地方“隱性破產”？

10.7萬億。

這個數字既接近我國2011年財政收入總量，也是2010年末審計署公布的地方債務的余額。政府使用債務工具無可厚非，而目前如此之大的債務總量，確實讓人捏了一把汗。

更加糟糕的是，2012年、2013年成為地方債務集中到期時間，將有44%的債務到期，總額約達4.6萬億元。而我國地方政府賴以生存的“土地財政”目前也舉步維艱，這就再次為政府債務的可控性和可持續性打上了一個大大的問號。

無法停止的債務

經濟學家李開發認為：“地方債為什么飆升？是因為地方政府沒有錢；地方政府為什么沒有錢呢？是因為目前的財稅體制讓大部分社會稅收流進了國庫。目前的財稅體制使得68%的稅收直接進入了國庫，地方財政因此必然捉襟見肘。”

記者從某省了解到，近年來經濟下行已是不爭的事實，穩增長帶來的財政壓力就更大了，不少地方為了發展經濟，必須上項目而且要求“又大又快”。該人士稱，這幾年省里安排的還債數在逐年上升，增長率也逐年上升。各地在大規模舉債建設新區和產業園區的同時，地方融資平臺的債務總量也在不斷增加。

而不少縣鄉盲目急進的“城市化”也是巨額債務的推手之一。在中部某省的一個鄉鎮，當地新建了許多住宅樓，而據說就是把區域內所有農民都搬進去住，也空出很多來。除此之外就是基礎設施，文化娛樂設施，道路等等一應俱全。可是，地方卻因此欠下了巨額債務。某官員苦笑說：“現在東西都建好了，最大的問題就是還債了，可以說幾屆政府都還不完。”

“現在很多城市的保障房建設，是政治任務，不完成烏紗帽就會不保。其實保障房建設對地方政府的壓力是很大的。如果要建商品房，土地出讓金可以回收，可以抵成本，同時拍賣的時候，還有另外一筆費用。現在保障房建設，地要花錢，建房子要花錢，維護要花錢，一系列全部要花錢，本來市縣政府就沒什么錢。或者一邊就是商品房開發，一邊就是保障性住房建設，那商品房的一部分錢就可以轉過來。但是前一段的情況是，商品房幾乎是停滯狀態，那地方政府的壓力當然會很大。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇說。

此外，記者從某些鄉鎮了解到目前鄉鎮普遍負債率很高，某鎮政府干部說：“債務來源有很多方面，比如這些年為了吸引企業發展經濟搞‘三通一平’投入了大量資金。可是由于產業政策的調整和經濟形勢的變化，不少企業已經關門了。另外，三公經費開銷也很大，預算內資金用于工資福利之后就所剩無幾，每年預算外最少再需要安排200萬，才能讓政府運轉起來。”記者還發現，在這種情況下，有些鄉鎮也開起了公司，靠貸款和借款來維持正常開支和經濟建設。

盡管現行的《預算法》等有關法律，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債。但事實上，各級地方政府大都在不同程度上擴大赤字，舉債度日或負債運行，事實證明，這些債務也大多處于隱性狀態。

多頭管理問題多

按現在的情況來看，負債規模大已成定局，而更要命的是，我們的體制機制似乎并沒有駕馭這個“天文數字”的能力。

從債務管理上來看，它與債務本身一樣具有巨大的不確定性和隱蔽性。據某地財政局人士稱：“目前地方債務誰批、誰發，都沒一個確切的說法，常常是部門間相互扯皮。財政在債務方面的管理職能也沒有體現出來，政府與財政之間的關系也很微妙。總的來說就是比較亂，沒有審批、沒有信用評估、甚至都沒有還債的安排，只是領導的一句承諾，就大規模的放貸了。另外，人大在債務的監督方面，也沒有起到應有的作用，很多債務人大都不知情。最大的問題是街道，嚴重缺乏監督制約機構。由于街道機構直接對縣政府負責，也不像鄉鎮有人代會，預算就更加撲朔迷離。他們的預算不要說接受群眾監督，連見都見不著。”

社科院財政與貿易經濟研究所副研究員張德勇認為：“就像一個國家只能有一個財政部，一個公司只能有一個財務處一樣，地方政府的債務也應由一頭管理，不能多頭管理！他認為，債務多頭管理的最后結果就是，發改委批下企業債，批了以后卻不負責任，最后還不了，還是要政府兜底，政府兜底就是財政兜底。所以，前一段清理城投債，清理融資平臺債務的時候，由財政牽頭正是出于這方面的考慮。”

而當記者問及現在地方的財政部門并未發揮其在債務管理方面的主體性職能時，張德勇說：“其實很多都是歷史問題，到現在為止，說是財政牽頭，但是其體制機制沒有變化，很多東西還是通過發改委。而且各地市都成立金融辦，類似于地方的第二財政，這是個大問題。金融辦是協調資金來源的，也就是他們承擔了財政的功能，那么到了還債時候，金融辦有錢去還嗎？如果一直這樣去做，收拾爛攤子的還是財政。弄清楚債務來源，為以后融資牽頭協調，這些都是財政應該做的事情。從某種意義上來說，財政的功能被肢解了！債務管理本來就是財政的職能，現在讓地方政府劃走了。所有人都明白，國家不可能有兩個財政部，公司不可能有兩個財務處，但地方政府就要有幾個財政部門嗎？”

償債困境

F是一位私企企業主，談起政府欠他的債，不禁滿腹牢騷：“前些年鄉政府搞了一個項目，三通一平和廠房建設等費用近千萬。那時候要是想拿到項目，很大一部分決定于你墊支的多少。當時政府向我打了包票，先上馬后續資金會逐步到位。可是后來換了一任領導，說項目要重新評審，這事情就耽擱下來了。直到現在，鄉政府還欠著我6、7百萬呢。”

隨后，記者又找到了另一位“老板”。他說，政府拖欠20多萬，最后實在迫于無奈將政府告上法庭。法院的判決也要求政府如期還債，可是當地領導說實在拿不出來，就批了條子說一年還一點，分十幾年還完。據他透露：“現在要債很難，都要領導親自批，而且他們一般先還‘關系好的’，有時候還需要塞點‘紅包’，才能‘吐出’一點來。”

另一邊，面對巨額債務的鄉鎮政府，他們的日子也不好過。當記者問到，如何化解鄉鎮債務時，某鄉鎮干部J說：“現在的情況，用當地的話說就是10個缸六個蓋，許多地方蓋不住，只能借新債還舊債。或者通過一些其他方法增加收入。其實前些年鄉里欠的更多，達到800多萬，這些年通過賣地還了一些，到了500多萬。不過那些年事情辦的很急，有些土地都沒有證，還有的地方甚至把農業用地用來開發旅游項目。”

“可是現在賣地也不是太行的通了，你們有考慮其他辦法嗎。”

“有些旅游業和工業發達的鄉鎮可以通過完成稅收任務，得到一定返還。但是不發達的，就只能靠非稅收入了。比如計劃生育罰款，一個就能罰到20萬，還有違章建筑罰款，罰沒款等等。舉個例子，好幾年前縣里的公安局要建辦公樓，財政拿不出錢來，最后他們就自己去罰款，還定了指標。當然，這種行為肯定會帶來一些不良后果。”

我們看到，如此之多的地方政府“敢于”借債，并且在債臺高筑的情況下都能過安穩度日，這不得不說是一個怪象。J說：“一方面是因為大部分債務并不用一下子就還清，所以官員們都不以為意。我覺得還有部分原因是由于債務并未列入財政。現在的情況是，政府和企業簽合同，承認政府欠了錢，但沒人敢承諾財政欠了多少錢。如果一旦都計入財政，財政赤字如此之大，這對官員的政績就會構成極大的威脅。”

此外，在政府之外，不少下屬企業及國字號公司舉債數量巨大，如水務公司，學校，土地開發公司等等。據某市城投公司人士介紹，該公司前期投入大部分來自企業債，剩下一小半為大型國有銀行，剩下由土地出讓和融資租賃補充，共有30幾億元。該內部人士“生動”的對記者說：“有些公司拿貸款容易到什么地步呢，銀行老是請他們吃飯，要把錢貸給他們。真正經營困難的企業很難拿到錢。”此外，融資平臺的狀況也不容樂觀，不少地方的產業園、新區等城市建設項目所需資金，都要靠融資平臺籌集，其中85%來自銀行貸款。而地方融資平臺的債務又沒有列入政府債務，所以這些機構產生的地方債務也難以估計。據相關投資機構稱，一旦出現違約或進行地方債務清償，那么市場對于城投債信用風險的恐慌可能會難以抑制，進而引發信用危機。

政府的美式破產

當地方政府的負債超過了自身的償還能力，應該怎么辦？首先，就是很多人也在想的，那就是賴著不還。而且這種不是辦法的辦法在基層很普遍，而且層級越往下違約幾率越大。這個辦法一不合法二會帶來很多社會問題，自然不可長久維系。其次，就是借新債還舊債，或是由上一級政府來兜底，亦不可取。最后就只剩下破產一條路。

也許要讓國人也接受破產，確實是件不容易的事，但地方政府破產在國外已不是什么新鮮事。美國加州南部的橘縣曾于1994年12月宣告破產。另外，美國紐約州政府曾多次瀕臨破產。而日本也已有過884個地方政府宣告破產。

事實上，破產的內涵就是一種適者生存的觀點。在市場中，企業無法生存，那么就退出市場。同樣，一個地方政府無法生存，也需要合理的退出機制，由更加強大和更適合的政府機器來代替。

地方政府財政重建與破產是緊密聯系在一起的，其中囊括了一系列環節，既包括破產清算—其目的在于最大限度地保障債權人（銀行、投資者等）的利益; 也包括和解、重整，目的在于側重債務人（地方政府）的重生。因此，地方政府財政重建就是在對債務的集中清理和安排的基礎上，使得地方政府擺脫財政危機、財政恢復正常的措施及過程。地方政府財政重建的完成一般是以其債務償清、公共服務供給正常為標志。

在美國，政府破產并不意味著政府的倒臺。所謂破產只關涉到財政方面，政府依然能夠行使相應的公共職能。只是在維持日常運轉之余，政府主要的工作變為債務重整和平衡預算。如上文提到的加州橘郡，破產后縣政府改組，裁員12%，該縣17000名公務員被裁減 2000余人；隨后不得不緊縮開支，壓縮了固定資產投資計劃和公共服務項目；最后是由新的縣政府就新的還款協議與債權人進行談判，承諾以未來若干年內的地方稅收償還債務。最終在八個月后結束了危機狀態，脫離破產。這不得不說是一個破產倒逼地方政府規范其運營方式的典型案例。

縱觀美國的財政體系和破產法的規定，美國政府確實無意規避政府所應承擔的債務。其深意在于，這樣的制度安排能倒逼政府承擔其財政不自律所帶來的后果。