融資平臺緣何“轉(zhuǎn)機”

一段時期以來，債臺高筑的地方政府融資平臺成為監(jiān)管層重點清理的對象，然而，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速趨緩，重提“穩(wěn)增長”的背景下，新的投資項目亟待上馬，地方融資平臺似乎又將發(fā)揮重要作用。

在現(xiàn)有體制下，如何規(guī)范地方政府的融資行為？就此問題，本刊記者與中央人民銀行副研究員熊鷺進(jìn)行了相關(guān)探討。

規(guī)范政府職能

《新理財》：中央現(xiàn)在清理、規(guī)范有關(guān)融資平臺的業(yè)務(wù)，地方融資平臺遇到了哪些問題，其中什么問題最突出？

熊鷺：地方融資平臺的主要問題是缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理、運作不夠規(guī)范、銀行貸款依賴度較高、存在償還能力風(fēng)險。

其中，最突出的問題是缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理問題。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，地方融資平臺成了地方政府融資的重要手段，負(fù)債部分隱藏在地方融資平臺中，地方政府負(fù)債風(fēng)險難以精確度量。地方政府往往通過財政貼息、財政預(yù)算擔(dān)保等變相使用政府信用為地方融資平臺借款提供或明或暗的承諾或擔(dān)保，所借款項的使用也常常夾雜著地方政府的意志，出現(xiàn)短期化的傾向。地方政府的融資沖動非常強烈，一屆政府往往把GDP增長和政績放在首位，較少考慮幾年后的還債問題，通過投融資平臺進(jìn)行貸款，地方政府往往可以隨意決定舉債，即不需要在人代會的預(yù)算報告中反映，也避開了上級政府和公眾的監(jiān)督。這必然導(dǎo)致地方融資平臺有負(fù)債過重的傾向，當(dāng)有機會貸款時，可能會傾向于多貸，多貸的款則可能會傾向于閑置在銀行帳戶上，從而使得平臺貸款的提款比率低于一般工商企業(yè)貸款的提款比率。因此，當(dāng)務(wù)之急是要加強對地方融資平臺的統(tǒng)一規(guī)范管理。

《新理財》：監(jiān)管層非常重視融資平臺的風(fēng)險防控，融資平臺已經(jīng)走到非改不可的境地了，具體看它應(yīng)該需要怎樣的轉(zhuǎn)型機制？

熊鷺：地方融資平臺的改革與轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府職能，包括地方政府的職能，將市場能做的事交給市場去做，政府盡量少插手市場能有效運行的領(lǐng)域。只有轉(zhuǎn)變政府職能，才能使政府的職能精簡，政府的負(fù)擔(dān)才能減輕，減稅空間才可擴(kuò)大，政府尋租空間才會隨之縮小。

要建設(shè)服務(wù)型政府，政府職能定位清楚了，地方融資平臺的轉(zhuǎn)型就有了方向，一部分屬于市場競爭領(lǐng)域的平臺可以完全與政府脫鉤或予以撤銷，一部分兼有提供公共產(chǎn)品職能的平臺可以與政府脫鉤后政府就其提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)比照市場定價原則進(jìn)行補貼，少部分主要提供公共產(chǎn)品的平臺可以內(nèi)化為政府或事業(yè)單位的一部分。

新動向

《新理財》：現(xiàn)在有關(guān)平臺貸松綁的政策時有傳出，那么平臺貸在未來走向應(yīng)該是個什么樣子？

熊鷺：平臺貸未來可能有兩個方向，一是在平臺統(tǒng)一規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，明確平臺貸的還貸主體，控制平臺貸的增量和平臺貸款占貸款總量的比例，最終解決平臺貸款問題。二是擴(kuò)大直接融資比重，大力發(fā)展債券市場，條件適合時，也可鼓勵符合條件的政府融資平臺通過IPO等多種途徑上市，通過直接融資替代間接融資來化解平臺貸款壓力，規(guī)范平臺融資流程，從而有利于融資平臺的公開透明化。

《新理財》：在地方政府對債務(wù)管理的框架下，融資平臺在這個過程中該怎樣發(fā)揮作用？

熊鷺：地方政府發(fā)債是否能夠在中國大規(guī)模試點或鋪開，目前還存在爭議。最主要的擔(dān)心是，這個閘門一開，誰能控制地方政府的發(fā)債沖動和借款使用是否規(guī)范。

地方政府發(fā)行市政債難以大規(guī)模放開，地方政府也不能隨意向銀行借款，地方政府主要資金來源是稅收、轉(zhuǎn)移支付和土地出讓金收入。權(quán)責(zé)不對稱和缺乏有效的監(jiān)督機制往往導(dǎo)致地政府希望資金融得越多越好。因此，在尚末建立有效制約機制之前，應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)范管理地方融資平臺的基礎(chǔ)上，限制地方融資平臺在地方政府債務(wù)管理過程中所起的作用。

《新理財》：地方融資平臺問題有哪些最新動向？

熊鷺：目前地方融資平臺主要有城市建設(shè)投資公司和土地開發(fā)公司。城市建設(shè)投資公司大部分是以企業(yè)化方式運營，資金投向以公益性城建項目和準(zhǔn)公益性項目為主，總體獲利能力一般，凈資產(chǎn)收益率甚至有可能低于銀行貸款利率，資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)增加，還本付息壓力較大，這會限制城設(shè)公司的融資能力。

土地開發(fā)公司也曾是地方政府打造的重要融資平臺，但是近幾年由于政府對土地出讓金的管理嚴(yán)格，其融資能力也受到限制。當(dāng)前地方融資平臺問題的新動向主要表現(xiàn)在：第一，城投債發(fā)行規(guī)模不斷上升，已經(jīng)成為我國企業(yè)債券發(fā)行的主要力量。第二，城投公司主體信用評級出現(xiàn)下滑勢頭。AA+和AAA級城投公司所占比例從2008年的28.57%下降至2011年13.14%。AA-和AA級所占比例則不斷上升，從2008年的57.14%，到2011年的84.67%。第三，短期內(nèi)平臺債務(wù)風(fēng)險尚在可控范圍。從現(xiàn)金流來看，大部分平臺公司從事的市政項目本身都有收入來源作擔(dān)保，經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流能夠覆蓋其日常經(jīng)營性支出。第四，一些縣級的融資平臺通過信托融資。

《新理財》：您認(rèn)為，首批資產(chǎn)支持票據(jù)的問世，會不會使得資產(chǎn)支持票據(jù)成為解決地方融資平臺資金壓力的新途徑？

熊鷺：資產(chǎn)支持票據(jù)主要是由非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，將基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為還款支持的，并約定在一定期限內(nèi)還本付息的債務(wù)融資工具。資產(chǎn)支持票據(jù)更注重債項評級，而非發(fā)行主體的信用評級，基礎(chǔ)資產(chǎn)本身現(xiàn)金流的償付能力與發(fā)行主體的信用水平是分開的。通過資產(chǎn)支持票據(jù)的方式可以增加一些自身信用等級不高的平臺融資企業(yè)融資渠道。

但是另一方面，我們也應(yīng)該看到資產(chǎn)支持票據(jù)的本質(zhì)仍然是債券，只不過是有資產(chǎn)質(zhì)押的債券，這種融資方式的出現(xiàn)實際上從另一方面反映了當(dāng)前地方融資平臺迫切需要通過迂回方式多融資的想法，也能一定程度地緩解地方融資平臺資金壓力。因此，資產(chǎn)支持票據(jù)和城投債一樣，雖然有可能成為拖延地方融資平臺負(fù)債問題的手段，卻不是解決地方融資平臺問題的最根本方法。徹底解決地方融資平臺的關(guān)鍵還是政府職能的轉(zhuǎn)變。

（本文僅代表個人的研究觀點，不代表所在單位的意見）