央地利益調整哲學

成品油稅費改革方案出臺之際，被認為會引起多方利益的博弈，而這其中，中央與地方政府的相關利益調整尤為引人關注。如今，相關政策推行已經三年有余，各方的利益調整如何平穩度過“磨合期”？

此消彼長

成品油稅費改革的初衷是為了建立完善的成品油價格形成機制和規范的交通稅費制度，促進節能減排和結構調整，依法籌措交通基礎設施維護和建設資金。

三年的改革，已經取得了初步的成果。在改革的過程中，如何處理好中央與地方的利益關系，牽動著很多人的神經。

成品油稅費改革取消了“養路費”等六費和政府還貸二級公路收費。此前，全國每年征收到數目龐大的養路費以及公路客貨運附加費、公路運輸管理費、過路費和過橋費等各種行政性收費。這些費用分別由交通、建設、公安等部門收取，最終進入地方財政，納入預算，實行財政專戶管理。“費改稅”后，這筆收入全部上交國家財政，再通過專項轉移支付讓地方事權與財力相匹配。

改革同時提高了現行成品油消費稅單位稅額。這部分稅款屬于中央稅，由國家稅務局統一征收，進口成品油的消費稅委托海關系統負責代為征收。支出方面，提高成品油消費稅稅額后，由此相應增加的地方增值稅、城市維護建設稅、教育費附加具有專項用途，不作為經常性財政收入，不計入現有與支出掛鉤項目的測算基數，除由中央本級安排的替代航道養護費等支出外，其余全部由中央財政通過規范的財政轉移支付方式分配給地方。

此外，地方政府原來從公路養路費等收費中安排的水利建設基金、公安機關交通管理經費等支出，按相關規定由地方財政從中央財政安排的成品油稅費改革轉移支付資金中安排。

針對以上問題，根據相關政策，改革增加的消費稅、增值稅雖然名義上是中央收入，但實質上還是地方收入，它作為專項資金，專門用于替代性支出和補償性支出以及分配給地方的轉移支付資金。

此前有調查數據顯示，在我國收費公路總里程中，二級收費公路里程和收費站均占總量的60%左右，多年以來，公路建設和資金管理依賴收費、罰款、貸款等方式籌集，不斷增長的投資舉債增加了地方政府債務風險。

改革通過將名目繁多的政府收費改為征稅，達到規范政府收費行為及其機制的目的。同時為中央財政提供了穩定的收入來源作為在全國范圍內發展交通基礎設施的宏觀調控工具。

改革方案明確，調整稅額形成的成品油消費稅收入一律專款專用，主要用于二級公路養路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予必要扶持。

中央對地方的“六費”基數返還額以及改革中涉及到相當數量的交通征費人員的工作如何安置，是各方關注最多的問題。

山東作為全部取消政府還貸二級公路收費的試點省份，在推行這項工作中取得了不錯的效果。據山東省財政廳相關工作人員介紹，中央對地方成品油稅費改革試點的轉移支付中關于替代性返還的部分，是以2007年當地“六費”收入為基礎，按照核實后的“六費”數字，加上10%的增長率確定。人員安置方面，通過交通行業內部轉崗的方式，穩妥有序地安置人員5.6萬余人，其中撤站二級路0.4萬余人。

總結改革經驗，山東省財政廳副廳長李國健將其歸結為四個舉措：其一是強化財務管理制度建設，相繼出臺了一系列制度，涉及公路、港航、重點項目、基礎設施獎勵等方面，占轉移支付資金總量的90%以上；二是實行國庫集中支付改革，交通建設資金管理由財政專戶管理改為一般預算管理，實行統一的國庫集中支付制度；三是推行政府采購制度，將國省道養護工程納入政府采購預算管理；四是強化投資預算審核，對各地上報投資項目進行預算審核。

匹配財力與事權

不過，成品油稅費改革在正稅清費的同時，對于個別煉化產業集中的地方政府來說，帶來的又是另一番體會。

K市是我國石油加工生產基地，所擁有的資源優勢是當地的重要財源，據K市財政部門工作人員反映，新的財稅分配政策使中央財政收入得到保障并且呈現出增長趨勢，而當地財政收入卻沒有出現同步增長。

究其原因，這位工作人員解釋，成品油消費稅在生產環節征收的方式為企業的正常經營和后續發展帶來無形壓力。另外，成品油消費稅單位稅額提高后，對企業利潤產生很大影響。其中國家對汽油、柴油的定價中包含有這部分消費稅稅額，企業在生產、批發、零售環節依然能夠保持合理利潤并將繳納的消費稅包含在銷售價格中轉嫁給下游環節，但是原油生產加工的副產品則是由市場定價，并且相對抗擊經濟環境劣勢影響的能力更加脆弱，一旦市場對產品需求不足，企業轉嫁消費稅的困難隨之加劇。利潤減少可能直接導致相關企業的減產甚至停產，由此引發的一系列后果包括，增值稅稅源減少和企業所得稅的下降，從而也直接影響了地方的財政收入。

如果溯源我國成品油稅費改革的歷史，1994年1月，海南在全國率先將公路養護費、道路通行費、過橋費和公路運輸管理費“四費合一”，改為只征收機動車輛燃油附加費。這被認為是我國燃油稅費改革的起點。如果從這時算起，我國成品油價稅費改革的探索已經走了近二十年的長路。

中國社會科學院財經所研究員楊志勇表示，這項改革持續了這么長時間，表明了其存在的成功性，它將過去那些和道路使用相關的收費統籌起來解決，并且改革后的成品油消費稅的征收幾乎沒有增加過去的運行成本，這本身就是件好事，在相同領域沒有必要設立那么多項稅種。至于有些煉化產業集中的地方在施行成品油稅費改革后財政收入受到影響，說明過去的“六費”在當地的非稅收入中占了不小的比重。上級轉移支付的資金流量是多少，各地交通部門的需求有多大，每條二級公路的營運量不同，過路費收入也不同，如何對各條公路進行補貼，目前都在探索中，需要花費時間進行精細的調研。

成品油稅費改革提倡了“資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變”的原則。“我們應該提倡財力與事權相匹配，財力用以解決眼前的問題，事權則是激勵人們去創造收入。”楊志勇說。

60%

此前有調查數據顯示，在我國收費公路總里程中，二級收費公路里程和收費站均占總量的60%左右。