“財改進步試驗”之命運

當我們完成上述的研究梳理后，財改進步帶來的理性成果令人欣喜。不過，一個現實性的問題自然而然地浮出：焦作這一財改進步試驗今后的命運會如何？

在整組研究報告的最后這一部分，特予以簡要總結。

財政改革的焦作反應

多位熟悉研究焦作財改的人士稱，財政改革的焦作反應，可以從焦作不同人群的反應來界定，這樣最直接。

1、主政者。

河南科技大學經濟學院副院長褚曉飛認為，市領導的層面一把手受益了，財權大了，主管財政的市領導財權也大了，他也受益了。

同時，焦作財政改革也為焦作的一把手帶來了政績。決定他們升遷的主導者在省級層面，焦作財政改革的利益受損者影響不到省領導，所以，焦作財政改革12年間，焦作當地的主政者大都獲得了晉升。

但主政者支持財政改革同時，也有顧慮。焦作市審計局副局長范景致稱，主政者會要求把握好財政改革的適度性問題，這是必須予以重視的問題，比如財政改革不能影響到經濟社會發展，如果把官員的花錢權控制得太死，不愿意往上跑項目和資金怎么辦？

2、輔政者。

焦作副市級領導和各部門的一把手被劃分為輔政者。

褚曉飛最擔心的是，輔政者的利益受損了，財權被限制了，這些輔政者們會不會“消極怠工”。如果他們因此不干事了，那就會給焦作老百姓帶來巨大的損失，因為焦作的事主要靠他們干，他們是關鍵的操作層。不過，褚曉飛又分析道，影響可能并沒有設想中的大，她以自己掛職副局長的經歷看，“我掛職后才體會到官員對進步是何等的強烈，好像只有升官才是唯一主要的目的”，為了晉升，他們也會干事干出政績來。

“整個改革就是要把一部分不想干事的人和貪污受賄的人的非法利益擠出來，如果還說他的利益也受損了那該怎么辦，那你的改革就沒得可改了。”褚曉飛感慨道。

范景致則把輔政者具體分為三類，第一種是干事情的，純干事情的；第二種是有條件干事情的，既干事，也想為自己撈點好處；第三種完全為自己的私利。第一種應該鼓勵，第三種應該徹底打擊，搞不搞財政改革都要打擊，第二類則是一個客觀性難題，既要鼓勵其干事，又要限制他。

申相臣則解釋道，焦作財政改革采取了外圓內方的策略，如果你是干事要花錢，比如往上跑項目，“在焦作用焦作的規矩，在外面用外面的規矩”，財政在預算是有制度考慮的，這一塊的錢已經給予了保障。

焦作市物資局局長陳成順就是輔政者之一。他說：“沒改革之前，你想咋簽咋簽，你想咋弄就咋弄。以前可能會到打個報告，找主管市長一批，錢就出來了，現在他就不再給你批了。”這樣，輔政者群體有人可能對財政改革“口頭上肯定，實際行動上否定”。“最起碼我不去給你貼金，不去給你插花，或者不讓你結果，或者不給你澆水施肥，讓你結個小果”。

但陳成順說，財政改革確是保護了干部，從這個意義上講，輔政者也是客觀收益者。

3、監督者。

比如人大、紀委、審計等部門的官員。焦作市審計局副局長范景致說，我們當然是受益者了，我們一直都非常歡迎財政改革，財政改革堵住了大量的財經違紀違法問題，劉家義審計長提出的“打造國民經濟免疫系統”也就好實現了。

公務員階層，包括各局的副局長們。

多位焦作的普通公務員都表示，他們擁護財政改革，因為原先都是單位的一把手管錢，怎么花的大家都不知道，現在一把手不能亂花錢了，大家感到很公平。

而副局長也支持，過去局長一個人花錢，副手都不知道，現在要在班子會上討論，副局長也是客觀收益者。

焦作老百姓，包括企業界人士。

記者走訪了其中的幾位人士，他們說，官員亂花的錢少了，用在老百姓的身上相應就多了，“我們肯定愿意”。其中一位不愿具名的自來水公司員工，談到對焦作財政官員的印象時，說：“現在沒有老百姓罵的官就是好官了，我還沒有聽誰罵過焦作財政局的人！”

焦作科迪新材料公司的一位老總說，他們打心眼里支持財政改革，特別是非稅這一塊的改革，部門不再來亂收費了。

不過，焦作的老百姓可能整體上也有損失。褚曉飛分析稱，“現在問題在于在輔政者利益受損的過程中，他們的工作積極性有沒有受損，如果他的工作積極性受損了那老百姓就受損了，如果他們的工作積極性沒有受損的話老百姓肯定是獲利的。它取決于官員沒錢還干不干事，把官員沒有錢不干事的這個比例確定下來，就能分析出來正的效應和負的效應哪個大。官員不干事的比例比干事比例還大的話，不干事帶來的這一部分肯定是從老百姓頭上減下去的。那我的分析呢，他不會因為這個受太大的損失，因為每個人他主要考慮的就是個人升遷，他個人的升遷主要還是跟工作績效是掛鉤的。”

財政改革操作者，比如最具代表的是焦作財政局長申相臣。

褚曉飛對此格外悲觀。她認為，申相臣很可能是焦作財政改革成本的具體承擔者，并且，現在跡象已經有所預示，就是在之前一次關于申相臣升遷的組織考核中，申相臣遭受到了“選票報復”，得以落選。

為什么呢？褚曉飛說：“申局長遇到了這樣的困惑，因為他搞改革觸及到了一些人的利益，而這部分人恰恰是具有投票權的人。如果他真的犧牲的話，后面的人是還敢不敢再做（改革）下去？現在能救他的只有財政系統和上級領導了。”

筆者不由地問：“2011年9月中央領導不是對焦作財政改革予以親筆批示高度肯定了嗎？”褚曉飛馬上說：“你覺得中央領導的批示能影響到他周圍人的選票嗎？！”

焦作市委黨校副書記楊家卿則表示，官場的標準是，你工作干得好不好，就看你有沒有被提拔；但能不能被提拔，卻不完全由你的工作業績決定。

但申相臣則對筆者表示，焦作12年財政改革，自己沒有被犧牲掉就算成功了。

焦作財改的系統反應

如果將全國市縣一級財政系統對焦作財改的反應，與省級及省以上財政部門的反應作對比，我們會發現一個鮮明的景象：焦作財政改革是一個包括流程、操作程序、制度、計算機程序在內的完整體系，具有較強的“復制”意義，市縣財政系統對焦作財政熱烈呼應，不斷來焦作學習取經，儼然把焦作當成了革命年代的中國“延安”；同時，上級財政部門卻鮮有聲音傳出。

用焦作財政局副局長張繼東所寫的一篇文章的話說，就是“焦作財政改革是孤獨的”。而焦作市一位不愿具名的縣處級官員則稱，上級財政機關的領導對焦作財政有點“敬而遠之”的味道，或許，焦作財政改革對上級財政部門形成了一種“倒逼”：你看，焦作都搞成了，上面怎么還沒有動啊？！

褚曉飛則認為，全國各地財政部門來看的多，但真想學的，很少。“他們更多是關注如何讓財政部門利益最大化的東西，但一旦涉及到革自己命的事情，比如財政管理權分權制衡，大家肯定不愿意干。”

至于上級財政部門，褚曉飛表示，財政廳和財政部對焦作是認可支持的。“河南省財政廳我接觸的許多廳長和處長，他們對焦作的認可度是非常高的。有一年河南省財政廳各個處下發的22個年終先進獎，焦作就拿了16個。”

申相臣也表示，上級財政部對焦作財政非常關照，知道很多地方財政會到焦作進行工作交流，上級財政部門特意給了焦作一塊經費補貼，要不然，這一大塊支出焦作財政局真不好解決，因為財政改革也把自己的“灰色財權”革掉了。

此外，申相臣對筆者坦誠道，自己擔心焦作改革“給上級部門帶來麻煩，所以我多次在公共場合表明：焦作財政改革是與焦作這個小地方的實際情況相結合的，焦作能改革，有著一系列的焦作獨特因素，其他地方和上級部門就不一定適合了”。

的確，上級財政部門也有很多難言的無奈。

焦作財改的頂層反應

上級財政部門對焦作財改的很多難言的無奈，取決于焦作財改的頂層反應。

一個有些矛盾的現象是：如果從全國的角度去看，焦作財政改革用消極的話來說，是一個改革異類，用積極的話來說，是一個改革奇跡，至今存活了了12年。

這個現象進一步分析則是，不時有中央領導對焦作財政改革親筆批示，高度肯定，甚至要求推廣；同時，焦作經驗又并沒有被推開。

為什么呢？

申相臣回答道，焦作被上級部門領導關注，有幾個關鍵時點：第一個時點是2002年到2003年。當時，領導的態度是不肯定、不否定，只讓先行先試，繼續往前走。第二個時點是2008年在全國財政管理科學化精細化會議上，他作為唯一一個地市級局長發言，有關領導說焦作改革的方向是對的，但是十年內在中國是推廣不開的。

褚曉飛則表示，上級財政部門不是不想推焦作的財政改革，但是“我覺得他們感覺推行不下去”。

“我給你說河南省財政廳推了焦作幾件事都沒有推下去，會計委派知道吧，沒有推下去。政府債務這塊，要求全省都要做債務預算，沒推下去，不了了之。財政廳也很無奈，它根本推不下去。”

褚曉飛感慨說，“曾經不止一個人跟我講，在中國目前的體制下，焦作財政改革，它沖擊的是它的平級部門的相關利益。如果財政部也這樣改革，它沖擊的是其他部委的利益。好多部委比財政部強勢多了，你財政部怎么推？他根本就推不下去”。

褚曉飛認為，財政改革決不是財政系統本身就可以改革的。財政改革的推動者和領導者應該是中央，而決不是財政。

范景致認為，財政改革是利國利民的大好事，能不能推行下去，關鍵在觀念，在一級黨委和政府的決心，如果當政者怕得罪人、繞著矛盾走，財政局就是用再大的勁也難以推行。話反過來說，不推行，政府資金引發的干部腐敗問題、民怨問題將愈演愈烈，最終得罪的是民眾，是大多數人。

“中國現在社會矛盾已經到了迸發的邊緣了，要不要改，大家都知道。已經到了這種你必須改的十字路口了！但你指望著省級或財政部去推廣焦作符合中國方向的探索是不可能的，財政改革的文件是不可能由財政部去簽發的。那怎么辦？必須由國務院乃至黨中央自上而下去推。”褚曉飛呼吁道。

財改進步的命運選擇

目前而言，不是焦作財政改革經驗能不能推開的問題，而是焦作財政改革還能不能堅持下去的問題。褚曉飛有些悲觀地表示，她最擔心“人走政息”，甚至改革會退了回去。

因為現在正是中央和地方換屆的關鍵時期。

筆者在焦作實地調研時，有一種說法不斷涌現：焦作財政改革把錢管得太死了，所以影響了各個部門往上跑項目和跑資金，進而影響到焦作的經濟發展，所以焦作的經濟總量和增速由以前的全省最好時的第三位，變為了現在的第七位。言外之意，要把焦作發展的問題由焦作財政改革者個人承擔。

一直理性的褚曉飛有些激動地說，自己剛到焦作財政局掛職時，也有這樣的疑問，但后來發現，焦作財政改革對各個部門往上跑項目和跑資金影響最大，要數1999年的會計委派改革，但之后幾年，焦作的經濟發展卻達到了最好時的全省第三名。所以現在有人再這樣說，有其他顯而易見的目的。

焦作發改委副主任付希強則解釋稱，焦作經濟近幾年增速相對放緩，恰恰說明焦作提前主動地真正轉變經濟發展方式，再過幾年，焦作經濟將出現爆發式的增長！

但換屆的關鍵期，因改革而私利受損的“輔政者”們，卻可以以影響發展為由，將財政改革實踐主操者拿下！

褚曉飛稱，她不是僅僅為具體哪位改革者擔憂，而是擔心能為中國進步探路的焦作財政改革的夭折！

當地多位受訪的官員和學者均呼吁道，財政部和中央應該將焦作設為“全國財政改革試驗基地”，或者財政部“財政改革聯系基地”，這樣，即可以避免焦作財政改革可能夭折的命運，又可以讓焦作為全國財政系統繼續試驗，以便未來開啟財政改革。

焦作市物資局局長陳成順表示，焦作財政改革，等于是為全國財政系統開路，等于是為全國開路，開路比開出路以后再走路難多了，焦作和焦作財政改革操作者必然要承擔開路的成本和代價。但這代價，不僅屬于焦作，也屬于財政系統和全國。所以，上面應該考慮到這個問題，不能讓改革的客觀成本地區化和個人化。“下邊干事創新，下邊的人不應該考慮太多，下邊的人首先要講奉獻，但上面對下邊不能只講奉獻，要給創新干事的地區予以補貼激勵，要講多勞多得，按奉獻獎勵，這樣奉獻的人就會越來越多”。而最好的獎勵就是將焦作設為“財政改革試驗基地”。

褚曉飛則呼吁道，為了讓焦作財政改革能為全國財政系統繼續試驗下去，財政部應該在政策上對焦作給以必要的傾斜，比如，可以將焦作作為“財政部財政改革聯系點”，能不能派幾位領導和專家定期常駐焦作，把部里要搞的工作，先拿到焦作試點，同時指導總結焦作的經驗，然后集中宣傳交流。她特意舉例道，“我們不能讓全國各地的財政官員天天都找焦作來學習，焦作預算編制局的局長一個星期就曾陪來交流的同行上了6趟云臺山，改革者被弄得疲憊不堪”。

范景致說，焦作財政改革只是一個“樣本”，在某些方面還有待于完善。我們期待著一個高層次的、權威的部門牽頭對其指導、完善。目前中國正處于“二次改革”階段，“一次改革”重在“破”，“二次改革”則重在“建”，“二次改革”是系統性、全局性改革，所面對的環境更為開放和復雜。“一次改革”主要走的是“自下而上”的改革路徑，“二次改革”應破除路徑依賴，依“自上而下”與“自下而上”相結合的路徑進行，以“自上而下”為主，從頂層設計開始。所以，我們期求從頂層設計開始，“樣本”也可以實現常態化發展。

焦作財政局局長申相臣說，焦作財政改革是自發的，立足于解決焦作的實際問題，不是說一開始就是要給中國做樣本的。但當改革進行到一定程度的時候，就需要制度保障和政策支撐。所以“最大的期望是懇請上級領導能夠將焦作作為試驗田”，讓焦作財政改革能正確地繼續開展，也能為全國財政改革與進步提供實踐探索。

最后，如果整體評斷《財政改革與化解腐敗等深層次矛盾》課題的內容，我們發現，財政改革和財政改革所蘊含的“抽象價值”，可以制度性破解腐敗民怨等中國深層次矛盾，并低調務實地切入中國特色的“進步時代”。但先行個案的基層實踐，一時又難以轉化為頂層設計和國家行為，而將類似焦作的先行樣本變為政策層面的“試驗聯系田”，則為實現中國的“進步時代”提供了可能。