城市近郊統籌城鄉改革的經驗、困難與深化

摘 要：重慶市統籌城鄉發展改革在九龍坡區陶家鎮和海龍村的試點較為成功，其共同點在于注重以工促農、社會保障和土地集約，而在改革主導角色、農民身份轉變和土地流轉方式上各具特色。“陶家模式”和“海龍模式”的實踐證明：中小企業是統籌城鄉發展的紐帶，農民增收是統籌城鄉改革順利推進的關鍵，土地政策是統籌城鄉發展的核心問題，統籌城鄉發展需要系統思考與政策創新。目前，兩種模式的深化發展，面臨土地政策供給不足、社會保障推力不夠、城鄉規劃視野不寬、政策落實不到位、資源要素流通不暢、管理體制不順等困難。應進一步探索土地集約利用的新機制，加快城鄉一體的社會保障體系建設，充分保障農轉城人員的利益，推進城鄉科學規劃，破除農村投資樊籬，并提升各級政府的統籌發展能力。

關鍵詞：統籌城鄉發展改革；陶家模式；海龍模式；以工促農；農民身份轉變；土地流轉方式；土地集約利用；城鄉一體社會保障體系；農民市民化；農轉城人員

中圖分類號：F121；F293 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0007-08

The Experience， Difficulty and Deepening of the Reform of

Overall Urban and Rural Development in Near Suburb of a City

—Comparison and Comment on “Taojia Model” and “Hailong Model”

WU Shengjie

(Jiulongpo District Party Committee School， Chongqing 400051， China)

Abstract: The reform of overall urban and rural development in Chongqing is relatively successful in the pilot area of Taojia Town and Hailong Village of Jiulongpo District， their common success point lies in focusing on using industry to boost agriculture， social security and landintensive use， and their specific points have different characteristics with reformled role， peasant citizenization and land transfer method. Practice in “Taojia Model” and “Hailong Model” proves that small and mediumsized enterprises are ligament of overall urban and rural development， that peasant income growth is the key to smooth promotion of the development， that land policy is the core of the development and that the development needs systematic thinking and policy innovation. Currently， the deepening of the two models faces the difficulties such as insufficient land policy supply， inadequate social security promotion， narrow urban and rural plan viewpoint， incomplete policy implementation， unsmooth circulation of resources and factors， defective management system and so on. Chongqing should further explore new mechanism of landintensive use， accelerate urban and rural integrated social security system construction， sufficiently guarantee the interests realization of the new urban residents from the citizenization， boost urban and rural scientific plan， break the investment barriers in rural areas and promote the ability of each level government in overall urban and rural development.

Key words: reform of overall urban and rural development; Taojia Model; Hailong Model; using industry to boost agriculture; citizenization of peasants; land transfer method; landintensive use; urban and rural integrated social security system; peasant citizenization; urban residents from peasants

一、引言

重慶市是“全國統籌城鄉改革綜合配套試驗區”，而九龍坡區作為重慶市首個城鄉統籌綜合改革示范區，在重慶未出臺城鄉統籌的統一政策之前，就進行了積極探索，并取得了一定的成效，其中尤以陶家鎮和白市驛鎮海龍村最有代表性。

吳勝杰：城市近郊統籌城鄉改革的經驗、困難與深化

1.“陶家模式”

陶家鎮堅持在“社會保障先行”前提下，以工業化推進農民市民化，至2008年底，實現農民變市民288戶共788人。陶家模式的主要舉措是“兩退兩換”，即退出宅基地換住房，退出承包地換社保。退出宅基地的農民，享受“拆一還三”優惠政策，可在康居村內以250~380元/m2的價格購買自住房、出租房各一套，同時，優先按成本價購買職工公寓或康居村內的門面；對退出承包地的農民，建立政府、集體、家庭相結合的新型保障模式：農民變市民人員按每月300元的繳費基數辦理養老保險，一次性躉繳4 320元。在男滿60歲、女滿55歲時就可以每月領取156元的養老金。參保人員已達485人，有147人開始享受高于全市水平的養老金。這樣，集中流轉出來的土地用于工業發展，不僅解決了農轉城人員的就業，而且大大提升了全鎮的統籌發展能力。2010年，陶家工業總產值42億，實現地方財政收入3 761萬，農民人均收入達到7 290元。

由于受土地宏觀控制政策影響，2009年原本可以實現“體內循環”的“兩退兩換”被終結，土地集中流轉發展工業模式受阻，以工促農、以城帶鄉發展空間受限。目前，陶家鎮“以工促農”主要集中在原有工業園區的完善上，工業用地逐漸實現“由租轉征”。由于城市建設用地有限，新批城市建設用地由區里統一支配，農村經濟的發展不得不回到“以農促農”的道路中來，通過發展現代觀光休閑農業，促進一、三產業的融合發展。目前已流轉5 000多畝農地，引進一批都市休閑農業，帶動農民增收。

2.“海龍模式”

地處城鄉結合部的白市驛鎮海龍村，把增加農民收入、增強農民社會保障放在首要位置，不斷提升和增強集體經濟實力，不斷壯大自我發展能力。在不到10年的時間里，從一個集體負債70多萬元、人均年收入不足1 600元的落后村，變成了一個全村經濟總產值達22億元、村民人均年收入超1.2萬元、村集體固定資產過億元的重慶市城鄉統籌示范村（2010年）。

海龍村通過統一群眾思想、集中集體土地、發動群眾投資投勞，走出了一條以工業化為核心的集體經濟道路。通過動員群眾籌資投勞，強化基礎設施建設，為發展工業創造條件；通過標準化廠房出租，留存收益分紅為工業發展鋪平道路。目前，海龍村共有工業企業153個，年稅收貢獻近億，集體收益2010年達到830萬元；村公共服務中心設施完備，建起了3 520平方米的文化休閑廣場，豐富了1萬多外來人員和本村2千余人的精神文化生活，營造了良好的社會風氣。

目前，海龍村正以華西村為標桿打造“西部海龍”，積極謀劃實現“兩變兩化”的二次創業目標。“兩變”即農民變市民、村民變股民：對于城市規劃用地上的農戶，由農民變市民，轉移涉及的集體資產處置主要用于解決農轉非人員的社會保障；對于村莊規劃用地所涉及的農民，則由村民變股民。“兩化”即土地集約化、產業都市化：進一步挖掘集體經濟發展的潛力，通過科學編制村莊建設、土地利用和產業發展等規劃，合理布局工業、商業和村民聚居區，改造提升傳統制造業，發展第三產業和特色農業；通過村、社、村民三方投資發展樓宇工業，由村委會控股并按投資比例進行分配。

本文將總結以工業化推動城鄉統籌的“陶家模式”和“海龍模式”的成功經驗及存在的問題，并加以對比分析，針對目前城市近郊區統籌城鄉發展面臨的制度困境和現實約束提出對策建議。

二、“陶家模式”與“海龍模式”比較

1.共同點

（1）注重以工促農

陶家鎮和海龍村都是依托近郊的區位優勢發展工業。陶家鎮依托九龍園區和西彭鋁產業園區，圍繞鋁產業鏈建起了以鋁精深加工為主的都市工業園，建成了配套的公寓、商業、超市等，帶動轉戶農民快速致富。海龍村通過建設標準化廠房和一系列配套設施，走出了一條工業富民強村的集體經濟發展道路。同時，工業發展為實現農業產業結構調整和發展現代農業奠定了基礎，1 200畝生態觀光農業和優質蔬菜良種試驗園在2009年產值已達1 249萬元。

（2）注重社會保障

兩種模式都以“惠農安農”為落腳點，注重農民的社會保障。陶家堅持政策引導和農民自愿相結合的原則，建立政府、集體和農民家庭相結合的社會保障結構。為了解決“農轉城”群眾的后顧之憂，還設置了五年轉型期內市民化人員享受城市、農村的雙重待遇，如享有城鎮居民最低生活保障并保留農民子女入學“兩免一補” 等優惠政策。海龍村除按規定應由農戶自己承擔的養老保險、城鄉居民合作醫療費用全由村集體承擔外，農民還享受土地流轉金、集體企業股金分紅等收益保障。

（3）注重土地集約

“陶家模式”和“海龍模式”都是在尊重農民意愿的前提下，農民自愿退出承包地和宅基地，并統一規劃住宅區。陶家鎮通過土地整理，進行掛鉤置換，實現土地的增減平衡，將節余的土地用于發展工業；海龍村通過土地租用的辦法，將節約出來的土地集中用于項目開發，由村集體統一規劃，進行招商引資分配給企業使用。兩種模式都改變了原有農地粗放經營、收益不佳的狀態，大大提高了土地的單位產出。

2.不同點

（1）主導角色不同

“陶家模式”是政府主導，從統籌規劃到政策的出臺實施，政府都扮演著主要角色。陶家鎮政府圍繞農村土地流轉、城鄉統籌規劃、新農村建設等積極探索創新，出臺了促進農民變市民試行辦法、宅基地退出措施等一系列規范性文件，進而通過“兩退兩換”的思路實現了城鄉一體化發展，走的是“自上而下”的統籌城鄉發展模式。

“海龍模式”則主要依靠“能人治村”，強化村支兩委組織建設，通過群眾投資投勞，形成村民“自下而上”自發選擇集體經濟的發展模式。

（2）農民身份轉變不同

陶家鎮城鄉統籌以轉變農民身份為突破點，農民通過“兩退兩換”的方式，自愿轉變為市民，逐漸脫去農村的“三件衣服”（承包田、宅基地和承包林），穿上了城市的“五件衣服”（就業、住房、養老、醫療和教育）。

海龍村農民雖然也退出原有宅基地和承包地，生產生活方式市民化了，但仍舊保留農民身份。在未來的發展中，海龍材將會依據土地使用性質，部分地解決農民市民化，但農民的意愿多為“村民變股民”。

（3）土地流轉方式不同

陶家友愛村、白果村農民退出宅基地和承包地后，身份已發生轉變，先期使用土地將逐步“由租轉征”，土地的所有權發生了改變。

“海龍模式”通過村集體組織，在農戶自愿聯合的基礎上，將土地承包經營權以轉租的形式集中在一起，由村集體統一使用和經營，支付給農民一定的租金。這是一種具有合作性質的土地流轉形式，土地集體所有制不變，農民原有的土地承包權不變。

3.兩種模式對主城近郊統籌城鄉發展的啟示

（1）中小企業是統籌城鄉發展的紐帶

作為主城的九龍坡區，近幾年由于城市化快速推進及主城核心區的“退二進三”，規模以上企業大多入駐相應的特色工業園區，原來布局在東部都市區的中小企業被擠出，它們在工業園區中無法找到相應的空間，只好退而求其次，進入鄉鎮的中小企業園。大企業發展客觀上需要中小企業的配套，中小企業的發展不僅減少了大企業的發展成本，而且促進了農村的經濟社會發展，也為農村剩余勞動力的就近就業提供了機會。同時，不管土地流轉的方式如何，都為城市資源下鄉帶來了空間和可能。正是中小企業的快速發展，加快了農民生產生活方式的轉變、農村經濟結構的調整，實現了“以工促農、以城帶鄉”城鄉統籌發展。

（2）農民增收是統籌城鄉改革順利推進的關鍵

促進農民增收也是推動城鄉統籌發展的重要保障，只有增加農民可支配收入，改革才能得到廣大群眾的支持。“陶家模式”和“海龍模式”都把工作重點放在壯大產業經濟、增加農民收入上。農民不僅能夠享受養老保險、住房優惠安置等優惠政策，還可以獲得股份收益、土地流轉收益、房屋出租收益、就業薪金等。陶家鎮鼓勵農民就地就業、企業就近雇工；對自主創業的農民，政府給予優惠政策，積極鼓勵農民發展家庭經濟。不管是陶家鎮還是海龍村，如果農民在工業化過程中收入沒有得到應有保障，無論出臺什么政策，城鄉統籌發展的鏈條就會因農民意愿缺失而斷裂。至今，陶家鎮和海龍村沒有發生因生活困難而引發上訪等影響社會穩定的問題，可見，保障農民收益不受損是城鄉統籌政策得到擁護的關鍵。

（3）土地政策是統籌城鄉發展的核心問題

陶家鎮“土地換社保、宅基地換住房”模式，通過土地整理，開發利用宅基地和廢棄地，節約土地用于產業項目開發；海龍村集體經濟發展模式，通過土地連片流轉加快了農業的規模化、產業化經營。土地集約利用不僅解決了農民變市民后的社會保障問題，也較好地解決了小城鎮建設用地問題，同時在一定程度上破除了經濟發展受土地資源要素制約的障礙，有效地突破了統籌城鄉發展的瓶頸。在我國的統籌城鄉發展路徑中，土地始終是一個繞不開的問題，嚴格的耕地保護是出于社會穩定和糧食安全的考慮，在保持土地面積不減少的情況下，對土地進行增減掛鉤和異地置換，提高了土地的利用效率。

（4）統籌城鄉發展需要系統思考與政策創新

統籌城鄉發展是一個復雜而長期的系統工程，涉及社會生活方方面面，沒有周密的政策體系不行，死守政策不創新不行，沒有鼓勵創新、包容失敗的激勵機制不行，必須要為想干事、能干事、干成事的改革創新先行者提供施展才華的舞臺。在推進統籌城鄉發展改革中，兩種模式都勇于解放思想，大膽探索。九龍坡區在統籌城鄉發展綜合配套改革中，從困擾城鄉統籌的實際問題出發，制定了產業、土地、戶籍、就業、社會保障等配套政策。在實踐中，尊重了基層政府和群眾的創造，使得兩種城鄉統籌發展模式得以有效探索并取得一些可借鑒的成功經驗。陶家鎮在土地流轉及收益分配中的機制創新，在就業促進政策中“企業下訂單、學校出菜單、政府來買單”的培訓模式創新，既解決了農轉城人員的就業技能問題，也化解了企業的用工矛盾。而海龍村的改革一直在爭議中前進，核心問題還是在對土地的利用上。

三、兩種模式面臨的困難和問題

1.土地政策供給不足

在重慶建設國家中心城市背景下，重慶城市規模將實現倍增，意味著外環高速公路以內的大片農村將會城市化，九龍坡區西部地區幾乎全部納入城市化范圍。陶家鎮與海龍村均與工業園區接壤，工業園區的不斷拓展客觀上提出了加速區域城市化步伐的要求。但是，嚴格的耕地保護政策導致城市建設用地嚴重不足，制約了城鄉統籌的城市化發展。海龍村未經相關部門審批，但通過全體村民表決，以集體土地入股的方式，在土地上已“種”出了標準廠房，土地用途發生了實質性的改變。而陶家鎮“兩退兩換”被叫停，土地流轉僅限于城市非規劃范圍進行，在很大程度上制約了城市化進程。農民市民化必然會引發土地所有制的改革，也從根本上決定著農村城市化進程的整體效果。在現有政策框架內，著重強調土地對農村和社會穩定的保障作用，卻回避了土地作為資源要素提高經濟效率的重要性，土地政策嚴重滯后于經濟社會發展需要，導致土地政策在“松”與“緊”間搖擺不定。而即將到來的大規模城市化所帶來的土地資源再分配，是亟須解決的問題。

2.社會保障推力不夠

由于之前沒有統一的社會保障政策，社會保障的水平各不相同。陶家和海龍社會保障的“地方糧票”甚至高于重慶提出“脫去三件衣服，穿上五件衣服”的“全市糧票”，反過來固化了農民對土地的依賴和不愿城市化的心態。如陶家鎮在“兩退兩換”時推行的養老保險政策，對男滿60周歲、女滿55周歲的農轉城人員，參加農村基本養老保險，只要一次性繳納4 320元，就可從次月起領取156元的養老金。而按照重慶市2009年城鄉居民養老保險政策，必須年滿60歲，一次性躉繳16 200元，而且每月雖可領170元養老金，但一旦轉戶，意味著不再享有惠農補貼和土地分紅等其他收益。雖然新政策頒布前已參保人員待遇保留下來，但今后的轉戶人員一律按照新標準執行，導致陶家在重慶城鄉統籌新政出臺后轉戶人員銳減，目前只轉了4戶。同樣，海龍村若整體市民化，其居民社會保障支出將不再由村集體全部承擔，目前享有的分紅等權益也將消失。同時，由于土地補償不到位、補償標準不統一等問題，農轉城后社會保障仍處于低水平狀態，農民城市化的意愿大大降低。

3.城鄉規劃視野不寬

由于重慶城市化的快速推進，從重慶定位國家中心城市的視角來看，整個重慶市的土地利用規劃顯然滯后于城市化進程。同時，由于城鄉規劃體系的分割，市級規劃主要范圍是對城市進行規劃，規劃觸角一般只延伸到建制鎮，鄉村規劃一般只是各區甚至是村鎮因自我發展需要而進行的適應性短期規劃，缺乏前瞻性，導致空間功能分布規劃的混亂和實踐中的重復循環拆遷，造成資源的極大浪費。在2010年九龍坡區土地專項治理中，土地超前違規種上“廠房”的拆遷導致有的投資者損失高達2 000萬元之巨。可以預見的是，“復墾復綠”后的土地在2—3年內必將涉及土地性質的調整。總體上講，在外環范圍內，土地規劃調整嚴重滯后于工業化和城市化發展的需要。

4.政策高懸，落地無根

2010年8月，重慶統籌城鄉戶籍改革進入實質推進階段，農民轉戶將穿上就業、社保、住房、教育、醫療“五件衣服”，脫掉承包地、宅基地、林地“三件衣服”。然而，重慶市農辦對350名城市農民工抽樣調查發現，政府給予適當補償后愿意退出承包地的有65.5%，愿意放棄住房和宅基地的只有33%。在不知“五件衣服”質地與厚薄的情況下，農民難以放棄原有“三件衣服”而“裸身”進城。農民轉戶表現出的謹慎和敏感，主要來源于“兩怕”：一怕補償“口惠而實不至”。近郊農民放棄宅基地、承包地，還意味著放棄政府各種惠農補貼、多余房屋的出租收益、村社集體經濟收入的分紅等。二怕進城保障偏低。進城后擔心子女教育、公共服務、住房等不能享受與城市居民同等的待遇。

5.資源要素流通不暢

資金短缺是現階段農村產業結構調整的瓶頸，雖然重慶在探索“三權抵押”貸款的實踐中一定程度上緩解了農村發展資金不足的壓力，但不能從根本上破解城市資源要素向農村自由流動的障礙。“三權抵押”貸款對象主要針對已具有一定生產經營規模的農戶，放款僅限于自有可控的重慶農村商業銀行。其他國有商業銀行還是因農業風險大、回報率低而 “慎貸”“惜貸”，尤其是在信貸緊縮的情況下更加“嫌貧愛富”。由于擔保、抵押、質押要求繁多，導致農民和農村中小企業融資難，成為嚴重困擾農業和農村經濟發展的突出問題。按照土地法規定，農村建設用地只允許本集體經濟組織按用途使用，原則上不允許進入市場交易。土地所有權不發生改變，城市資源要素就無法流向農村，“以城帶鄉、以工促農”就難以實現。如海龍村盡管集體經濟比較發達，但標準廠房和康居社區房屋并無完全產權，不能抵押，要想在基礎設施建設上向銀行貸款難度很大。 

6.多頭管理，體制不順

從重慶市出臺的統籌城鄉政策舉措看，對地方政府的有益探索經驗缺乏調研，存在“一刀切”的現象，導致一些政策在執行中難以前后對接。如前述市、區養老保險在年齡、繳費比例和享受標準上不盡相同。還有關于戶口的遷移問題，因婚嫁增減人員以及戶口回遷的大中專生，在轉戶前如何確定集體資產分配上的權益以及分配的大小？在轉戶后因婚姻關系的遷入人口，能否享受城鎮居民的社會保障？目前均無規范解釋，難以操作，也帶來一定的社會矛盾。九龍坡區2007年設立了統籌辦，專職負責協調城鄉統籌工作。目前，雖然統籌辦機構依然存在，但其職能卻逐漸弱化，城鄉統籌難以形成合力。同時，由于區、鎮在經濟發展職能方面各有側重，尤其鎮域范圍內凡是涉及城市建設用地區域，全部納入區土地儲備中心管理或工業園區用地，由區統一的資產經營集團開發建設，這雖然有利于土地的集約利用和整體開發，但其負效應是大大削弱了鎮級經濟發展職能，在一定程度上束縛了鄉鎮干部的工作思路。

四、加快城市近郊統籌城鄉發展的對策

在統籌城鄉發展改革試點中，九龍坡區每走一步都伴隨著法律和制度上的困惑。現實中，無論是規劃體系和國土管理制度，還是戶籍制度與社會保障，都以二元城鄉結構為基礎形成了龐雜的二元制度體系。統籌城鄉發展綜合配套試點是要改變二元結構，但現有制度空間又是以二元結構為基礎，九龍坡區乃至重慶的統籌城鄉發展改革不得不在這種悖論中摸索前進。要實現城鄉統籌發展，制度供給必須破除二元禁錮。

1.探索土地集約利用的新機制

（1）完善農地集中信托流轉機制

堅持“有利于節約利用土地，有利于解放和發展生產力，有利于提高農民生活水平”的原則，對農民依法自愿、有償退出的宅基地和承包地，允許村社以土地入股的方式將土地打包，以集體名義委托或成立信托投資公司，將整理后的土地以出讓、出租等方式進入市場，在保持農地不減少的情況下，盤活農村集體土地。九龍坡區作為統籌城鄉發展的先行試驗區，對于陶家和海龍的發展模式要繼續以寬容態度保持“封閉”運行，在一定時期內給予一定程度的探索空間。

（2）規范和完善“地票”交易

實踐證明，“地票”交易在耕地保護、城市反哺農村、建立城鄉統一土地市場和增加農民收入、提高農民進城后的保障和發展能力等方面是大大有利的。目前，無論是城市近郊還是遠郊農村，都存在大量閑置可復墾的土地。但是，關系城鄉建設用地增減掛鉤實施成效的核心問題并沒有解決，即放大的土地收益如何分割？“地票”交易政策必須在農戶、土地開發者之間尋找平衡點。只有把這個問題解決好了，才能在全市開展大規模的跨區域土地流轉，解決城市建設用地不足問題，從而加快重慶國家中心城市建設的步伐，改善“以城帶鄉”促進城鄉協調發展的動力結構。

2.加快城鄉一體的社會保障體系建設

（1）加快城鄉公共服務均等化建設

在現行的二元制度下，土地和住房是農民的兩大生活保障。要改變部分農民即使讓土地撂荒也不愿放棄承包經營權的“戀土”情結，必須在就業、養老、醫療和最低生活保障等方面建立城鄉一體的社會保障體系，實現城鄉公共服務均等化。只有建立起社會統籌與個人賬戶相結合，政府、企業、個人三方共同擔負的城鄉無差別保障體系，才能有效化解城鄉戶籍差別，實現人口向城市集中、土地向城市集聚。

（2）實現新舊政策制度的無縫銜接

在社會保障制度的完善方面，應當以“逐步提高保障水平，新保障待遇至少不低于先前保障待遇”為原則，實現新舊制度的無縫銜接。如陶家鎮政府主導下的“社會保障先行”以及海龍村集體經濟對農民的各種“補貼”，已明顯優于重慶市戶籍制度改革的新政待遇，應考慮保留先前已參保人員的待遇，或者統一提高農轉城人員現行的社會保障標準。

3.充分保障農轉城人員的現實利益

（1）科學制定并嚴格執行土地補償標準

“農轉城”過程不僅伴隨著土地等資源在城鄉空間上的重新配置，而且伴隨著社會財富分配的一次重大調整，農民進城后終究要退出承包土地的經營權和農村宅基地。退出土地應按照市場原則予以合理補償，標準明確化，并督促及時兌現。退出的承包地、宅基地通過在城鄉間的重新配置后產生的增值收益，應通過稅收轉化為財政收入，由一個公共部門再分配、再補貼給農轉城人員，確保農民能穿上材質不錯的“五件衣服”。

（2）確保農轉城人員社會心理真正融入城市

從長遠來看，農民轉戶進城只是市民化的開始，真正的市民化還是一個循序漸進的過程。因此，在戶籍改革中設置3—5年的過渡期，農轉城人員既保留土地收益權，又享受城鎮居民應有的權利，這不失為促使農民由“半市民”成為“真市民”的良好舉措。但同時，要重視農轉城人員居住習慣、情感、風俗、文化等社會心理方面的問題，應通過消滅就業歧視和身份差別、不斷創造和改善其進城工作居住的條件、培養其城市歸宿感等辦法來逐步解決。

4.推進城鄉科學規劃

（1）抓緊編制非城市建設用地規劃

進一步細化分區規劃，合理安排產業布局、城鎮人口建設用地規模。在城市化進程中，分區規劃將會不斷修正和完善，但應確保非城市建設區的產業安排。

（2）注重規劃的前瞻性和連續性

通過規劃確定的村莊規劃區建設范圍應該具有法律效力，在以后修編的規劃中應該保持連續性，而不能朝定夕改，避免將村莊規劃區改變為其他規劃區或項目建設用地。即使是在城市化擴張逐步向郊區拓展的情況下，也必須按照法定程序修編規劃，在確保生態環境和功能結構不被破壞的前提下，可以允許城市周邊集體承包地經過政府審批轉化為國有建設用地。

5.破除農村投資樊籬

（1）破除非城市建設區域投資瓶頸

非城市建設范圍可在保持耕地總量不變的前提下，允許農戶在原宅基地基礎上與社會資本合作建房并給予完全產權，以有利于增加農民收入和促進一、三產業的融合發展，吸引社會資金投入農村社會事業、基礎設施建設。同時，也可采取海龍村集體經濟入股的方式，調動村民的閑散資金，發展集體經濟，壯大集體資產。

（2）進一步深化財政金融改革

財政改革的重點是建立一個與當地經濟發展水平相適應的農村投入穩定增長機制；金融改革的重點是為不能進入市場的農村資源搭建實現價值的橋梁，通過農村金融政策和體系創新，依靠重慶本土農村商業銀行，為農村種養殖業、農產品加工等農業生產經營項目提供貸款。筆者認為未來重慶農村金融改革的重點，一是完善農村“三權”抵押貸款產品供給，加強風險防范；二是積極爭取國有商業銀行業務向農村延伸，拓寬農村融資渠道。

6.提升各級政府統籌發展能力

（1）提升政府服務農村發展的能力

建議將農村發展的各項政府職能統一到統籌辦或農業發展局，完善綜合服務功能，對農村發展項目實施“一站式”辦公，讓統籌城鄉、服務農村發展根植于干部意識之中。同時，要整治政府職能部門隊伍，把“怎么管”落實為事前服務和事中事后監督，處理部門“攔路虎”，提高部門服務質量，完善政府公共服務職能。

（2）弱化政府主導，強化民主意識

政府對新農村建設和統籌城鄉改革試驗介入程度的不同所帶來的效果也會不同。如政府主導下“陶家模式”干群對行政資源和特殊政策的依賴性較大，自我創造性不夠；而自發形成的“海龍模式”喚醒了農民的參與意識、民主意識，易于帶領群眾通過市場尋求深度發展。給予農村集體經濟組織更多的話語空間，就可能在共同富裕的道路上創造奇跡。

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參考文獻：

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（編輯：夏冬；校對：段文娟）