我國政府引導基金發展模式研究
2012-04-29 00:00:00江薇薇
重慶工商大學學報(西部論壇) 2012年1期
摘 要：我國的政府引導基金已經粗具規模，但是其發展中還存在政府定位出現偏差、監管效率和投資效率低下、缺乏人才培養和激勵機制等問題，治理結構上也存在代理人薪資水平較低、缺乏基金管理人業績信息、動態調整和參與方利益協調困難等問題。可成立國家引導基金和小企業發展管理局，從中央部委、大型國有企業和地方政府三個層面建立政府引導基金體系，并通過優化公司治理結構，解決資金短缺、監管模糊等一系列問題，以促進我國政府引導基金的健康快速發展。
關鍵詞：風險投資基金；政府引導基金；基金治理結構；創業風險投資；基金管理機構；母基金；基金監管
中圖分類號：F832.39 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0029-08
The Study of Development Modes ofChina’s Governmentguided Fund
JIANG Weiwei
(Research Institute for Industrial Economy and Enterprise Development，
Chongqing Academy of Social Science， Chongqing 400020， China)
Abstract: China’s governmentguided fund has initial scale but its management has the problems such as deviation in government position， low monitoring efficiency and investment efficiency， insufficient talent cultivation mechanism and incentive mechanism and so on， and its management structure has the problems such as low compensation of the agencies， inadequate performance information of fund managers， difficult dynamic adjustment and interests coordination of related departments and so on. China should set up nationguided fund and small enterprise management bureau， create governmentguided fund system from such three levels as central government ministries， big stateowned enterprises and local governments， solve a series of problems such as capital deficiency， supervision fuzziness and so on by optimizing company management structure so that China’s governmentguided fund can be boosted to smoothly and rapidly develop.
Key words: venture capital; governmentguided fund; fund management structure; entrepreneurship risk investment; fund management agency; mother fund; fund supervision
一、引言
政府引導基金亦稱為“母基金”，是由政府出資，并吸引有關地方政府部門、金融、投資機構和社會資本，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金（子基金），以支持企業創業發展的政策性工具。
由于國外創業風險資本主要來源于民間資本，政府資本比重較低，有些國家的風險資本中政府資本比重甚至為0，所以國外學者對于政府和創業風險投資領域的研究，主要集中在宏觀政策方面，包括政府法律法規的完善、優惠政策的制定、金融市場的發展以及市場配套環境的健全等。對此研究比較深入的有Bygrave和Timmons（1992），他們指出一個國家或地區創業風險投資業的發達需要完善的法規、優惠的稅收政策、活躍的向高新技術創業傾斜的證券市場、寬松的投資政策、健全的會計審計制度等。Friedman（1989）考察了稅收政策調整對美國創業風險投資供給的影響，他的研究表明，創業風險投資發展初期，降低投資收益稅對風險資金供給量有明顯的刺激作用；但在創業風險投資業趨于成熟后，政府稅收政策的刺激作用將大為減弱。Murry（1994）的研究認為，風險資本的供給量與證券市場的發達程度息息相關，證券市場籌資功能越大、籌資機制越靈活，風險資本家的投資回報率就越高，流入該國的風險資本就越多；以NASDAQ為代表的支持創新的第二證券市場始終是推動美國創業風險投資業蓬勃發展的主要動力。Bernard和Ronald（1998）通過對比美國、日本和德國的金融體系對發展創業風險投資的影響后指出，美國創業風險投資成功的一個重要的原因是其具有發達的股票市場，可用于公司控制權的交易，從而對風險企業家形成激勵，這是德國全能銀行體系和日本主銀行體系都不能提供的。
江薇薇：我國政府引導基金發展模式研究
國內學者也進行了一系列研究。劉健鈞（2007）對以色列、英國、澳大利亞、中國臺灣地區、新加坡、美國、德國等7種境外創業投資引導基金的運作模式進行了全面研究，認為通過設立政策性創業投資引導基金來引導民間資金設立商業性創業投資基金是創業投資發達國家和地區的重要經驗，并總結出引導基金運作模式的共同規律；他認為，各地區應該根據自身發展狀況因地制宜地設立創投引導基金，要保證創投引導基金的政策性引導方向，不以盈利為目的，建立決策、評審與執行相分離的三權分立運作模式。陳和（2006）研究認為政府由于其自身的制度、能力、道德和資金缺失等方面的原因不適合作為創業投資主體，但這并不妨礙政府在創業投資行業有所作為，以政府資本為基礎的政策性引導基金便是政府在創業投資行業的意志體現，政策性引導基金有著其他創業投資形式所無法比擬的巨大優勢，它可以為創業投資機構和創業企業提供啟動資金、信用擔保和相關的優惠政策，從而極大地推動創業投資行業的發展。焦軍利（2007）通過分析比較國內外創業風險投資引導基金的運作情況，指出各地方政府非常有必要建立風險投資引導基金，以推動本區域科技進步、自主創新和經濟發展。
本文針對我國政府引導基金的政府定位、投資和監管效率以及治理結構等問題，提出建立一種資本市場層次體系合理、政府非理性干預減少、控制權分配補償到位、合約組織形式合理的發展模式，以期能為政府引導基金的良性運轉提供一種思路。
二、我國政府引導基金發展情況
從1998年民建中央提出“大力發展風險投資事業”的提案以后，風險投資在我國開始了快速發展。但是政府在政策層面的支持卻相對滯后，直到2005年才開始探索相應的管理辦法，2008年才開始借鑒美國、以色列、澳大利亞等國發展政府引導基金的經驗，提出了“政府出資引導民間資本投向，成立政府引導基金”的策略。從理論上說，這也是為了解決風險投資行業發展中的市場失靈問題而產生的。
在政策的鼓勵下，我國各地政府近幾年來均推出了一些政府引導基金，并且規模逐年遞增。據China Venture統計，目前國內已有15個省市建立了政府引導基金，承諾總規模預計超過400億元人民幣，其中完成募集8支，募集金額44億多元。
政府引導基金發展比較快的地方主要在北京、上海、天津、深圳這些發達地區。這些地區的政府引導基金成立比較早，特別是高新區的引導基金比較領先。例如北京海淀中關村的政府引導基金成立較早，政府的支持力度也較大。但是在其他一些經濟不發達又存在許多需要支持的中小企業的地區，還沒有發展政府引導基金，或者發展的規模比較小，原因可能在于一些地方政府還對風險投資行業和政府引導基金認識不夠。總體來看，政府引導基金在我國的地域發展非常不平衡。
投運作經驗的管理團隊采用母基金的合作模式，不參與管理，委托浦東科技進行管理運作，但參與基金的重大決策早中期生物醫藥、集成電路、軟件、新能源與新材料、科技農業等5 大業務
天津濱海天津濱海與國開行出資20 億，存續期15年；單個基金10 億以上成熟、有成功業績的管理公司參與母基金，決策及經營天津為主，高科技企業
重慶市政府出資20%；存續期10 年；規模無限制，但一般要求5 億元以上具有優秀的管理團隊和實際管理經驗負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金中心負責人高科技企業，重慶地區為主
陜西省總規模10億元；單個基金實收資本不低于5 000萬元人民幣；有明確的投資領域有至少3 名5 年以上創投相關業務經驗專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金管理負責人部分比例投資于本省；投資于早期/高新企業，資金比例高于資本30%
浙江省規模5 億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬），參股不超過25%或跟進投資有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且取得3 個以上成功案例（投資年平均收益率不低于15%）負責重大事項決策和監管，參與投資及退出 初創期高新技術企業投資30~50%以上，本省投資80%以上
杭州市2008年投入2億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬）；50%用于階段參股，50%用于跟進投資；5 年存續期有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績（投資年平均收益率不低于20%）負責重大事項決策和監管，可設立區縣引導基金本市投資80%，高科技初創企業50%以上
安徽省預計10 億元，單個規模1 億元有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員負責重大事項決策和監管
本省投資為主
蘇州市規模為10億元，投資人是國家開發銀行和中新創投，各出資50%，期限13年有長期工作經歷和行業經驗的團隊引導投資階段，不參與管理團隊的日常運作和項目的投資決策早中期高科技投資，重點投資新能源、新材料、電子信息、生物技術、裝備制造、環保工程、金融服務及現代服務業等自主研發創新能力的企業
深圳市10 家內資基金管理公司，管理20 個基金，基金總規模為60 億元具有良好管理業績的團隊，專職管理人員要具有5年左右的創投經驗在具體運作中，主要是采用聯合出資設立基金公司，然后再委托給深圳創新投資管理公司管理成長期及成熟期項目；高科技、消費、生物醫療、現代農業等創業企業
四川省成都市政府出資5 億元設立風險投資引導基金有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員組成的團隊或機構負責重大事項的決策和監管，不參與運作管理支持本省推動區域創新經濟發展的企業
山西省省政府與國家開發銀行等合作成立創業風險投資引導基金，基金總額為8 億元，并將逐步吸引20 億元以上的境內外資金建立子基金有長期工作經歷和行業經驗并且有成功管理經驗的機構負責重大事項的決策和監管，引導投資階段扶持省內有發展潛力的中小企業的發展
資料來源：根據風險投資研究院每周VC速遞2008年第19期及引導基金圖譜等資料整理
目前，我國中小企業對整個GDP的貢獻約為60%，就業貢獻約為75%。雖然政府對中小企業已經給予高度重視，但從全國來看政府引導基金對中小企業的支持力度仍然不夠，其整體規模偏弱。雖然科技部和財政部也只有一支風險投資引導基金，第一期規模也只有一個億，但是希望通過這個行動能夠推動各級政府加大投資力度，擴大各自區域的引導基金規模。目前已有一些地方積極響應上級的舉措，紛紛建立本地的政府引導基金，并取得了一定的成績。截止2010年年末，我國政府引導基金已經出現了遍地開花的局面，江蘇、北京、深圳三地的規模已經越來越龐大，累計子基金數量接近60多支；成都、重慶、陜西、山西、云南、貴州等地也陸續出臺了相關方案；一些地級市，例如溫州也已經研究了設立方案。5年多來，雖然我國的政府引導基金已經粗具規模，但是其發展中還存在許多問題。
三、我國政府引導基金運作存在的問題
1.政府在引導基金運作體系中定位存在偏差
在政府引導基金的運作體系中，需要明確政府自身的定位以及政府與投資機構的關系、政府與企業的關系，其中政府職能的定位至關重要。
目前我國的一些地方政府一般還是不愿意放權，在引導基金的運作過程中還帶有一定的行政色彩，在對子基金進行投資時不愿意讓利，也不愿意將投資重心集中到更高風險的新興行業中（郭麗虹 等，2007）。一些地方政府仍然想借助引導基金完成自己的績效目標，例如扶持剛剛渡過危機的傳統行業以增加當地的就業，保證稅收，等等。這樣，在一定程度上就違背了引導基金的操作方向和中央政府的意圖。
導致這種現象產生的根本原因在于地方的財政困難。2008年金融危機的爆發和2008年底4萬億元人民幣經濟刺激計劃的推出一方面減少了地方政府的財政收入，另一方面增加了地方政府的財政支出壓力，從而導致地方政府大量通過城投公司等融資平臺進行銀行貸款。據統計，2008年初我國地方融資平臺的銀行貸款總額約1萬多億元，而到2009年底，這一數字已經激增到6萬多億元。可見，地方政府資產的負債率水平較高，如果還要讓其再拿出額外的資金來做引導基金，同時讓利于民間資本，對一些地方政府來說是一件負擔重而見效慢的事情。因此短期內會出現一些地方政府在引導基金中掌握控制權的現象，市場化很難實現。在渡過了經濟危機、經濟形勢逐漸好轉的過程中，這種現象在一定程度上得到弱化，但是一些沒有經驗的地方政府同樣存在這種問題。
2．引導基金的監管效率低下
在2008年10月國家頒布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》之前，國內已經零星出現了一批政府引導基金，但是這些早期的引導基金運作模式尚屬于探索階段，與后來的指導意見要求不符，這主要是因為配套法律體系不健全、監管不嚴格等所導致的。政府出資設立風險投資引導基金，其目的是通過引導民間資本支持鼓勵發展行業，促進行業發展，這種政策性目標在指標考察上具有模糊性，難以被量化。政府作為引導基金的出資人，行使對引導基金的收益所有權和使用監督權，但是抽象意義的政府作為出資人并不落實在具體的法人或自然人上，這就形成所有權虛位，沒有人對管理機構的經營者進行監督、約束和激勵（李朝暉，2010）。
一部分地方政府設立的所謂引導基金實際上只能算準政府引導基金，運作中甚至還有地方政府相對或者絕對控股風險企業的現象。盡管政府聘用了專業的基金管理人進行運作，但是薪資水平仍舊較低，年終獎雖然和業績掛鉤，但獎勵的程度和基金管理人付出的勞動不成比例。這種介于政府主導型基金和政府引導基金之間的模式，往往采用政府受讓大型私人風險企業股權的方式，收購后政府在一定程度上保留原來的管理團隊和薪酬制度，并盡量不干預其經營，這和一般政府主導型基金直接由政府出資進行工商登記成立不一樣。
引導基金監管不嚴也為地方政府提供了利用引導基金進行政績操作的平臺。很多地方政府為了政績而將政府引導基金的資金投向地方支柱性產業項目，以保證地區的GDP增速、就業和穩定政局；有些還將資金主要投資在東部沿海地區，投資階段往往選在企業的擴張期或者成熟期，以獲得較穩定且風險較低的投資回報，這些做法對地方政府的短期財政收入和政績都較為有利。
另外，政府引導基金體系內的微觀監管問題也比較突出。如有些地方政府作為出資人對子基金運作毫不知情，對其他出資人幾乎沒有任何監督；一些子基金對投資項目跟蹤監管也不到位，從而導致投資失敗；等等。盡管政府只出資，不參與管理，但政府可以派相應的代表參加各子基金的合伙人委員會或董事會，同時規定政府派遣的代表雖然沒有重大決策的投票權但有知情權，可以將子基金的運作情況及時掌握，這樣可以防止其他出資人出現重大道德風險而侵害國有資本的收益。同時，子基金對于各個投資項目的管理也應當加強監管，提高監督效率，例如可以派相關高科技領域的專業人士參與項目重大決策和業務指導，同時派投資專業小組對投資標的進行階段性跟蹤評估，這樣可以有效地提高防范風險的能力以及投資項目成功的概率。
3．引導基金的投資效率低下
幾乎所有的政府引導基金在設立之初都把投資的引導方向確定為創新型高新技術產業中的中小企業，然而在實際運行過程中，卻出現了各種問題。政府引導基金被賦予促進高科技產業發展和高科技成果轉化的使命，這就造成了一些與政府合作的風險投資機構更看重相關技術的先進性而忽視其市場潛力，使得一些很有市場前景的項目得不到引導基金的支持。
國外運作較好的引導基金的管理機構都會對投資對象進行必要的監督管理，并且提供相應優質的服務，具體包括整合資源優化投資結構、提供管理建議等。但需要注意的是，這些管理機構所進行的監督管理主要是通過向被投企業派駐有經驗的人員進行治理制度等方面的設計，一般不參與投資對象的日常運作及管理。而我國的政府引導基金通常向企業派的基本上都是高級管理人員或政府官員，難免會對整個操作過程進行一定的行政干預，這在一定程度上影響了創業企業的自主決策性，嚴重影響了我國政府引導基金的投資效率。
4．缺乏人才培養和激勵機制
我國目前的政府引導基金具有相當的數量和規模，但在人才培養和激勵機制方面缺乏合理機制。在我國較有影響力的基金管理公司大多是外資金融機構或者由海歸人才組成的團隊，他們雖然在資金運作方面具有高超技巧但對我國國情的把握卻缺乏深度，由此會降低基金的運作效率。此外，由于引導基金中政府資金的公益性目標與社會資金的逐利性目標的矛盾導致社會資本面臨更大的風險，所以引導基金必須對社會資本進行補償。但是在實際操作中，由于對社會資金的利益分配和激勵機制不夠，導致社會資金參與的積極性不高（夏榮靜，2011）。
另外，從具體的運作情況來看，還存在以下問題：一是本土化傾向嚴重。引導基金參股的子基金要求必須在本地注冊，并且要求有一定比例的資金投資當地企業，從而降低了其他地區風險資本投入的積極性，也不利于吸引優秀的管理機構。二是許多政府的財政資金都是承諾出資，對于投資機構來說還是存在資金壓力。三是委托的管理機構有些是具有國有背景的機構，不可避免會對投資決策進行行政干預，從而降低了投資效率，在運作過程中也很難建立一套規范合理的激勵機制。四是組織管理主體不統一。目前，地方政府、發改委及科委都是基金的組織者，這不利于高效的資源統一配置。
四、我國政府引導基金發展模式探討
1．組織架構
推動我國引導基金行業進一步發展的關鍵在于建立有效的政府引導基金治理框架。通過借鑒國外發達國家的成功經驗，結合我國的實際發展情況，我們提出如圖2所示的組織架構。
國家引導基金和小企業發展管理局可以由財政部、科技部、發改委等部門抽調一些人員組成。科技部引導基金數量控制在1支比較合適；壟斷國企引導基金可以由中國石油、中國移動、國家電網等自然壟斷行業的國有企業專門成立3~5支行業引導基金，進行產業鏈的引導投資；地方政府引導基金則需要在現在遍地開花的局面下進行適當的規范，要求必須根據本地區的產業發展結構進行設立，不宜盲目求多。基金管理機構必須進行公開的篩選，聘請專業的風險投資評級機構進行指標評級，再選擇符合指標的基金管理機構。
2．資金來源
要構建一個更加合理的引導基金運作系統，如何解決資金來源是關鍵問題，因為政府引導基金更重要的作用在于發揮引導的功能。整體來講，引導的資金可以來自于我國的財政資金和國有企業的資金兩個方面，具體可以分為三個層次：
第一個層次是國家財政出資授權科技部專門成立的國家級引導基金，對現在的科技計劃、火炬計劃等費用補償進行配合。國家級引導基金和小企業管理局類似美國的SBIC，它可以有效地對國家科技計劃和火炬計劃等資金形成很好的補助，即形成一個很好的資金補助層級（蘇啟林，2004）。
第二個層次是具有壟斷優勢的大型國有企業的資金。我國許多大型國有企業每年的總收入遠遠大于民營企業的總收入，而這些國有企業除了每年上繳的稅收外，剩余凈利潤無法體現“國有”的性質，人民享受不到其應該體現的福祉。例如中國石油、中國移動等壟斷巨頭，民眾對他們的利潤爭議很大。其實可以由他們發起成立一種行業引導基金，專門投資于產業相關行業，一方面體現了其社會外部性功能，另一方面也能推動產業內的一些中小企業快速發展。在產業轉型升級的背景下，由國有壟斷企業凈利潤中的一部分專門設立產業投資引導基金具有很大的戰略意義，它可以引導相關產業的快速升級，推動產業鏈中具有重大技術創新的小企業快速成長。同時，從目前的實際發展情況來看，也具有很大的可行性。
第三個層次是地方政府與國家開發銀行等政策性銀行合作設立的引導基金，資金來源主要是各省財政資金和政策性銀行的資金。
3．治理結構
當前我國政府引導基金治理結構暴露的主要問題在于：一是代理人薪資水平較低，不能有效鑒定代理人的能力和提高代理人的努力程度；二是沒有可供參考的基金管理人的歷史業績；三是治理結構不能根據新獲得的信息進行動態調整；四是各參與方利益較難協調。
（1）薪資水平方面。政府應當改變引導基金母基金的國有化管理體制，通過市場來招募有基金管理能力的專業人才而非直接任命官員進行母基金運作。同時，引入市場化的薪資安排，將薪資安排設定為固定工資和與經營業績掛鉤的年終獎，甚至可以引入適量的股權激勵等方式，并通過對其能力的觀測和市場競爭壓力來對其薪資進行調整，提高基金運作團隊的積極性。這樣，政府就能夠在一段時間后鑒定出代理人的能力，同時也能體現代理人的努力程度對薪資的敏感性。
（2）歷史投資績效信息方面。由于當前我國政府引導基金剛剛興起，不可能有可供參考的基金管理人歷史業績，但是，政府應當通過相應的法律法規使未來每一財務年度、每一風險投資基金的每一個基金管理人的投資業績都由專門部門收集做成系統的、公開的行業數據，就如同我國公募證券型投資基金那樣。隨著時間的推移，我國政府引導基金行業將形成完善的基金管理人歷史投資績效參照系，從而為代理人選擇合適的基金管理人提供科學參考，也促進了信息的公開化程度。
（3）治理結構動態調整方面。子基金進行項目投資時，最好以普通股權投資方式為主，這樣子基金有動力也有權限去監督企業的行為，進行激勵的動態調整，同時也避免了企業管理層雙重身份的出現。政府要充分給子基金其他出資人授權，防止企業管理層和母基金管理層串聯起來，影響子基金對企業的控制。在引導基金遵守既定的政策性方向開展相關業務的范圍內，引導基金派駐董事無權以任何形式影響子基金的投資行為；只有當子基金從事偏離既定的政策性方向業務時，才可通過參與決策的方式發揮必要的引導作用（強曉安 等，2010）。這樣，子基金才能以大股東的身份去監控風險投資項目，對風險投資項目管理層的權限進行限制，而非將項目交由企業領導層任意擺布。
（4）各參與方利益協調方面。之所以協調難度較大，主要是由各參與方定位不清晰、薪資水平行政化、投資方式非普通股權化、退出市場不完善、政府引導不到位造成的。前面三個問題的解決實際上消除了薪資水平行政化和投資方式非股權化的因素，并在一定程度上使得各方定位清晰，而且上述政府引導基金模式本身也有助于各博弈方定位清晰，并可通過合理的激勵手段實現引導到位。政府的投資如不及時退出或是為了經濟利益不愿從已成熟的項目中退出，就會產生“擠出效應”。因此，政府部門要注重發展多層次的資本市場，積極發展場外交易市場，鼓勵企業利用海外主板或創業板市場上市。
綜上所述，政府可以通過改變引導基金母基金管理體制、制定相應法律法規和政策、改變投資方式和充分授權、加強引導基金模式執行力度、完善退出市場等手段，來解決當前我國政府引導基金治理機制中的主要問題，從而使治理機制能夠有力地發揮其作用，達到提高風險投資行業市場運行效率的目的。
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（編輯：夏冬；校對：段文娟）
