三問財長們

各位“財長”們：

隨著改革的日趨深入，人們對于財政的重要性的認識也日益深入，對于財政工作的要求也越來越高了。財政局長們，對于公眾的訴求，挑剔和疑問，我想問，你們準備好了嗎？

需要和財政局長商討的第一個問題是，公共財政理念和制度，形成沒有？

中國漫長的王朝歷史上的財政，是皇家財政，財政收入和支出，根本上是為保證坐江山的皇帝一家的需要而安排的，是地地道道，完完全全的“以天下奉一人”的財政。且不說大量的財政收入直接進入皇帝的內庫，直接用于皇帝，用于后宮，用于后宮的服務人員如太監和宮女，用于皇帝的本家即所謂宗室，就是那些并未直接用于皇帝的財政，如軍費和官俸，其根本上還是為了維護皇帝家天下的統治的。這樣的財政與公共財政毫無關系。

皇帝統治被推翻后，一百多年中的財政，尤其新中國的財政，告別了皇家財政，不過尚未走上公共財政的道路。在新中國五六十年的財政工作中，財政常常被叫做國家財政。國家財政與皇帝財政不一樣，它不是服務皇帝一個人的，它是服務于整個國家的，是為國家的建設，發展等等服務的。

雖然比起皇家財政來，國家財政無疑是一個巨大的進步，但它不是我們所追求的公共財政。公共財政是為滿足社會公共需要服務的，是為實現公共目標而存在的。公共財政將社會公眾的利益優先的位置，拒絕為了某種抽象的國家利益而犧牲社會公眾的利益，這是公共財政與國家財政的分野所在，如果從這個角度進行分析，無疑，我國目前的財政制度，尚停留在國家財政的層面，并未進入公共財政的階段。

需要和財政局長共同商討的第二個問題是，什么是公共財政？

公共財政就是為滿足社會公共需要而建立的財政，而社會公共需要的公共品，是私人與市場無法提供，必須由政府利用公共權力來籌集資金予以提供的產品。公共財政就是提供公共產品以滿足公共需要的財政。

公共財政有一些突出的特點，如民主性，法制性，公開透明性等等，是其最為本質的特點。

公共財政是民主的。公共財政要籌集多少資金，用于什么方向，都必須由公眾代表，通過民主的程序，進行充分的協商討論，制定預算，交由政府去嚴格執行。這個過程充分體現著公共財政的民主性。我國目前的預算，雖然在形式上具有一定的民主性，由人大代表審議。但是，這僅僅是一個形式，一個程序，并不具有實質的意義。人大會議上，人大代表只有半天的時間匆匆瀏覽預算報告，并無充分的時間進行討論和審議，代表們從來也沒有否決過任何一次預算草案，每次預算都會原原本本被通過。這樣的預算，并不能體現預算的民主性，當然也不能體現財政的民主性。目前中國的財政預算更多地體現長官的意志，可以說是長官預算，長官財政。

公共財政是法治的，它必須有一套依法建立的嚴格制度。仍以預算為例。公共預算被人大審議、批準，形成預算法案，這種預算法案具有法律效力。對于預算法案，政府只有嚴格執行的義務，并無任意變更的權力。但是，我們看到，經過人大審議批準的預算，在執行中往往備受長官意志的強烈影響，任意改變預算規定的做法，比比皆是，預算毫無約束力。

公共預算是統一完整的。政府的所有收入和支出一律納入預算，形成完整的一本賬。政府不能在預算之外有收入，不能在預算之外有支出，不能賬外設賬。預算外的收入和支出，同屬違法。以此對照目前的中國財政，有近一半的收入是預算外收入，當然，相應地，這些支出也一定是預算外支出。當政府在預算外還存在不受民主和法制約束的收入和支出時，這種財政就只能是滿足官員意志的財政。

公共預算是公開透明的。一百年前，留學日本的先驅們就已經注意到日本所實行的現代預算制度的先進性，于是努力學習引進了西方現代預算制度。而在此后的一百年中，尤其新中國建立的四五十年中，預算決算的信息全部被定為國家秘密，深藏保險柜中，公眾概莫能知。前些年申請政府公開預算案的公民，都被政府以國家秘密為由予以拒絕。只是在近幾年，預算公開才被政府所采納，向社會公開預算案，才逐漸開始推行。尤其從2011年開始，中央政府的部門開始向社會公布“三公”預算支出信息，引起熱議。但是，我們看到，無論預算公開，還是三公經費的公開，距離真正的公開透明，仍然距離遙遠。人們最大的意見是，公開的內容非常簡單，即使是財政專家也未必看得懂；而更多的預算部門，則對于預算公開，“三公”經費公開，依然置若罔聞，我行我素。財政支出，仍然是暗箱操作，公眾毫無知情權可言。

公共財政是可監督的。公共財政取之于民用之于民，但是在一取一用之間，必須有一個權力部門予以分配實施。而這個權力部門，往往會違背公眾利益和意志，謀私自利，損公自肥。為公共財政提供資金，需要從政府得到公共服務的社會公眾，當然有知情權監督權，不但要知道政府拿這些錢干了什么，效果怎么樣，而且對于不符合財政支出規定而浪費國帑的行為，有權檢舉，有權質詢，有權提起訴訟，有權予以揭露。

與財政局長們討論的第三個問題是，財政局長對于公共財政制度的建設，是否有所準備？

財政局長是財政工作的主管者，執行者，對于建設公共財政，責任重大。嚴格按照公共財政制度的要求，按照預算法的規定，進行財政管理，為公共管好資金，則是職責所系。近些年來，年底突擊花錢，受到人們的強烈質疑，財政部門理應嚴格管理和監督政府部門的財政支出，遏制突擊花錢行為；財政部門是預算的編制者，應將預算編制得更為詳盡一些，更為通俗易懂一些。公共預算不是學術論文，不是內部文件，它是面向大眾的，向大眾的代表要求批準資金的申請書，有什么理由將預算做得高深莫測呢？還有，預算公開透明，向社會公眾公開更為詳盡的開支細節和信息，在目前的技術條件下已經毫無困難，困難的只是是否具有面向公眾的足夠勇氣。

已經過去的2011年，人們對于財政稅收的關注度空前提高。已經掀開的2012年，人們對于財政稅收的關注一定不會降溫。這對于財政體制的改革和財政管理工作來說，都是嚴峻的挑戰。希望財長們，拿出勇氣、信心和誠意，給公眾滿意的答卷。

財政評論人 梁發芾

2012年1月

公共財政就是為滿足社會公共需要而建立的財政。