行政成本“解方”

到目前為止，各界對(duì)行政成本仍然沒有確切統(tǒng)一的定義。

本文所談的行政成本主要是指狹義上的行政成本，指政府在進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)的過(guò)程中所花費(fèi)的各種費(fèi)用的總和。它包括靜態(tài)成本、運(yùn)行成本等。靜態(tài)成本是構(gòu)成政府組織機(jī)構(gòu)所需的費(fèi)用，包括政府辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備、政府工作人員的工資等；運(yùn)行成本是維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需費(fèi)用，包括公車、公務(wù)接待、培訓(xùn)考察會(huì)議和政府采購(gòu)等。

行政管理成本存在的主要問(wèn)題

1、項(xiàng)目決策失誤導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。由于政府在項(xiàng)目決策中的偏差導(dǎo)致的資源配置不合理乃至超前建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、反復(fù)拆建造成的浪費(fèi)，以及個(gè)別地方政府追求形象造成了部分項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。如，近年來(lái)一些地市紛紛實(shí)施信息化工程，各部門都投入較多資金建立自己的網(wǎng)絡(luò)體系，由于各自為政，資源沒有共享，造成了重復(fù)投入、資源閑置。

2、日常辦公經(jīng)費(fèi)開支浪費(fèi)較大。表現(xiàn)在：一是機(jī)關(guān)辦公用電、用水、用紙等資源使用基本處于“按需消耗”狀態(tài)，廣大機(jī)關(guān)干部長(zhǎng)期在優(yōu)越的工作環(huán)境中養(yǎng)成了大手大腳花錢，無(wú)拘無(wú)束耗能的習(xí)慣，辦公資源節(jié)約意識(shí)普遍不強(qiáng)，體現(xiàn)在部分單位白天辦公亮燈、用紙單面打印、空調(diào)溫度調(diào)低、下班不關(guān)電腦、用水不節(jié)約等日常辦公細(xì)節(jié)方面；二是辦公用品配置把關(guān)不嚴(yán)，一些貴重物品如辦公電腦、數(shù)碼影像品檔次攀高，且配置數(shù)量及更新要求無(wú)明確禁限，而消耗性的辦公用品的購(gòu)置和領(lǐng)用更是缺少必要的控制和節(jié)度；三是對(duì)固定辦公資產(chǎn)和物品的處置有較大的自由裁量權(quán)，缺少規(guī)范的報(bào)廢、報(bào)損規(guī)定，一些單位固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，管理缺損。對(duì)于一些臨時(shí)工作機(jī)構(gòu)或辦公室，往往在完成機(jī)構(gòu)使命、撤銷臨時(shí)機(jī)構(gòu)或組織后，對(duì)其建立時(shí)所新配置的固定辦公用品也無(wú)明確的處置規(guī)定，基本是紛紛流入相關(guān)單位的“公囊”。

3、職務(wù)消費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快。表現(xiàn)在：一是公務(wù)接待超標(biāo)準(zhǔn)。由于盲目追求檔次、講排揚(yáng)、比闊氣，一些接待標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，每年公費(fèi)接待經(jīng)費(fèi)數(shù)額較大，增長(zhǎng)較快。二是各種形式會(huì)議、調(diào)研、考察、培訓(xùn)活動(dòng)連年遞增，導(dǎo)致各單位的差旅費(fèi)嚴(yán)重超支。三是公車增多趨勢(shì)加快，公車私用屢禁不止，已成為當(dāng)前政府支出增長(zhǎng)和群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，對(duì)政府形象產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

行政成本增長(zhǎng)的合理性

應(yīng)該肯定，各地行政成本的增長(zhǎng)有其一定的合理性，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是公共管理事務(wù)投入加大。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求越來(lái)越多、越來(lái)越高。為此，政府加大了在公共安全、公共交通、社保、醫(yī)療、教育等公共事務(wù)方面的投入，由此導(dǎo)致的行政成本增長(zhǎng)應(yīng)該說(shuō)是合理的。二是公務(wù)員工資福利水平的提高。經(jīng)過(guò)幾次工改和統(tǒng)一地方福利津貼的實(shí)施，各地公務(wù)員工資制度逐步趨于合理，工資福利水平相應(yīng)增加。三是公共管理決策成本逐漸提高。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)步，公眾對(duì)公共決策的科學(xué)性、法制性要求越來(lái)越高，公共管理決策日趨復(fù)雜，政府決策成本隨之增加。比如，政府對(duì)某個(gè)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，以前規(guī)劃局上報(bào)方案給市政府批準(zhǔn)即可，現(xiàn)在則需要經(jīng)過(guò)法定的程序。首先要征集方案，然后組織專家評(píng)審，評(píng)審后公示征求公眾意見，最后修改后才上會(huì)研究決定，所有這些都需要財(cái)政投入，都計(jì)入了行政成本。為此增加的行政成本卻是非常必要的。四是政府管理水平需要適應(yīng)社會(huì)的要求。隨著科技進(jìn)步，為適應(yīng)社會(huì)要求，政府管理水平同樣面臨技術(shù)革新。為提高效率，政府推行電子政務(wù)；為方便群眾，政府推行網(wǎng)上辦事；為改善治安，政府實(shí)施治安監(jiān)控、科技強(qiáng)警等。因此造成行政成本的增長(zhǎng)也是合理必要的。

行政成本不合理成因

行政成本觀念弱化，行政效益觀念不強(qiáng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中， 任何企業(yè)和個(gè)人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中都會(huì)考慮成本與效率， 努力降低成本， 以最小的耗費(fèi)獲得最大收益。但在政府公共活動(dòng)中， 卻很少有這樣的效益觀念。成本—效益是企業(yè)管理的核心理念， 但政府組織和公務(wù)員在管理和服務(wù)中卻缺乏這種理念。

預(yù)算編制和執(zhí)行中的偏差。一是在預(yù)算編制上較為粗略。雖然部門預(yù)算編制采用零基預(yù)算法，但在實(shí)際操作過(guò)程中，基數(shù)法（即“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”）仍普遍被沿用，為爭(zhēng)取資金的要求，一些單位高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。由于對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體開支往往只列出一個(gè)粗略的包干支出數(shù)，至于這業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)用于哪些項(xiàng)目，需要用于哪些項(xiàng)目，各項(xiàng)目開支多少不清楚，影響了預(yù)算編報(bào)的準(zhǔn)確性，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中追加和調(diào)整預(yù)算比較普遍，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。二是在預(yù)算執(zhí)行中不夠規(guī)范。有的單位在項(xiàng)目支出資金管理使用中，基本支出和項(xiàng)目支出界定不清，用項(xiàng)目支出來(lái)彌補(bǔ)基本支出經(jīng)費(fèi)的不足，用于維持日常公用支出，沒有做到專款專用。有的單位在專項(xiàng)資金使用過(guò)程中，沒有樹立講求經(jīng)濟(jì)效益的理財(cái)理念，重收入而輕管理，重預(yù)算審核而輕實(shí)際效果，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)際使用績(jī)效缺乏有效地監(jiān)督和考核。

公務(wù)支出觀念陳舊，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行難以落實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活條件的改善，人們的消費(fèi)預(yù)期也會(huì)不斷提升。這就必然會(huì)影響到公務(wù)支出方面，公務(wù)接待的水平不斷提高，公務(wù)用車的需求增大，公務(wù)會(huì)議的規(guī)模及規(guī)格不斷攀升，公務(wù)外出的次數(shù)和需求也會(huì)不斷增加。在公務(wù)支出觀念上，普遍存攀比心理、從眾心里、面子因素和情感因素。特別在公務(wù)接待上，不少干部認(rèn)為接待要熱情，招待要講究規(guī)格、要上檔次。甚至有的認(rèn)為公款消費(fèi)該花的錢一定得花，否則就會(huì)有“小氣”之嫌，擔(dān)心被接待者認(rèn)為“不熱情”，說(shuō)白了錢是公家出，得罪人是自己受。

組織推動(dòng)及制度建設(shè)有待完善。降低行政成本，構(gòu)建節(jié)約型機(jī)關(guān)，需要強(qiáng)有力的組織推動(dòng)，需要建立相應(yīng)的內(nèi)控制度和考核評(píng)價(jià)體系。目前，關(guān)于各行政事業(yè)單位的行政成本控制的定期分析機(jī)制、不定期檢查機(jī)制、考核監(jiān)督機(jī)制尚不健全。對(duì)于不按規(guī)定執(zhí)行、行政成本畸高、存在鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象的部門，沒有得到有效的控制和懲戒；對(duì)于做的好的單位，也沒有得到應(yīng)有的激勵(lì)和表彰。

解決方案之我見

除了加大對(duì)勤儉理念的宣傳， 增強(qiáng)降低行政成本意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理外：

實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度。績(jī)效預(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的系統(tǒng)的預(yù)算管理過(guò)程。績(jī)效預(yù)算將業(yè)績(jī)指標(biāo)、成本核算和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果都納入預(yù)算體系，對(duì)預(yù)算進(jìn)行系統(tǒng)管理。績(jī)效預(yù)算對(duì)公共部門在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過(guò)程中投入的人力、財(cái)力和物力等資源進(jìn)行計(jì)劃、衡量與控制，使有限的資源達(dá)到最大的效果。

當(dāng)前，預(yù)算資金分配的科學(xué)性有待提高，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性有待提高。因而，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，根本途徑是推進(jìn)預(yù)算的績(jī)效化。績(jī)效預(yù)算將績(jī)效評(píng)估與財(cái)政預(yù)算掛鉤，有助于按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金使用的有效性。

健全決策機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制。首先要在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中建立健全科學(xué)的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主決策、正確決策、科學(xué)決策。對(duì)影響財(cái)政建設(shè)與發(fā)展的突出問(wèn)題、熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入的調(diào)研和論證，使決策更加符合實(shí)際，更能節(jié)約增效。

其次，要建立完善的財(cái)政內(nèi)部控制制度約束行為。如：重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)建立集體審批制度；內(nèi)部報(bào)告控制，及時(shí)全面地反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況；電子信息技術(shù)控制，加強(qiáng)電子信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù)，盡量減少人為操縱因素的影響；內(nèi)審部門還應(yīng)經(jīng)常對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，制定改進(jìn)措施。

第三，要建立完善有力的監(jiān)督考核機(jī)制，以達(dá)到反饋及時(shí)、督辦有力、責(zé)任明確。

（作者供職于福建省莆田市財(cái)政局）