢(shì)。一是簡(jiǎn)單：用一個(gè)稅種替代了一批稅種；二是公平：稅負(fù)是依據(jù)經(jīng)濟(jì)能力分配的；三是高產(chǎn)：這一類稅產(chǎn)生的收入比其他任何稅種都多。這三大優(yōu)勢(shì)有助于緩解美國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：急劇的社會(huì)變遷引發(fā)尖銳的階級(jí)沖突，而政府缺乏再分配能力應(yīng)付種種危機(jī)。在以后的年代里，所得稅在美國(guó)財(cái)政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事實(shí)上，所有發(fā)達(dá)國(guó)家都或遲或早經(jīng)歷了引入所得稅的過程。現(xiàn)在，所得稅在所有這些國(guó)家都是最重要的稅種。

在支出方面，最重要的變化是引入現(xiàn)代預(yù)算制度。直到20世紀(jì)初，在美國(guó)，所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報(bào)賬單。對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開支分類是沒有的，細(xì)目也是沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。在這種情況下，美國(guó)雖然號(hào)稱民主，民眾實(shí)際上根本無法對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。結(jié)果，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

人們對(duì)腐敗的厭惡和憤怒成為了改革的動(dòng)力。1905年，一批人設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼薄！翱吹靡姟保嗣癫庞锌赡軐?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

改革派的意思很清楚，與其對(duì)人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進(jìn)行預(yù)算改革，緩和階級(jí)沖突。

那么，什么樣的預(yù)算才算是現(xiàn)代意義上的預(yù)算呢？

首先，它是一個(gè)關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。

其次，它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。

第三，它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。

第四，對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別。

第五，這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。

第六，這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)（議會(huì)）的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。

第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

當(dāng)時(shí)，美國(guó)反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者”，或以揭露黑幕為己任的新聞?dòng)浾摺５A(yù)算改革者的思路與“耙糞者”很不一樣。后者把重點(diǎn)放在反腐敗上，而前者認(rèn)為，防腐敗比反腐敗更重要。在預(yù)算改革者看來，腐敗不是人品問題，而是制度問題。只要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現(xiàn)是必然的，不管花多大力氣反，不管懲罰力度有多大，效果也不會(huì)明顯。因此，要降低腐敗出現(xiàn)的可能性，重點(diǎn)必須放在堵塞制度漏洞上。預(yù)算改革的目的正是為了堵塞制度漏洞。

在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個(gè)主要部門拿出了分類開支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到836頁。紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。不久，“預(yù)算”這個(gè)詞就像“民主”和“社會(huì)正義”一樣變成美國(guó)的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，全國(guó)已有44個(gè)州通過了預(yù)算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。初戰(zhàn)告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國(guó)首都華盛頓。在他們的努力下，國(guó)會(huì)終于在1921年通過了“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”。至此，美國(guó)的預(yù)算改革可以說是大功告成了。

看似不起眼的預(yù)算改革對(duì)美國(guó)后來的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。一方面，它將各級(jí)政府行為的細(xì)節(jié)第一次展現(xiàn)在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢(shì)頭，從而改善政府與民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了政府正當(dāng)性。另一方面，它加強(qiáng)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高了政府整體運(yùn)作效率，造就一個(gè)更加強(qiáng)有力的政府。

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們至少有三點(diǎn)啟示：

第一，公共財(cái)政制度是國(guó)家政治體制最重要的組成部分，其重要性不下于選舉制度、政黨政治、議會(huì)制度和輿論監(jiān)督制度。

第二，從收入和支出兩方面改造公共財(cái)政是遏制腐敗、加大政府透明性、調(diào)節(jié)收入分配、緩解社會(huì)矛盾、增強(qiáng)國(guó)家能力的制度條件。不改造公共財(cái)政，無論是基層民主，還是更大范圍的民主，都難以發(fā)揮實(shí)效。改造公共財(cái)政的過程實(shí)際上也是政治改革的過程。

第三，改造公共財(cái)政是政治改革的最佳切入口。它是低調(diào)的，不會(huì)過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮鳎凰莿?wù)實(shí)的，可以在不太長(zhǎng)的時(shí)間里產(chǎn)生看得見的變化。

（作者系香港中文大學(xué)政治與公共行政系教授）