關于央企分類管理的思考

把中央企業按照不同的功能分類管理，有利于央企的做強做優，也有利于充分發揮央企的作用

2003年國務院國資委成立以來，中央企業改革發展取得明顯進步，同時仍然面臨不少挑戰和問題，探索中央企業功能定位與未來發展方向，爭取讓全體國民充分享受到中央企業的改革發展成果，是一個值得研究的問題。

一、借鑒國外對國有企業分類管理的經驗

各國國有企業的設立和發展，往往是為了解決社會經濟生活中的一些特殊問題，或者為了應對重大經濟危機中出現的緊迫困難而產生的。從世界范圍看，即使像美國、歐洲這樣市場經濟發達的國家，在不同歷史時期也存在大量國有企業。

（一）國有企業在世界各國存在的客觀原因

1 、對于許多國家來說，國有企業主要集中在私人企業難以有效發揮作用的公用事業、基礎設施及基礎工業部門，如郵政、交通、港口、供水、供電、煤炭、石油等。這些部門投資大、回收慢，私人企業難以建設和經營。

2、國有企業承擔著發展國家戰略性產業、重大科技項目研究開發以及新興產業的創建任務。這是因為僅靠社會民間力量發展難以形成合力，不能體現國家戰略意圖，從而影響國家整體實力的提高。

3 、國有企業還擔負著一些特殊的社會職能，包括支持落后地區的開發與建設、刺激投資、維持就業以及戰爭和戰后經濟恢復等。

（二）國外對國有企業分類管理的做法

法國把本國的國有企業按照壟斷性國有企業和競爭性國有企業進行分類管理。目前法國由國家直接控股和參股的100多家國有企業主要分布在壟斷和公共事業領域。法國對公共服務類的國有企業，采取政府與企業簽訂需嚴格遵守責任規定合同的方式，其中應確保公共服務事業內容的透明度，這些活動所需條件以及所提供的公共服務的經濟收益。政府對競爭性國有企業很少干預，企業有較大的經營自主權，大多數過去在競爭領域的國有企業的國家股權已經退出。

英國在上世紀80年代開展的國有企業“私有化”改革后，對于和國計民生相關的企業，采取設立金股的方式貫徹政府意志，金股可以行使一票否決權，一般由國家有關部門（如財政部）任命一名高級公務員作公司的董事，成為金股的代表。公共服務類企業采取特許經營方式授權給私營部門，由后者代表政府負責國有企業的管理和運營。在經營期內，私人部門對企業擁有經營自主權，但政府仍可從宏觀上對其進行指導和監管。經營期屆滿時，政府可將特許經營權再次出讓，也可以恢復對企業的直接管理。

意大利把本國的國有企業分為國有自治公司（如國有鐵路公司、國有高速公路公司、郵電部門等）、市政企業（如自來水公司、醫院等）、國有化企業（全國電力公司）和國家參與制企業。國家參與制企業屬“間接國有”企業，其余的國有企業均屬“直接國有”企業。“直接國有”企業活動的領域一般都是關系到國計民生的一些基礎部門，如鐵路、郵電、公共交通等領域。意大利國家控股公司（IRI）于1933年成立，第二次世界大戰后，國家控股公司在資助公路、電話網、鋼鐵和電力建設以及支持工程公司方面發揮了重要作用，1992年國家控股公司根據民法組建為股份公司。

北歐瑞典、挪威、丹麥三國的國有企業大都分布在國民經濟的基礎部門。首先集中在基礎設施和公用事業方面，如郵政、電訊、航空、鐵路、港口、供水、供電等；其次集中在某些基礎工業部門，如鋼鐵、煤炭、石油、電力等；再次集中在一些高科技領域和國防部門。國有企業在制造業等競爭性較強的部門較少。

在經歷過上世紀末“私有化浪潮”后，近年來俄羅斯依照《自然壟斷法》對能源、基礎設施企業進行國有化。包括對石油、天然氣等能源開采、管道建設、運輸和出口權進行國有企業壟斷經營；國有統一電力系統公司（發電量占全俄70%）壟斷全俄電力生產、傳輸和調度權；國有的俄羅斯鐵路公司擁有全俄100%鐵路基礎設施；依法擁有壟斷地位的還有核電建設和生產、郵政、供熱以及海港、空港服務等。俄羅斯政府通過對國家戰略能源以及基礎設施的掌控，提高了政府在經濟事務中的話語權。

韓國把國有企業稱為“公共性質的公司”，韓國電力公司和韓國電信公司都是受政府監管的企業。政府能夠通過法律保護國家的戰略利益，根據《證券和交易法》的一項授權法令，財政與經濟部有權指定任何從事“對國民經濟有重要意義的產業”的公司，國家有權保有在該公司至少15%的股份。對任何這類“公共性質公司”，該法律允許公司章程將其他個體股東的表決權限制在3%。韓國通過以上法律手段保護國家在企業中的戰略利益。

二、中央企業分類管理的總體設想

中共十七屆五中全會和提出要把民生放在第一位，并在“十二五”規劃中淡化GDP等指標。許多省份開始提出不再對各市縣GDP下具體指標，這有利于讓黨政領導從“惟GDP論”的誤區中走出來，把工作重點放在發展民生上面。國資委對中央企業的管理也應該順應這種歷史性轉變，不宜過分追求從事公共服務類行業企業的業績增長。因為增加效益、增加稅收、增加就業等企業常規目標，其他民營企業、集體企業、外資企業同樣可以做到。中央企業要切實履行好社會責任，滿足政府、社會與民眾對中央企業的殷切期望。

因此，必須參照世界各國對國有企業的普遍定位，結合中國具體國情與實際狀況，按照中央企業所屬行業特點進行分類管理。社會上經常把企業分為“壟斷性企業”與“競爭性企業”兩種方式。本文認為不宜采取這種簡單“二分法”對中央企業進行分類。因為我國已經出臺了《反壟斷法》，對壟斷地位、壟斷行為進行了法律約束。而競爭性行業又是民營企業、集體企業、外資企業比較集中的領域，這種“二分法”會使中央企業處于無處施展的被動境地，從而背離了中央企業健康發展的初衷。經過認真分析，本文根據中央企業所屬行業特點把中央企業分為三類：公共服務類行業企業、重要資源及關鍵領域類企業和一般競爭性行業企業。

（一）公共服務類行業企業

公共服務類行業企業主要指提供重要公共產品和服務的行業企業，如電網電力、電信、民航、航運、公路交通、供水、郵政、港口、機場等公共設施等有關行業企業。這些行業關乎國計民生，由國有經濟控制是中國經濟社會發展的現實要求，也是從國家經濟安全考慮的必然需要。

公共服務類行業領域的公益色彩很重，過分強調經濟效益會不利于社會穩定運行，因為企業的社會責任和企業自身的經濟利益有時候是沖突的。作為國民經濟主導的中央企業，是建設社會主義和諧社會的重要力量，理應承擔更多的社會責任，因此公共服務類行業企業應把社會責任放到首要位置。

（二）重要資源及關鍵領域類企業

重要資源及關鍵領域類企業主要指涉及國家安全的行業、重要礦產資源類及承擔國家儲備任務的企業，如石油石化、礦產資源開采、軍工、糧棉油肉糖儲備等行業企業。這些行業的中央企業要為保障國家安全與重要資源、保障社會經濟穩定、落實國家宏觀調控政策作出突出貢獻。

國有經濟應對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力。因為企業的經濟利益和資源環境目標有時是不一致的，而我國現實的情況是企業自律不足、政府監管能力不足。如我國礦產開采率相比國際標準極低，致使國家資源出現巨大損失，因此重要礦產資源開發必須改變無序開采、掠奪性開采的混亂局面。 中央企業要從有利于子孫后代、高度負責的態度切實承擔起責任，更好地平衡企業的經濟利益和資源環境的目標。其他關系國家安全的軍工企業與實施國家宏觀調整政策的企業，帶有特殊社會功能或者經濟功能，需要承擔特定的社會、產業目標，國有經濟需要在這些領域繼續保持控制力。重要資源及關鍵領域類企業應把社會責任與經濟效益放在同等重要位置。

（三）一般競爭性行業企業

一般競爭性企業是指除以上兩大類企業之外的其他企業，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬加工、化工、勘察設計、科技等行業企業。在基礎性行業和支柱產業領域中，中央企業要成為重要骨干企業和行業排頭兵企業，國有經濟應增強影響力和帶動力。因此一般競爭性行業企業應把經濟效益放到首要位置。

通過對中央企業進行以上三種分類，明晰了不同類別企業的特點、職責與發展方向。公共服務類行業企業要堅持社會化服務的改革方向，增強企業的經營活力和提供優質服務能力；重要資源及關鍵領域類企業，涉及國家安全和國民經濟命脈，應實行戰略控制并進行公司制改革；一般競爭性行業企業要增強企業技術創新能力和改善經營管理，積極引入境內外戰略投資者，實現產權多元化，鼓勵中央企業整體上市，未來成為社會公眾持股型企業。

三、中央企業未來發展方向

國有企業是屬于國家和全體人民的。國有企業是國有資產的一種存在形式，它的本質是為實現國家戰略目標與全體人民服務。中央企業要在致力于成為世界一流企業目標基礎上，勇于承擔起政府、社會和廣大民眾寄予希望的社會責任。

（一）提供優質公共服務，保障社會穩定發展

提供重要公共產品和服務的行業，如電網電力、電信、民航、航運、公路交通、供水、郵政、港口、機場等公共設施等有關行業企業，要穩定公共產品價格，提高產品質量和服務水平。這些行業關乎國計民生，是我國國有經濟長期存在的領域，為提升我國整體國際競爭力奠定堅實的基礎。

（二）落實宏觀調控政策，維護市場經濟秩序

中央企業要在維護國家經濟安全、宏觀調控等方面發揮重要作用，為國民經濟平穩較快發展作出重要貢獻。煤電油運等行業的企業，要切實采取有效措施，保障煤電油等生產、運輸和銷售供應，保證生活必需品運輸，降低運輸成本，為經濟健康運行與市場供應提供堅強保障。從事糧棉油肉糖儲備任務的中央企業，要認真落實國家宏觀調控政策，按照國家有關部門統一部署，采取對儲備商品的收儲競拍、市場投放等調控措施，切實保障廣大居民的“米袋子”、“菜籃子”等農副產品市場平穩運行。

（三）加強科技創新戰略，積極培育新興產業

科技進步和創新是加快轉變經濟發展方式的重要支撐，也是做強做優中央企業、培育世界一流企業的重要舉措。中央企業要在國家級科技創新、承擔國家重大工程項目建設、支持國防現代化建設等方面發揮頂梁柱作用。要加大研發投入，努力突破一批居于領先地位的關鍵核心技術，加強自主知識產權和知名品牌建設。

（四）推進國際化經營，做“走出去”排頭兵

中央企業要大力實施國際化經營戰略，這是做強做優中央企業、培育世界一流企業的必然要求。要加快“走出去”步伐，積極開展海外業務，參與國際分工與合作，提升國際市場份額，優化產業鏈和價值鏈。要立足全球配置資本、人才、技術、市場等各類資源，逐步實現戰略、運營、管理、文化全球化。中央企業要打造企業核心競爭力，盡快融入世界經濟主流，不斷提升國際化經營能力和水平。

（五）提高節能減排成效，履行環境保護責任

中央企業要認真貫徹落實國務院有關節能減排的一系列方針政策，建立領導體制，落實工作責任，在節能減排方面取得明顯成效。中央企業要加快能源結構調整，大力開發風能、水能、太陽能、天然氣等清潔能源。進一步淘汰不符合節能環保要求的老舊設備和生產工藝，大力提高能源資源利用效率。在中央企業發展過程中，要堅決杜絕出現對環境的污染破壞，爭取成為環境保護的先鋒模范，為社會可持續發展承擔歷史性責任。

（六）參與社會公益事業，切實履行社會責任

中央企業要自覺把履行社會責任的要求融入發展戰略，融入日常經營管理，發揮表率作用。要在保障國家重大活動、抗擊嚴重自然災害等特殊時期和關鍵時刻，顧全大局，挺身而出，勇挑重擔，充分發揮關鍵作用，體現中央企業的社會責任意識。