我國社會保險費改稅的爭議與改革路徑探討

摘 要：在我國，隨著社會保障事業(yè)的推進，如何保障社會保險的資金來源成為迫切需要解決一道難題。對此，學界和實務(wù)界關(guān)于社會保險是否應(yīng)當費改稅一直存有爭議；而2010年10月出臺的《社會保險法》采取了保守做法，依然沿用了通過繳費籌集社會保險基金的方式。然而，從長遠計，社會保險費改稅的制度變遷既有深厚的理論基礎(chǔ)，也有堅實的現(xiàn)實需要。因此，應(yīng)積極面對我國當前社會保險費改稅的現(xiàn)實障礙，尋求各方利益的平衡和制度之間的協(xié)調(diào)，適時地、漸進地推動社會保險費改稅，以全面緩解和克服目前因社會保障繳費體制不合理所帶來的問題，更好地推動我國“普惠型”社會保障制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社會保險稅；社會保險費；強制儲蓄；費改稅；社會保險基金；統(tǒng)賬結(jié)合；社會保險法；社會保障繳費體制

中圖分類號：F842.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674—8131（2012）05—0017—07

一、背景：我國社會保險基金籌集的稅費之爭

社會保險是社會保障的核心，在社會保障制度中處于重要地位。人們依靠社會保險制度來尋求保障的意識日益增強，人口老齡化趨勢帶來的家庭及社會養(yǎng)老壓力的不斷加大，更是讓越來越多的人認識到，只有積極參與社會保險，才能在未來享受到社會保障。而在社會保險制度體系中，社會保險基金籌集模式的適應(yīng)性不但直接影響到整個社會保險基金的收繳狀況，也關(guān)系著每個公民獲得未來收入和社會保障的基本預期。當前，我國通過社會保險征費方式籌集社會保險基金的運行效率低下，征繳及管理過程中問題頻現(xiàn)。在此背景下，社會保險籌資方式應(yīng)繼續(xù)順延“費”的邏輯還是應(yīng)轉(zhuǎn)向“稅”的軌跡備受爭議，一度成為我國社會保障制度改革的討論焦點。

王婷婷：我國社會保險費改稅的爭議與改革路徑探討1.贊成說：社會保險應(yīng)費改稅

贊成說認為現(xiàn)行社會保險費制度存在諸多問題，應(yīng)該用稅來取代費。如谷聲洋（2003）認為當前我國社保資金籌集的主要問題是：社會保障繳費覆蓋面狹窄，不利于中國社會保障體系的形成和社會安全網(wǎng)的擴大；征收方式不規(guī)范，手段弱化，籌集資金不穩(wěn)定；欠費情況嚴重，社會保障資金收支矛盾突出，穩(wěn)定器作用不大；社會保障費收支管理缺乏監(jiān)督機制，不利于保障費的管理和保值增值。而實行社會保險費改稅，不僅有利于增強社會保障籌資的強制性，降低社會保障資金的征收成本，加強社會保障資金的預算和管理，還能夠有利于國際稅收比較，協(xié)調(diào)國際稅收。因此，就費改稅的必要性而言，大部分支持者的依據(jù)主要集中于：一是費改稅順應(yīng)了國際改革的大潮流，可以與國際接軌；二是費改稅可以增強征繳的強制性、權(quán)威性以打擊偷逃費現(xiàn)象；三是費改稅可以加大對社保基金的監(jiān)督，從而保障社?；鸬陌踩?。

2.反對說：社會保險不宜費改稅

社會保險費改稅的反對者針鋒相對地對“從稅派”的觀點提出了質(zhì)疑：一是認為實行社會保險費改稅并不是唯一的國際潮流，在世界各國的社保改革潮流中既有費改稅的現(xiàn)象，也有稅改費的現(xiàn)象；二是認為費改稅可提高征繳力度及其權(quán)威性的說法沒有根據(jù)，征收力度的大小并不在于繳款的性質(zhì)是費還是稅，而在于社會保障制度本身的設(shè)計是否科學；三是認為費改稅并不是加強社保基金安全性和監(jiān)督力度的必要條件，因為實行社?；鹗召M的法國、德國、瑞典等國家的社保基金安全性都有保障（陸解芬，2010）。在此基礎(chǔ)上，否定論者提出了自己的主張，他們認為：費改稅不符合社會保障權(quán)利與義務(wù)的對等性，費改稅在技術(shù)上不符合統(tǒng)賬模式的制度環(huán)境要求，費改稅不利于提高統(tǒng)籌層次等（鄭秉文，2010）。否定論者進一步指出，費改稅在目前不符合我國社會保障制度結(jié)構(gòu)設(shè)計的本質(zhì)要求，與外部社會經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)存在較大沖突，且將派生出一些新的問題，例如：費改稅有可能會降低征繳效率，甚至將產(chǎn)生巨大的財政風險；新農(nóng)保政策出臺之后，個人供款性質(zhì)更加遠離稅性；基本養(yǎng)老保險費改稅將影響其他保險制度改革進程，尤其是醫(yī)療體制改革的進程（鄭秉文，2010）。反對者認為，實行社會保險費改稅超越了目前中國社會保障制度發(fā)展階段，超越了中國社會經(jīng)濟發(fā)展階段，與中國社會保障制度發(fā)展戰(zhàn)略相悖。

3.折衷說：社會保險費改稅應(yīng)緩行

這種觀點認為，盡管社會保險費改稅勢在必行，但是我國目前尚不具備開征社會保險稅的條件。如學者鄭功成（2002）認為，繳費與征稅的實際效果是一致的，我國目前所遇到的社會保險征繳難并非是采用征費方式造成的，而是客觀經(jīng)濟環(huán)境、立法與執(zhí)法力度以及歷史欠賬未能有效化解等因素綜合影響的結(jié)果，在當前社會保障制度模式、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、國民經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)、國家財政調(diào)控能力等因素的制約下，費改稅應(yīng)當緩行。而學者汪珍珍（2009）則從成本收益分析的角度出發(fā)，分析了社會保險費改稅將產(chǎn)生的制度運行收益和制度規(guī)范收益以及將耗費的制度缺失成本和制度摩擦成本，指出當收益等于成本時才是制度變革的合適時機，但在當前由于社會保障的制度缺失所導致的制度變革成本遠遠大于相應(yīng)收益，因此社會保險費改稅應(yīng)當緩行。

二、回應(yīng)：社會保險費改稅的必要性分析

以上關(guān)于社會保險費改稅爭論的焦點集中于：社會保險費改稅是否必要，如為必要，現(xiàn)階段是否可行？對此，本文認為，單純地是強調(diào)社保稅和社保費的優(yōu)勢或劣勢無法對該爭論作出真正的回應(yīng)，不僅應(yīng)對社保稅和社保費進行優(yōu)勢的比較，還應(yīng)回歸到我國的根本國情去探討費改稅是否必要。

1.社會保險稅具有制度上的比較優(yōu)勢

從一定程度上講，選擇激勵性大、安全感強、運行成本低的社會保險基金籌集方式符合人們對社會保障制度的根本訴求。從理論層面分析，社保稅和社保費二者相比較而言，稅的形式具有費所不能替代的優(yōu)越性。

（1）公共物品理論下社會保險收費制度的缺陷

社會保障是國家和社會通過立法實施的、通過國民收入再分配對社會成員的基本生活權(quán)利提供安全保障的社會行為及其機制、制度和事業(yè)的總稱（張琪，2006）。以此來看，社會保障具有再分配的功能，它是政府按照規(guī)定的征集范圍和對象，集中一部分國民收入再分配給法定受益人，其分配對象具有公共物品的特性，具有較強的財政屬性。因此，即使在市場經(jīng)濟條件下，社會保障這種社會性的、帶有福利分配性質(zhì)的活動難以通過市場機制的引導來實現(xiàn)，而需要國家作為社會保障的責任主體，通過公共財政的行為來實現(xiàn)。然而，作為我國社會保障制度中最核心部分的社會保險制度采用收費形式來籌集社保資金，實行的是誰投保誰受益、不投保不受益的原則，這將使許多無力參保或不能參保的社會弱勢群體被擋在社會保險制度的保障范圍之外，進而不能實現(xiàn)其基本的社會保障需求。

當前，我國的社會保險統(tǒng)籌范圍小，真正能享受到社會保險的人群只有國家機關(guān)工作人員、國有企業(yè)職工和大型城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工等，而集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私有企業(yè)和外商投資企業(yè)的社會保險不健全且參保率低，個體勞動者和廣大農(nóng)民基本上沒有被納入社會保障體系。這使得本應(yīng)成為公共服務(wù)的社會保險與基本公共服務(wù)均等化的目標漸行漸遠。并且，就我國《社會保險法》的適用對象來看，不同群體之間的社會保險費用負擔也極不公平，體現(xiàn)在社會保險費的繳費對象為中國境內(nèi)的用人單位和個人，而公務(wù)員、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位工作人員的社會保障資金的大部分卻來自財政直接撥款。

與此同時，我國現(xiàn)行社保費征繳及管理中也存在突出的問題，表現(xiàn)在：一是社會保險費的法律強制力不夠?qū)е律绫ＹY金征繳困難；二是社保資金的管理缺乏制約機制而致使非法擠占和挪用現(xiàn)象極為嚴重；三是社會保險費實行的稅務(wù)征管體制因信息不對稱的存在而導致大量漏征漏管現(xiàn)象的發(fā)生。因此，總體而言，現(xiàn)行社會保險費的雙重征管體制已不能適應(yīng)我國當前經(jīng)濟社會形勢發(fā)展的要求，嚴重制約了我國社會保障事業(yè)的深入發(fā)展（陸解芬，2010）。

（2）社會保險稅相對于社會保險費的制度優(yōu)越性

作為社會保障基金籌集的不同方式，社會保險費和社會保險稅的根本區(qū)別不在于固定性和強制性特征上，而在于無償與有償?shù)膮^(qū)別。這是因為費的形式具有明顯的補償性，繳費者與國家之間是一種“有償交換”的關(guān)系，繳費者的當前供款與未來待遇之間是一種同比增長關(guān)系，這意味著無力承擔社會保險費用的公民將被排斥在社會保障的范圍之外。而若采取稅的形式籌集，盡管納稅人與政府之間也是一種“交換”關(guān)系，但這種“交換”卻是無償?shù)?。雖然納稅人需要為自己所獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)繳稅，但是他們負擔的費用與其從國家所提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)獲得的收益并不對等，這意味著通過稅的形式能夠更好地實行量能課稅原則，對于那些收入比較少，無法負擔高額社會保險稅的群體而言，他們只需繳納與其收入水平相匹配的稅就能得到同等待遇的社會保障，因而能在最大限度上確保社會公平。

而從實效方面而言，將“社會保險費”改為“社會保險稅”具有諸多實踐優(yōu)勢。首先，稅務(wù)機關(guān)成為真正的征收主體，不需要再按照社保經(jīng)營機構(gòu)提供的信息收費，而是充分利用自身的專業(yè)優(yōu)勢、征收網(wǎng)絡(luò)以及信息優(yōu)勢進行征管，這將大大提高工作效率，節(jié)約制度成本。其次，社會保險基金的征納受到稅收程序法定的制約，稅務(wù)機關(guān)可以更加有力地打擊偷逃社會保險稅的行為，資金來源更有保障，安全性更高。最后，社會保險費改稅可以把社會保障納入財政管理軌道，實行收支兩條線管理，從而徹底打破社會保障中長期存在的政事不分、收支管理一體化、監(jiān)督乏力的格局。因此，無論是在約束能力還是征收效率抑或是資金的安全性上，社會保險稅制度都較社會保險費制度更為優(yōu)越。

2.社會保險費改稅是中國國情的特殊要求

據(jù)國際貨幣基金（IMF）統(tǒng)計，目前全球共有172個國家征收社會保障稅或類似稅收，建立了規(guī)范的社會保障基金征集制度，其中140多個國家開征了社會保險稅（陳汪茫，2010）。然而，這并不能想當然地推論，社會保障資金的籌集是一個“非稅不可”的命題，因為還有諸多國家，例如德國、法國、瑞典實行費的形式來籌集社保基金。因此，在我國，對費改稅問題的分析還應(yīng)追根溯源，回歸到我國的基本國情，著眼于如何更有效地配置社會資源、分配公共財富，以保障全社會公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

我國之所以需要進行社會保險費改稅的制度變革，一方面是由我國現(xiàn)階段的基本國情決定的。就當前世界各國的情況來看，社會保障籌資的方式主要有三種：一是以美、英等國為代表的征收社會保險稅；二是以德、法等國為代表的繳納社會保險費；三是以新加坡為代表的強制儲蓄。這三種籌資模式下各國的國情及社會保障水平是不同的，一般而言，繳稅制國家通常強調(diào)政府只為公民提供最基本的生活保障，繳費制國家政府承擔的社會保障水平相對更高，而強制儲蓄制國家以個人自我保障為主，保障水平與個人賬戶積累程度直接相關(guān)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008年中國社會保障支出占中央政府支出比重為7.5%，遠低于德國的55.5%、加拿大的45.6%以及美國的30.2%，我國政府的公共服務(wù)水平之低可見一斑。因此，對于我國這樣一個龐大的發(fā)展中國家而言，社?；鹁o缺下的繳費制和強制儲蓄制皆無法滿足為全社會公民提供最基本生活保障的需要，而采取社會保險稅的方式則能逐步實現(xiàn)社會保障的最低需求，確保公共服務(wù)的均等化和公平性。

另一方面，社會保險費改稅也是由我國的社會主義公有制度決定的。我國社會制度的屬性決定了我國社會保障的需求是無條件的、剛性的?！捌栈菪汀鄙鐣颈Ｕ现贫仁且环N公共產(chǎn)品，需要以稅的形式籌集社會保障基金，而稅收制度既能保證國家社保資金的籌集剛性，又能實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，公平社會財富積累的分配，保障國民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)（沈文千，2012），這剛好契合了我國社會主義公有制度的本質(zhì)和宗旨。

此外，社會保險費改稅還由我國的基本發(fā)展戰(zhàn)略所決定?；诳茖W發(fā)展觀，我國提出了“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略，其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的要求均與社會保險制度密切相關(guān)（葉姍，2012）。而當前社會保險費的征繳卻與我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的要求漸行漸遠，且與我國基本公共服務(wù)均等化的目標發(fā)生背離。例如，當前我國的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保障以繳納社會保險費的形式進入社?；?，主要在省一級統(tǒng)籌，但由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，社保資金的籌集和發(fā)放標準也各有不同，難以實現(xiàn)跨區(qū)域統(tǒng)籌。同時，隨著我國社會保險基金的支出壓力逐步加大，更需要對社會保險基金的繳費方式進行制度改進以適應(yīng)我國發(fā)展戰(zhàn)略的需求。

三、現(xiàn)狀：轉(zhuǎn)型期社會保險費改稅的主要障礙

2010年10月，《社會保險法》的出臺標志著以社會保險權(quán)為中心的社會保障法律制度初步建立。作為我國在社會保障方面的第一部基本大法，《社會保險法》的實施不僅需要良好的制度設(shè)計，更需要穩(wěn)定雄厚的社會保險基金為前提。然而，現(xiàn)有的《社會保險法》關(guān)于社會保險基金的籌集方式依然沿用了繳費的方式，并不如頒布之前人們所期盼的那樣將會進行費改稅的改革。究其原因，是因為現(xiàn)階段社會保險費改稅還存在諸多障礙，換言之，社會保險費改稅存在著制度經(jīng)濟學上的路徑依賴。

1.社會保險費改稅缺乏制度之間的銜接與配合

制度變遷不僅是一項制度的變遷，其涉及的是一系列制度的變遷，制度的變遷要配以其他相關(guān)制度的變遷才能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，降低制度變遷的成本和風險，發(fā)揮最大潛力（黃少安，2002）。相對于社會保險費而言，社會保險稅是一種效益更高的制度，社會保險基金采取此種制度安排能夠在一定程度上降低交易費用，進而導致社會保險繳費制度的演進和替代。然而，社會保險由費到稅的變遷并不是一個孤立的過程，必將涉及與社會保障制度相關(guān)的財政預算制度、稅收制度、工資制度等一系列制度的綜合變遷，只有和其他制度的改革相結(jié)合，才能推動社會保險費改稅的成功轉(zhuǎn)型。然而，就當前而言，這些制度尚未成熟或存在這樣那樣的缺陷，此種背景下實行社會保險費改稅只能是“只見樹木，不見森林”，無法實現(xiàn)制度的全面轉(zhuǎn)軌。

一是“統(tǒng)賬結(jié)合”的征費籌資模式難以改革。當前，我國社會保險基金逐漸形成了“統(tǒng)賬結(jié)合”的征費籌資模式，社會保險基金由雇員單一承擔發(fā)展到由財政、雇主和雇員三方分擔，創(chuàng)設(shè)了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的社會保險制度。其中社會統(tǒng)籌屬于公共積累，系國家產(chǎn)權(quán)，它強調(diào)社會互濟、分散風險和保障性強的特點；而個人賬戶屬于個人產(chǎn)權(quán)，其將個人貢獻與最終收益直接掛鉤，強調(diào)個人的自我保障意識、激勵機制和勞動貢獻差異等，帶有強制儲蓄的性質(zhì)。社會保險費改稅之所以遭受質(zhì)疑，原因之一就是我國實行統(tǒng)賬結(jié)合的制度，反對者認為只能對社會統(tǒng)籌部分進行稅的改革，而對于個人的賬戶，因其產(chǎn)權(quán)屬于個人所有，不能將其平均化。

二是社會保障基金預算制度尚不健全。1994年《預算法》的頒布實施，標志著我國已經(jīng)有了編制社會保障預算的基礎(chǔ)。按照公共財政要求社會保險基金本應(yīng)列為預算內(nèi)收支的，然而，我國當前的社會保險費被列入預算外收支，加之缺乏強有力的收入彌補機制和監(jiān)督制約機制導致資金被挪用流失，出現(xiàn)社保不保等嚴重問題。根據(jù)人力資源和社會保障部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2011年全年五項社會保險（不含新農(nóng)保和城居保）基金收入合計24 043億元，同比增長27.7%，如此大規(guī)模的資金，由于社會保險基金的籌集方式而沒有納入國家稅收。社會保障基金的管理未納入國家預算，給有關(guān)部門提供了非法使用基金的機會，使社會保障基金被非法挪用成為一個突出的問題。

三是社會保險基金征繳制度較為混亂。目前，我國社會保險費的征收既可以由社會保障經(jīng)辦機構(gòu)進行，也可以由稅務(wù)部門代征，而具體的選擇權(quán)則交由省級政府選擇，這就使得社會保險費的征繳混亂不一，社保部門與地方稅務(wù)部門之間的利益博弈也導致社保基金的進一步流失。盡管當前由地方稅務(wù)部門代征以推行“收支兩條線”管理已成為大的發(fā)展趨勢，但是由于我國現(xiàn)行的稅務(wù)信息管理系統(tǒng)的信息共享水平低，信息傳遞機制不暢通，仍然會給開征社會保險稅的信息采集以及稅源的監(jiān)控帶來難題。

四是工資薪金制度尚不規(guī)范。社會保險稅是以工資薪金為征收對象的一種用于特定目的的稅種，它的征稅對象為納稅人的工薪收入。然而，與發(fā)達市場經(jīng)濟國家相比，我國的工資薪金制度還存在諸多不規(guī)范之處，體現(xiàn)在勞動收入中非工資化、非貨幣化收入較多，占有較大比重的工資外收入、隱性收入及其他資本收入未列入工資的范疇；同時，一些行業(yè)福利實物化分配現(xiàn)象還較為普遍，使得賬面工資明顯小于實際勞動收入，也直接導致了社會保險稅源的減少。特別是對于一些高收入者及高福利行業(yè)而言，社會保險稅的累退性較為明顯。工資薪金制度的不規(guī)范也使得社會保險稅的開征舉步維艱。

2.社會保險費改稅存在巨大的利益沖突

在制度變遷過程中，各個主體都有自己特定的利益，因而面對同一制度變遷，面臨權(quán)利的重新界定和利益的重新調(diào)整，會持不同的態(tài)度，扮演不同的角色，制度變遷的路徑取決于行為主體之間的利益調(diào)整程度和力量強弱對比（黃少安，2000）。在開征社會保險稅的過程中，牽涉的利益集團包括中央政府、地方政府、財政部門、勞動和社會保障部門、稅務(wù)部門以及企業(yè)、職工等。在當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)軌時期，利益集團之間對經(jīng)濟利益的明爭暗斗更為明顯，這些利益集團在是否開征社會保險稅問題上存在著比較大的分歧是社會保險費改稅久拖不決的重要原因。

首先，就部門之間的利益沖突而言，主要集中在財稅部門與勞動和社會保障部門之間。財稅部門對開征社會保險稅持積極態(tài)度，這是因為我國各級財政部門負責編制當?shù)厣鐣Ｕ腺Y金的財政預算，同時負責管理征收的社會保險費、撥付各種社會保障預算款項。一個地區(qū)的社會保障基金如果收不抵支，最終還得由財政來兜底，而開征社會保險稅能提升社?；鸹I集的積極性，有利于籌集到更多的資金。對于稅務(wù)部門而言，開征社會保險稅也意味著自身權(quán)力的進一步擴大，稅務(wù)部門在未來國家的社會保障政策的制定中將擁有更大的發(fā)言權(quán)，由稅務(wù)部門負責社會保險基金的征收將不再受到置疑。然而，就勞動和社會保障部門而言，開征社會保險稅則意味著這些機構(gòu)職能的削弱，原本由自身的征收機構(gòu)掌握的征收權(quán)將拱手讓給稅務(wù)部門，且將產(chǎn)生大量的人員安置問題，因而該部門對社會保險費改稅的態(tài)度總體上較為消極。對此，有學者曾批判性地指出費改稅是一種制度建設(shè)上的極端自私主義，因為費改稅與其說是一種制度變革，毋寧說是部門利益的博弈，財政和稅務(wù)部門的人堅決支持費改稅，而社保部門的人則更愿意維持原狀，決定取舍不在于制度本身是否合理，而完全是考量部門自身的利益得失（馬光遠，2010）。

其次，就政府之間的利益沖突而言，開征社會保險稅必然會涉及稅權(quán)的劃分問題，一般而言，地方政府會主張將社會保險稅設(shè)為地方稅，反對將社會保險稅設(shè)置為中央稅。如果設(shè)置為中央和地方共享稅的話，地方政府也將與中央政府進行博弈，以求從稅權(quán)劃分上分得更多的利益。

再次，開征社會保險稅也會影響到企業(yè)的利益。開征社會保險稅意味著征稽強化和處罰加重，企業(yè)偷逃和拖欠行為的成本將大大上升，這就使得企業(yè)從拖欠和偷逃繳稅這種行為中獲得好處的相對價格將大幅度上升。故而對于具有機會主義傾向的企業(yè)而言，他們不愿意支持開征社會保險稅。

最后，開征社會保險稅還將影響到職工的利益。對于城鎮(zhèn)在職職工而言，他們是社會保險稅的主要納稅人，也是開征社會保險稅的主要受益者，但是如果社會保險稅過高的話將使得他們的收入受到很大程度的影響，因此社會保險稅的開征合理與否直接關(guān)系到他們對社會保險稅的態(tài)度。而對于下崗工人和困難國企的離退休人員而言，他們是最需要社會保障的一個群體，開征社會保險稅不僅為社?；鸹I集提供了更強有力的保證，而且更多地被他們視為收入再分配的一種方式，因此這個利益集團對開征社會保險稅大都持歡迎態(tài)度。

四、對策：社會保險費改稅的可行路徑及制度設(shè)計

當前，我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展已為社會保險稅的開征初步奠定了基礎(chǔ)。這一方面體現(xiàn)為我國的工薪階層收入水平有了大幅提高，具備了一定的納稅能力，這為社會保險費改稅奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)；另一方面《社會保險法》的出臺也為我國社會保險費改稅奠定了堅實的法律和制度基礎(chǔ)?；诖耍覈鴳?yīng)將社會保險費改稅作為社會保障制度改革與完善的突破口，破除重重障礙，優(yōu)化社會保險稅的稅制設(shè)計，加強相關(guān)配套措施建設(shè)，平衡各利益主體的利益，通過社會保險稅的征收籌集充足的社會保障基金，進而構(gòu)筑社會保障的安全網(wǎng)。

1.社會保險費改稅的制度改革與完善

（1）社會保險基金應(yīng)由稅費分籌向稅費合一過度

面對“統(tǒng)賬結(jié)合”的征費籌資模式給社會保險費改稅帶來的難題，本文認為，應(yīng)采取漸進的方式，先實行稅費分籌，待時機成熟以后逐步向稅費合一過度。即在現(xiàn)階段，對于自愿繳納保險費的個人賬戶，沒有必要改成強制性的稅，保持一定的產(chǎn)權(quán)激勵以保障個人的積極性。但是，對于公共積累部分的社會統(tǒng)籌賬戶，則應(yīng)盡快實行征稅制，以初步構(gòu)建我國的社會保險稅收體系。然而，隨著我國社會保險制度的不斷改進，應(yīng)逐步實現(xiàn)稅費合一，通過統(tǒng)一征收社會保險稅的方式籌集社會保險基金。這是因為最新出臺的《社會保險法》已不再規(guī)定基本醫(yī)療保險個人賬戶，而只是規(guī)定基本養(yǎng)老保險個人賬戶，這意味著個人賬戶的分設(shè)呈縮減的趨勢。原因在于，對于醫(yī)療、失業(yè)、工傷這類小概率事件，用互助共濟性的社會統(tǒng)籌來解決是最合適的，而個人賬戶的設(shè)立會分散社會統(tǒng)籌賬戶的籌資能力，且個人賬戶資金的使用效率也很差（葉姍，2012）。反之，養(yǎng)老是一個人生活中的必然事件，是必然發(fā)生的生活常態(tài)，在公共財政能力有限的背景下，可由國家進行必保選項和個人賬戶相結(jié)合的制度安排，而隨著公共財政能力的不斷提升，個人賬戶的取消將成為一種必然的發(fā)展趨勢。故而，在當前，社會保險基金的籌集應(yīng)暫時采用稅費分籌的方式，并隨著個人賬戶的逐步取消逐步轉(zhuǎn)向完全的社會保險稅收模式。

（2）社會保險費改稅應(yīng)同步實行配套制度改革

社會保險由費到稅的制度變遷不是孤立的過程，既需要稅收制度的改革，還需要與其相關(guān)的財政預算制度、工資制度等的配套改革。

一是社會保險稅自身的設(shè)計。本文認為，應(yīng)將社會保險稅設(shè)計成為一種特別目的稅，明確規(guī)定由其籌集的資金納入社會保障基金范圍內(nèi)?？顚Ｓ?，規(guī)范社會保障基金收支的管理，以保障每個公民獲得社會保障預期。并且，鑒于我國《社會保險法》出臺的現(xiàn)實情況，為保障法律實施的穩(wěn)定性，我國社會保險費改稅應(yīng)當采取循序漸進的辦法，逐步推動我國社會保障制度的變革（沈文千，2012）。

二是要做好配套制度的改革。首先是預算制度的改革。這就要求將社會保障收支全部納入公共預算，進行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，當社會保障預算出現(xiàn)收不抵支時，一般性預算應(yīng)給予一定的支持，以彌補社會保障資金不足的缺口。其次是應(yīng)做好稅務(wù)信息管理工作。對此，應(yīng)努力構(gòu)建以信息技術(shù)為支撐，以信息共享平臺為載體，以聯(lián)動整合為依托，集稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估以及稅務(wù)稽查為一體的“稅源聯(lián)動”這一現(xiàn)代新型稅收征管模式，以防范信息不對稱帶來的稅收征管風險（張怡 等，2012）。最后，還應(yīng)積極推動工資制度的貨幣化改革。當前，相當一部分單位的實際工資支出和個人工資收入還存在許多不規(guī)范的做法，而社會保險稅的計稅依據(jù)正是單位支付的工資總額和職工個人的工資收入。因此，為便于稅務(wù)部門征收，應(yīng)加快工資的貨幣化改革，規(guī)范職工收入，將養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及單位的福利性補助、補貼全部納入工資總額，以貨幣形式通過銀行實名支付，進而加強稅收部門對社會保險稅的征管。

2.社會保險費改稅應(yīng)努力實現(xiàn)利益均衡

社會保險費改稅的過程，在很大程度上也是各利益集團彼此之間不斷博弈，從非合作博弈轉(zhuǎn)向合作博弈（即尋找利益動態(tài)變化的納什均衡）的過程。因此，社會保險費改稅的過程中必須協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系。首先是中央與地方政府利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。我國社會保險的統(tǒng)籌層次較低，需要全國統(tǒng)籌，但是地區(qū)差異性又與全國統(tǒng)籌的稅收模式相矛盾。要做好二者之間的協(xié)調(diào)，一方面需要中央政府適當放權(quán)，使地方政府能根據(jù)各地實際情況和發(fā)展水平調(diào)整相應(yīng)稅收政策；另一方面，則需要建立起完善的轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)劑發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間的地區(qū)差異。其次是部門之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。部門之間的利益沖突突出表現(xiàn)在稅收部門、財政部門、社會保障部門之間的利益爭奪上，對此，我們應(yīng)建立“地稅征收、社保支付、財政監(jiān)管、專業(yè)保值”的社會保險基金運行制衡機制，實行社會保險基金收支兩條線的預算管理（任龍洋，2010）。最后是人與人之間的利益協(xié)調(diào)。其一，社會保險稅需要充分考慮到不同納稅人之間的稅收負擔能力，對于高收入的征稅對象，應(yīng)對應(yīng)稅工資收入設(shè)置上限；而對于低收入的征稅對象，應(yīng)設(shè)立起征點以保障公平。其二，社會保險稅還應(yīng)盡可能地擴大納稅人的范圍，將公務(wù)員、參公管理人員列入我國《社會保險法》的統(tǒng)一規(guī)范范疇，并盡可能地涵蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村中的非從業(yè)居民，以推動社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

五、結(jié)語：現(xiàn)實與展望

當前，我國社會保障制度進行了初步改革，《社會保險法》的出臺標志著社會保障制度改革已初見成效。然而，《社會保險法》在以法律形式把我國社會保障制度改革成就固定下來的同時，也固化了社會保障制度存在的一些先天缺陷。比如，在《社會保險法》并沒有在人們的期待中打破現(xiàn)有社會保障的“條塊化”制度格局，社會保障的覆蓋范圍也未得到實質(zhì)性擴展，也沒有認可推進社會保障基金管理制度實質(zhì)改革的稅務(wù)部門征收社會保險費的征收模式（李夢娟，2011）。基于此，在我國急需巨額社會保障資金推進社會保障事業(yè)的當前，我們應(yīng)適時地、漸進地推動社會保險費改稅，以全面緩解和克服目前因社會保障繳費體制不合理所帶來的問題，推動我國的社會保障事業(yè)步入新的臺階。

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