公務卡如何“卡”

財政部近期發布《關于實施中央預算單位公務卡強制結算目錄的通知》，而公眾最關心的是強制結算能否真正“卡”住三公消費，減少腐敗。

2012年的第一個交易日，去年漲勢強勁的白酒板塊卻出人意料地加速下探，龍頭品牌貴州茅臺和五糧液單日跌幅都超過了4%。資本市場分析師稱，這與財政部近期發布的《關于實施中央預算單位公務卡強制結算目錄的通知》（下稱《通知》）不無關系。

《通知》規定從2012年1月1日起，中央各部門及所屬行政事業單位工作人員在支付公務接待費等16項費用時，必須使用公務卡。2012年年底前，所有基層預算單位要全部實行公務卡支付制度。

龐大的政務消費市場無疑是白酒領軍企業走向成功的重要支撐。政務消費的高端白酒在報銷時，多數是以培訓費、會務費之類名義報銷，而此次財政部公布的公務卡強制結算目錄不僅僅包括公務接待費，還包括辦公費、會議費、培訓費、公務用車運行維護費等，這無疑會對中央預算單位相關公款高端白酒消費產生一定的抑制作用。

公務腐敗未必能“卡”住

《通知》一經發布，網絡上頓時“風生水起”，其中網友最關心的是強制結算能否真正“卡”住三公消費，減少腐敗。

所謂公務卡，是指財政預算單位工作人員持有的、主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡，它有一般銀行卡的功能，同時也具備財政財務管理的屬性，其操作可以概括為“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實施監控”。與現金結算的不透明、不便捷相比，公務卡消費的一個最大好處就是能有效掌握資金的流向。

從常理上分析，過去公務人員的公務消費常常用現金來結算，事先墊付事后拿著發票報銷，往往存在沒發生支出卻找票冒領或者少支多領之類的漏洞。公務卡實現了電子化，所以具有“雁過留痕”的優點，誰和誰發生了交易，交易的內容是什么，數額有多大，什么時間和地點，都一目了然。因此，有網友稱，實施強制結算意味著政府公務消費真正進入“公務卡時代”，公務支出的公共性和服務性特征將更加明顯。

然而專家回應稱，籠統地評價公務卡能否抑制公款消費其實是不科學的。公務消費中存在的弊病癥狀各異，公務卡作為一種技術手段不可能成為包治百病的靈丹妙藥，它的作用范圍非常有限。除了對現金支付模式下的虛報冒領有一定防范作用外，電子化還將帶來資金監督監控的高度便捷性。公務卡的推行使公務消費的每一筆交易都記錄在案，各種數據的匯總與統計足以發現和甄別異常趨勢，這對于廉政與反腐的決策有著不菲的價值。廈門國家會計學院教研中心副教授曹艷杰解釋，“三公”經費過高，主要是針對招待費和公車維護運行費的龐大花銷。新制度把這部分消費納入公務卡強制結算范圍里，由于資金流向、項目、金額等清晰可見，可以在一定程度上控制不合理的“三公”經費支出。“從防腐敗方面來看，我們不能給予小小公務卡太高的期待。若要通過公務卡制度來減少龐大的公務支出經費，杜絕亂花錢的消費弊病，是不太可能的。作為一種技術手段，公務卡只能管住小支出。”曹艷杰說。

“有卡不用”的利益誘因

作為公務消費的一種結算方式，公務卡制度自2007年推行以來，對減少預算單位現金支付結算、規范公務支出的政策效應逐步顯現。但同時，公務卡使用存在范圍偏窄、使用率不高的問題，用卡意識淡薄，“有卡不用”現象較為普遍。

湖南大學廉政研究中心國際反貪研究所所長聶資魯稱，除了一些單位和領導為獲取不正當利益不愿使用公務卡的原因，還有財務報銷制度不合理的因素。聶資魯說：“以出差為例，不少單位執行的差旅費標準是很多年前制定的，標準過低。為了能全額報銷差旅費用，一些單位不得不采取變通手段。”

除了思想認識、技術使用和社會觀念等因素外，“有卡不用”最重要的原因是受部門利益和私人利益的影響。在一些政府部門和領導看來，公務卡的使用在很大程度上沖擊了他們原有的利益分配格局，讓他們不能再借公務消費之名謀取私利，而且，使用公務卡會讓他們的公務消費公開化，提高了他們的腐敗風險成本。“有卡不用”的背后潛藏著巨大的利益誘因，而這些利益與預算單位的公共責任要求是相悖的。

曹艷杰強調，針對這些現象，新規定需要發揮“強制”作用。“公務卡強制結算本身是對自我漏洞的一種補充，以前很少有人自己主動用公務卡約束自己。新制度明確指出，只有在幾種特殊情況下，如在縣級以下地區和沒有刷卡設施的地方消費，才能暫時不用公務卡。‘強制’增強了執行效果。”曹艷杰說，“過去公務消費常常用現金結算，預算單位有著‘事先墊付事后拿著發票報賬’的消費習慣。這樣一來，經常可以出現沒發生支出卻找票冒領或者少支多領之類的漏洞，使腐敗分子有機可乘。公務卡其實是發給公務人員用于消費支出的銀行卡，給公務人員提供便利，同時細化并監管資金流向，提高公務支出的透明度。公務卡對這種湊票漏洞有遏制約束作用。”

此外，曹艷杰還指出，盡管公務卡對“湊票”現象有一定制約，但對于虛報發票的現狀，不能起到很好的效果。每一項公務支出都有支出方和收入方，如果雙方勾結，很容易變通出從中謀利的方法，使支出方獲得差額。這樣一來，公務卡制度形同虛設。“公務卡對單位一把手或者有簽字權力相關人士沒有有效約束，因為公務卡不具備指定什么活動用多少錢的能力，沒法控制消費金額，比如該不該花，花多少錢合理，公務卡不具備這樣的功能，它只能還原消費的過程，記錄消費信息而已。”曹艷杰稱。

配套制度亟待跟進

公務卡制度推行初期，有不少人擔憂銀行為開拓業務是否會“千方百計”獲得公務卡簽發資格，從而滋生其他形式的腐敗現象，更有甚者質疑，是否會出現第二個張美芳。

對此曹艷杰解釋，銀行為了自己的業績，爭取公務卡的開戶行是合乎市場要求的。不過，她認為不會出現張美芳的現象，原因是張美芳事件涉及預算外資金集中存在一個賬戶上，具有集中性和獨立性。而公務卡則不然，聯網的銀行都可以作為公務卡開戶行，不具唯一性。從資金規模來看，公務卡結算是授權預算單位來執行，授權支付額度并不大，即小于5萬元的小額支出。

此外，曹艷杰稱，公務卡不會弱化國庫集中支付的功能，“國庫集中支付實際操作包括兩個方面，一方面是大額支出，比如商務支出、工程支出，按照當年預算，由財政國庫把這部分資金直接支付給供應商，不再通過預算單位周轉；另一方面是小額資金支出，這部分是國庫授權預算單位來支出，存在余額賬戶當中。實際上，公務卡的出現補充了小額現金支付的缺陷，是國庫集中支付的一個衍生和補充。”

針對現行的公務卡制度，曹艷杰認為目前只有16項消費納入公務卡范圍，預算外支出并沒有涵蓋，若要更好地管控公務支出，應把預算外支出納入公務卡消費范圍內。“預算外支出是一個很大的問題，其中包括小金庫支出。地方預算單位會這樣認為，沒有用財政撥款的資金，不必使用公務卡支付。因而應該把預算外支出納入公務卡支付范圍內，束縛預算外支出的靈活性。”曹艷杰稱。

此外，她還指出公務卡存在“一部門一張卡”“多人一卡”的現象，弱化了還原消費行為的能力，沒有達到時時透明的目的，下一步應盡快實現一人一卡，還原真實的消費行為，還要跟進操作機制、監督機制和懲處機制。曹艷杰說，“目前公務卡強制執行，只是把公務卡納入公務消費支出軌道上來。實際上，公務卡結算的監督和懲處機制更重要，否則即便是強制執行也只是雷聲大，雨點小。”她還強調，“公務卡的結算監管應該包括兩大方面：一方面是積極督促提高預算單位的用卡意識，培養持卡人的支付習慣；另一方面，各地市財政部門應該制定公務卡實施細則，其中包括預算單位的責任細則和配套財務管理細則，從而使公務卡真正起到執行監管的作用。”