市場經濟條件下農業支持政策的實質
2012-04-29 00:00:00陳紀平
重慶工商大學學報(西部論壇) 2012年1期
摘 要：農業支持政策在發達國家有著很長的歷史，而且和工業支持政策保持基本相同的變動規律，屬于國際貿易保護主義的基本手段。“工業反哺農業”是中國城鄉統籌戰略選擇下的特有經濟范疇，其實質是提高農業人口的收入水平，縮小城鄉差距。我國的土地產出貢獻率基本上達到了目前技術允許的極限，單純依靠進一步發展農業提高農村居民收入水平、縮小城鄉差距并不是一條有效途徑；現代農業補貼政策的大部分功能在于保障糧食安全，并且受我國現實經濟發展水平及財力的制約，也不能作為“工業反哺農業”的主要方式；因此，我國“工業反哺農業”的主要方式應是加快農業勞動力的非農化轉移。
關鍵詞：農業支持政策；工業反哺農業；農業哺育工業；城鄉差距；城鄉統籌；農業勞動力轉移；城鄉勞動力市場
中圖分類號：F061.3；F320.3；F121 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0001-06
The Essence of Agriculturesupporting PoliciesBased on Market Economy Situation
—Mode Selection for China’s “Industrial Regurgitating Agriculture”
CHEN Jiping
(School of Economics and Trade， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China)
Abstract: The policies for supporting agriculture have a long history in developed countries， keep basically the same changing law as the policies for supporting industry and belong to the basic method of international trade protectionism. “Industrial regurgitating agriculture” is a special economic category under China’s overall urban and rural development strategy and its essence is to promote the income level of agricultural population and to narrow the income gap between urban and rural inhabitants. The contribution rate of China’s land output basically reaches the limit of current technologies permitting， as a result， to raise income level of rural inhabitants and to shrink the income gap between urban and rural areas only by depending on developing agriculture are not an effective path. The main function of modern agricultural subsidy policy aims to guarantee grain safety but is restricted by China’s present economic development level and financial power and can not be taken as the main method of “industrial regurgitating agriculture”. Thus， the chief way for “industrial regurgitating agriculture” is to accelerate the transfer of agricultural labors to nonagricultural sectors.
Key words: policies for supporting agriculture; industrial regurgitating agriculture; agricultural supporting industry; gap between urban and rural areas; overall urban and rural development; agricultural labor transfer; urban and rural labor market
一、引言
在城鄉收入差距過大并日趨嚴重的現實背景下，“以工促農、以城帶鄉”的城鄉統籌模式成為新階段中國經濟發展的戰略取向。然而和以往的改革一樣，“工業反哺農業”仍然是戰略層次的指導性概念，具體方式需要在理論爭論和實踐當中逐步形成。就目前的文獻來看，主流觀點傾向于“以加大農業支持的方式發展農業，提高農民收入水平”（蔡昉，2006；馮海發，1996；馬曉河 等，2005；朱四海 等，2005）。不同的意見以林毅夫（2005）為代表，認為農業現階段最主要的問題在于農村勞動力的轉移，反哺沒有必要。
陳紀平:市場經濟條件下農業支持政策的實質
那么，通過加大對農業的政策支持力度，能否實現農民收入的提高？本文將對發達國家工業化過程中農業支持政策的演變進行歷史分析，同時考察所謂的 “哺育”和“反哺”及其標志的歷史背景，進而探討市場經濟條件下發達國家農業支持政策的實質，并在此基礎上分析我國“工業反哺農業”的性質及其方式選擇。
二、國際經驗再考察
作為經濟分析范疇，“哺育”和“反哺”的經濟內涵不同于市場中商品和要素的自由轉移與流動，而是指國家運用財政或行政手段改變工農業產品相對價格，以此在客觀上使經濟剩余在工農業、城鄉之間的“超市場”轉移或流動。下面將分別考察“哺育”、“反哺”及其轉折標志事件的歷史性質。
1.“哺育”的歷史
在相關文獻所劃定的“哺育轉向反哺”時間之前，對農業的保護和支持在發達國家已經經歷了很長的歷史。盛行重商主義的15—18世紀時期，西歐各國無論是對工業還是農業，都采取嚴格的外貿措施予以保護。英國著名的《谷物法》的演變過程典型地說明了這一事實。《谷物法》是英國歷史上管理谷物（尤其是小麥）進出口法律的總稱，目的在于當谷物供應充足和價格過低時控制谷物貿易，以保護農業生產者。《谷物法》的主要手段是鼓勵出口和限制進口，早在14世紀起就開始實施。1815年的頒布的新《谷物法》更是直接以保持谷物高價為目的。之后幾經調整，直到1846年初提出廢除谷物法案才失去作用（希爾頓，1996）。
根據彼得·馬賽厄斯和悉尼·波拉德（2004）6的統計（如表1所示），這個階段其他西歐國家的情況與英國（聯合王國）基本一致，即在1860年開始的自由貿易運動之前，各國以重商主義思想為指導，同時對工業和農業采取保護政策。
其中，在歷時很短的自由貿易運動中，農業的保護政策被取消或弱化，但同時也伴隨著工業品的自由貿易政策。1860年英法兩國簽訂著名的“科布登切維利爾條約”，在其影響下歐洲各國之間紛紛簽訂降低關稅的國際貿易條約，形成了歐洲區域貿易自由化的第一個浪潮（馬賽厄斯 等，2004）35-41。在歐洲自由貿易主義時期，英、法等國同時對工業和農業實行自由貿易政策，因而并無農業“哺育”工業的實質。
此外，除了英國將其自由貿易時間持續到20世紀30年代以外，其他西歐國家很快便開始了第一次保護主義浪潮。從1877年的俄國開始，各國先后對包括農業在內的所有產業恢復保護主義政策，直到20世紀30年代的第二次保護主義浪潮。對農業的保護在各國恢復并持續到現在（馬賽厄斯 等，2004）56-63。
因此，如果嚴格以中國的做法（工農業產品價格剪刀差，限制勞動力流動，用于工業的無償勞役，農業稅等）為標準，西歐以及美國等發達國家在其工業化過程中并未實行所謂的農業“哺育”工業政策。而且，以“剩余”的超市場流動為標準的廣義哺育關系也是不明確的。
2.“反哺”的實質
20世紀30年代的經濟危機催生了超越重商主義的國家干預主義市場經濟體制（國家壟斷資本主義）。工業和農業同時處于保護和支持政策體系內，因此“反哺”并不是一個明確的事實。下面以美國為例，考察工業“反哺”農業的實質。
（1）“反哺”標志考察
1933年《第一農業調整法》被普遍視為美國大規模工業“反哺”農業的標志（馮海發，1996；馬曉河 等，2005）。20世紀30年代的美國經濟大蕭條催生了被稱為“羅斯福新政”的一系列法規。農業方面于1933年5月12日通過《農業救濟與通貨膨脹法令》，俗稱《第一農業調整法》，理由是國內外需求下降導致農產品過剩，進而農產品價格過低并影響生產。按照《第一農業調整法》成立農業調整管理局（AAA），對農業實施限產提價。
與此同時，針對工業同樣出臺并通過了《國家工業復興法》。《國家工業復興法》幾乎是《第一農業調整法》的工業翻版，也力圖通過限制產量來提高價格，不同的是在于控制權交給企業本身，實質上相當于下達了組建卡特爾的命令。
1936年1月6日，最高法院審理巴特勒訴美國政府案，最高法院宣布《第一農業調整法》無效，國會隨即在1936年2月代之以《土壤保持和國內分配法》，隨后被并入《1938年農業調整法》。與《第一農業調整法》相似，《國家工業復興法》于1935年被裁定違憲而廢止，國會隨后迅速通過《全國勞資關系法》，并于1938年通過《公平勞動標準法》（阿塔克 等，2000）655-661。
因此，1933年《農業調整法》是在經濟危機的背景下產生的，和《國家工業復興法》一起被賦予了復蘇經濟的使命（阿塔克 等，2000）653，并不存在工業剩余向農業轉移的目的和實質。兩者類似的變化軌跡進一步表明，《第一農業調整法》的頒布并不能看作是工業開始“反哺”農業的標志。
（2）現狀
當前，發達國家對農業補貼和保護是一個明顯的事實。然而，盡管幾乎所有的工業化國家的農業支持政策都是提高價格，累退地向社會的小部分重新分配收入，并將經濟代價加諸國內外，但類似的政策同時發生在各國的工業部門當中。
在2002—2004年美國通報的補貼計劃中，聯邦層面共計50項，其中農業部門有9項，航空航天部門有5項，能源部門14項，水產業6項，另有5項旨在鼓勵地區加工鐵礦石和鋼等礦產資源。州補貼計劃170項，主要向農村和不發達地區、企業區以及各種經濟活動提供援助。鋼鐵部門是州補貼計劃的最大受益者，獲得補貼計劃數量最多（6項）、金額最高（從600萬美元到1.07億美元不等）見《美國貿易政策——世貿組織對美國貿易政策審議（2002—2004）》，中國商務出版社2005年版第89~90頁。 。據美國國際鋼鐵協會2007年11月的報告，在2000到2007年的7年中，美國政府通過貿易限制和補貼，使美國的鋼鐵企業獲得至少150至200億美元的受益。主要的手段與農業類似，包括退休金和醫療費用的支付補貼、持續傾銷與補貼抵消法案、緊急鋼鐵貸款擔保計劃以及各州和地方政府的補貼見新華網（http://news.xinhuanet.com/fortune/200711/13/content_7064593.htm）文章：《美國鋼鐵企業被指責獲巨額政府補貼》。 。
因而，美國當前的農業支持政策并沒有改變1933年《農業調整法》所面臨的背景和本質特征。政府采用財政對工業和農業同時進行補貼，那么“哺育”與“反哺”的關系屬性決定于各自保護成本的相對大小。直接將對農業補貼和支持政策視為工業對農業的“反哺”行為，結論過于簡單，缺乏足夠的依據。
（3）農業補貼政策的目的
對于發達工業國家實行農業支持與保護政策，很多學者將之歸結為政府保障糧食安全的政策措施（潘偉光 等，1998；張英，2007；張磊 等，2005；呂開宇 等，2007），另一些學者則從國際貿易關系角度進行了分析（馮繼康 等，2004；王炳煥 等，2006；吳楊，2005）。顯然，糧食安全、國家貿易保護主義和消除城鄉收入差距這三個政策目標在政策機制上并不具有完全一致性。那么，這些措施的真正目的是什么呢？
Winters（1989）對OECD部分國家農業支持政策目標進行考察，在不同官方文件中公布的目標有11項之多。這些目標按其性質可以分為四大類：糧食安全、國際貿易保護政策、提高農民收入水平以及非經濟的社會偏好。以相關國家報告明確提及次數為標準，排在前面的依次是“農業效率與競爭力”、“糧食安全”、“農民生活標準”以及“穩定的國內農產品價格”等，也分別代表了國際貿易策略、糧食安全和提高農民收入。所以，就名義目標而言，農業支持政策也并不唯一作為提高農民收入的手段，甚至不是主要的手段。
綜上所述，市場經濟國家采取財政手段支持工業與農業通常是相互伴隨的共生現象，兩者隨著國家干預經濟力度的不同而變化，且保持著基本一致的變化趨勢。工農業間具有明顯效應的“超市場”剩余流動是否存在并不明確。
三、“反哺”的方式選擇
我國實施“工業反哺農業”戰略的直接背景是城鄉差距過大我國工業化初期實施的趕超戰略中農業對工業的“哺育”是城鄉差距過大的重要歷史原因， 因此工業“反哺”農業就似乎是理所當然的了。 并引發一系列的社會問題，其目的主要在于縮小城鄉收入差距并實現城鄉統籌發展。顯然這一任務的完成不可能通過降低城市人口收入水平的方式完成，因此必須提高農業人口的收入水平。而提高農業人口的收入水平可選擇的方式有三種：一是大力發展農業生產，二是大規模的直接補貼，三是農業勞動力向非農部門轉移其中“對農業實施大規模補貼”被普遍認為是“反哺”的基本內容。 。下面分別對這三種方式進行簡要分析。
1.農業發展的潛力
當前，農業依然是中國農村人口的主要收入來源，能否通過進一步發展農業來提高農民收入取決于現有的生產要素結構。在城鄉勞動力市場分割的作用下，勞動力過多是中國農業的一個基本特征。根據世界糧農組織的統計數據，中國從事農業經濟活動人口的人均農業面積為1.1公頃/千人，低于所有發達國家和發達市場經濟國家（多數大于10公頃/千人，日本為2.4公頃/千人）。
在邊際要素報酬遞減規律作用下，這種極不平衡的勞動力/土地比例必然導致高水平的土地產出和低水平的人均產出。中國2000年農業人口的人均農業GDP水平（241美元），不但大幅度低于所有的發達國家、發達市場經濟國家（多為1萬~3萬美元），而且在發展中國家中也屬于較低的水平。與此同時(如圖1所示)，中國農業生產中谷物單產（2002—2004年）為4 980.2公斤/公頃，不但高于發展中國家的平均水平（2 836.3公斤/公頃），而且比發達國家（3 803.8公斤/公頃）和發達市場經濟國家的水平（4 931.3公斤/公頃）也高出很多谷物單產數據來源：《FAO2005年糧食及農業狀況》表A3；農業活動人口、農業面積數據來源：《FAO2006年糧食及農業狀況》表A4、A5；農業人口人均GDP數據來源：《FAO2007年糧食及農業狀況》表A9。
中國農業生產的這種均衡狀態說明，其土地產出貢獻率基本上達到了目前技術允許的極限。在不改變城鄉勞動力市場結構前提下，依靠進一步發展農業來提高農村居民收入水平、縮小城鄉差距并不是一條有效途徑。
2.大規模農業補貼的條件
通過農業補貼這種轉移支付的方式提高農村居民收入水平的效果，取決于補貼成本和價格體系的反應。已有研究表明，盡管中國在GDP及其增長速度上都達到了相對較高的水平，但中國工業化程度、就業結構、人口總量以及農業人口本身的數量決定了現階段大幅度實施直接補貼的負擔過于沉重（林毅夫，2003；馬曉河，2005）。以2008年數據為例，我國城鎮居民60 667萬，農村居民72 135萬，分別占全國人口的45.7%和54.3%；城鎮居民可支配收入15 781元，農村居民人均純收入4 761元，差距為3.3∶1。如果以財政補貼的形式縮小城鄉收入差距，即使將比例降到2∶1，也需要財政支出22 574.648億元，占2008年財政收入（61 316.9億元）的36.8%，顯然這是不可能的數據來自《中華人民共和國2008年國民經濟和社會發展統計公報》和財政部有關數據。 。
除了操作上的難度外，從提高生產力的角度看，大幅度的補貼難以成為城鄉統籌“長期”發展的有效策略。由于土地的使用已接近現有技術所允許的極限，正常水平的農業補貼的直接作用只能是收入分配層面的轉移支付。如果采取價格支持的辦法，將會引起工業品、土地等要素價格體系的連鎖反應，最后將導致農業生產成本升高，不但降低農業產出水平，而且迫使農業生產技術倒退。
3.現實選擇：農業勞動力非農化轉移
在理想的要素市場條件下，勞動力、資本等要素的流動將會縮減并最后消除城鄉收入差距。因此，將農業經濟活動人口轉移到非農產業，從而提高農業生產中勞動力的邊際貢獻，可以有效提高農村居民收入水平。同時，工業接受大量農業人員轉移可以提高農產品在相對價格體系中的優勢，使得農業生產中的工業產品、技術投入量總體提高。
當前，實現農業人口的非農化轉移，最主要的障礙來自于城鄉就業市場的分割。而勞動力市場的統一，并不會出現工資水平普遍上升的情況正如劉易斯二元經濟模型所描述的一樣。 ，而是城市居民工資水平首先下降到均衡水平，而且這一種情況同樣適用于城鄉的其他福利制度。另外，市場統一后，現有城市非農產業規模與勞動力過多的矛盾會通過相對價格體系迅速擴大城市規模，極有可能造成規模過大的“城市病”。
一個可行而且現實的改革方式是，在城鎮和鄉村區域內大力培育非農產業的進程中，逐步實現城鄉勞動力市場的一體化。如此不但可以在實質上解決非農產業吸引農業勞動力的容量問題，而且可以用通勤方式代替永久遷離方式而降低農業勞動力的轉移成本，最重要的是可以保證制度變革的帕累托性質（約翰遜，2004）。
四、結論
歷史考察表明，發達國家農業支持政策與工業補貼政策由來已久，兩者一直并存，而且隨著貿易保護主義的強弱保持基本一致的變化趨勢，并沒有出項明顯的轉變。現代農業保護政策基本上是國際貿易保護主義和糧食安全策略的混合工具。“工業反哺農業”是中國經濟發展和改革過程中產生的政策性概念，是政策選擇的結果。在我國當前經濟結構前提下，“工業反哺農業”最為重要的是促進農業勞動力的非農化轉移。
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（編輯：夏冬；校對：段文娟）
