民航發展基金：轉正還是轉身？

在種種質疑背后，民航發展基金正走向規范化

“換湯不換藥。”

“穿個馬甲以為我就不認識你了？”

“好消息：機場建設費不收了；壞消息：改收民航發展基金。結果是：坐飛機沒少一分錢。不能這么糊弄人！”

…… ……

2012年3月17日，財政部在其官網上發布了《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》，規定2012年4月1日起，以民航發展基金取代目前收取的機場建設費，原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的有關規定同時廢止。

這個消息引來了一邊倒的質疑聲，認為是久為人詬病的機場建設費轉正了。綜觀公眾對民航發展基金的相關爭論，主要集中在其合法性、合理性和公開透明等問題上。為此，《國企》雜志采訪了業內專家，對這些問題一一進行解答。

換湯不換藥？

《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》規定，民航發展基金繳納的標準為：乘坐國內航班的旅客每人次50元，乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元（含旅游發展基金20元）。這與原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的繳納標準一致。民航管理部門出于“不讓旅客增加負擔”的考慮而做出的規定，反而被很多網友稱為“換湯不換藥”。

業內人士認為，民航發展基金并非僅僅是換了一個名稱而已，在民航發展基金的性質、用途、撥付方式等方面都有所變化。《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》第三條明確民航發展基金的性質是政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性基金預算，專款專用。“這應該被視為機場建設費的一次‘華麗轉身’。”

此前，機場建設費的性質一度處于模糊地帶，是稅？是費？是基金？沒有人能說得清。1995年國務院辦公廳轉發的財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》將機場建設費定義為“基金”。而在1995年3月財政部與國家稅務總局下發的文件中則表示，機場建設費的收入劃歸機場營業所得，即機場在運行中以旅客為經營對象提供服務而取得的收入。《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》規定民航發展基金是“民航發展基金收入”，進一步明確了民航發展基金的性質。

民航發展基金的使用范圍也有所擴大。在維持原來民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的使用范圍的基礎上，民航發展基金將民航節能減排和通用航空納入了民航發展基金使用范圍。

具體來說，民航發展基金具體用于以下幾個方面：一是民航基礎設施建設，包括機場飛行區、航站區、機場圍界、民航安全、空中交通管制系統等基礎設施建設；二是對貨運航空、支線航空、國際航線、中小型民用運輸機場（含軍民合用機場）進行補貼；三是支持民航節能減排；四是支持通用航空發展；五是用于加強持續安全能力和適航審定能力建設；六是用于民航科教、信息等重大科技項目研發和新技術應用；七是用于其他一些必要支出。

中國民航管理干部學院航空法研究中心副主任刁偉民副教授在接受《國企》記者采訪時說：“通用航空有商業航空所不具有的公益性特征，對促進經濟發展、就業增長和提升我國應急產業的發展具有很重要的作用。我國現在通用航空的發展水平不高，從民航發展基金中拿出一部分錢來支持通航的發展是很合理的。另外，在歐盟強征碳稅的背景下，把節能減排納入支持范疇也是非常及時的。”

據了解，通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，比如飛機播種、航空攝影、護林滅火、醫療救護、航空物理探礦等都在此范疇。

民航發展基金的撥付方式也改變了。1995年以來，機場建設費的分配規則是：50%上繳國庫后劃給民航總局提留，50%由民航總局劃給當地機場。此次民航發展基金，將通過民航總局和財政部統籌審批撥付。

中國航空法律服務中心首席專家、北京市藍鵬律師事務所主任律師張起淮在接受記者采訪時說：“相比原先的‘一半交給民航局，一半流入地方’的粗糙做法，新《暫行辦法》在一定程度上能夠有效利用資金，防止專項資金的流失，阻斷腐敗滋生的土壤。這是一種進步。”

合理合法乎？

民航發展基金的出臺，重新喚起了人們對機場建設費的關注和爭論。

2012年兩會上，全國人大代表、廣東省茂名市工商聯主席陳華偉在建議徹底取消機場建設費時就說：“這是一項收費時間最長、收費范圍最廣、最沒有法律依據、最不公開透明、引起反對聲音最多的不合理收費，與廣大人民群眾的利益相悖”。

與此不謀而合的是，在今年兩會上，全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青也提出了相同的議案。他認為，改革開放初期，國家財力薄弱，為了獲取基礎建設投資，依靠民眾的財力來支持國家的發展尚可理解。但現在財政收入連年高增長，仍然征收機場建設費似乎就沒有道理了。

國內最早開征機場建設費的是溫州的永強機場。20世紀80年代后期，溫州人在“不要不等不靠”的三不精神下，自己投資1.325億元建設了永強機場，并于1992年開始征收“機場建設費”。

這就產生一個問題，國家投資的機場征收機場建設費是否合理？張起淮在接受記者采訪時說：“首都機場、白云機場和上海機場等都已經是上市股份公司，國家強制向旅客收取機場建設費，那么是旅客可以享有機場的股份嗎？年底也沒有看見機場給大家分紅。如果說是給機場的投資，那就應該要有回報。如果是借款，卻既沒有還本也沒有利息。”

中國人民大學商法研究所所長劉俊海告訴記者：“美國征收類似的費用會經過嚴格的法律程序。此次財政部發文征收民航發展基金，是將機場與旅客橫向的民事關系，變為政府與旅客縱向的行政關系。我認為政府不應該過于照顧機場的發展，而應該引入競爭，用優勝劣汰的方式促進整個機場行業的發展。”

中國民航管理干部學院航空運輸服務研究所所長鄒建軍是這次輿論場里少數的支持者。在接受記者采訪時，鄒建軍對媒體質疑機場建設費的報道表現得頗為激動：“機場作為公共設施，向使用它的旅客征收相應的費用是十分合理的。”

這次財政部將機場建設費改為民航發展基金沒有經過聽證，讓很多專家質疑民航發展基金的合法性。張起淮在接受采訪時說：“《規章制定程序條例》第十五條規定：起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見。財政部未經過聽證而將機場建設費另換名目，換成民航發展基金繼續收費的做法是不妥當的。縱觀我國《民用航空法》以及其他國家法律、行政法規，并沒有一處提到‘民航發展基金’，上位法的缺失使得該基金成了無源之水，無根之木。”

而一位航空業內人士在接受記者采訪時表示：“很多專家反對征收民航發展基金。我認為，是他們對民航業的發展不太了解。財政部征收民航機場建設費并不缺失法律支持。《民航法》第六十八條規定，民用航空器使用民用機場及其助航設施的，應當繳納使用費、服務費；使用費、服務費的收費標準，由國務院民用航空主管部門會同國務院財政部門、物價主管部門制定。”

此外，由于機場建設管理費改為“民航發展基金”，很多公眾認為民航發展基金不能單由旅客掏錢，民航企業在民航發展基金中應該扮演一個更重要的角色。

對此，該業內人士告訴記者：“這種質疑是公眾不了解民航發展基金具體條款所產生的誤解。民航發展基金由原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金合并而成，民航基礎設施建設基金是向航空公司收的。《民航發展基金》第五條明確規定，在中國境內注冊設立并使用中國航線資源從事客貨運輸業務的航空運輸企業和從事公務飛行的通用航空企業，應當按照本辦法規定繳納民航發展基金。航空公司繳納的民航基金專項用于民航安全、空管、機場、科教、信息等基礎設施的建設。”

刁偉民副教授也指出：“很多乘客可能不理解為什么在機票費外還要繳納機場建設費。其實機場建設費在機場發展過程中發揮了很重要的作用，有些用途是旅客不太了解的，比如機場的減噪問題，支持支線航空的發展等。這些都是跟百姓生活密切相關的。旅客直接或者間接地受益了。當然，我也認為民航發展基金有它不夠合理的地方。比如，應該根據機場的吞吐量和所在城市的發展程度來分別制定民航發展基金的金額。”

用之于民否？

很多網民認為，機場建設費這錢交得糊里糊涂，究竟有多少、用在了哪里也是糊里糊涂。

20年來，機場建設費都是一半上繳國家財政，然后再返還民航總局用于機場補貼；另一半則留給地方政府做機場建設的投資，大多由地方發改委統一管理。財政部每年都會公開部分收入及支出數據，但是具體支出去向不公開，因此導致民眾質疑機場建設費資金去向。

而此次對于民航發展基金管理的信息披露制度，《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》中仍未提及。暫行辦法第十四條規定，由財政部委托民航局統一組織征收，民航局清算中心具體負責民航發展基金的征收工作。

刁偉民副教授認為：“民航機場建設費還缺乏一些配套征收辦法，比如費用使用的細則和規范，公開制度、審計監管制度等等。不能因為細則出臺的不及時，就質疑這個制度本身有問題。”

機場建設費收了20年，數額究竟有多少？財政部公布的《2012年中央政府性基金收入和支出預算表》顯示，2011年機場建設費收入為147.08億元，支出為149.02億元。據有關媒體稱，根據財政部以及民航局公布的財務數據以及幾次全國兩會期間相關代表提出的議案中的數據，初步得出20年來收取的機場建設費總額將近1000億元。

“近20年，是我國民航業飛速發展的20年。我們不僅新建了很多機場，而且擴建了舊的機場。特別是在此前相當長一段時期內，地方政府在機場投入資金力度不足的情況下，機場建設費對民航業基礎設施的建設與發展起到了非常大的作用。”刁偉民告訴記者，“有些人認為機場直接將機場建設費作為取得的利潤，這個說法是片面的，也是旅客對民航業的一個誤解。”

2011年2月，中國民航局局長李家祥在國新辦舉行的新聞發布會上介紹，2010年我國運營的175個機場中，有130個虧損，共計虧損了16.8億元。有關資料顯示，近些年能夠盈利的大多是京滬廣深等地的大型機場和部分中型機場，中西部機場七成以上存在虧損。

一位航空業人士解釋道，正因為國內經濟發展水平不均衡，民航業發展也存在極大的不平衡現象。機場建設分布不均，主要城市機場以及主要航線收入占的比重過大，因此適度的補貼有助于培育市場長期穩定地發展。

有專家質疑機場建設費是機場的主要收入，如果養成機場依賴機場建設的收入，就不利于機場的發展。

記者查看了廣州白云機場2011年的年報。年報顯示，2011年白云機場機場建設費返還收入為5.84億元，營業總收入為42.39億元，機場建設費占營業總收入的13.79%；首都機場機場建設費返還收入為10.01億元，總收入為65億元，機場建設費占營業總收入的15.41%；美蘭機場機場建設費返還收入為1.19億元，總收入5.65億元，機場建設費占營業總收入的占21.04%。

不過，刁偉民副教授告訴記者：“國內機場的營利能力相比國外機場確實不足。國內機場的營業收入主要來自主業航空服務收入。國外發展比較好的機場是依靠非航空服務收入，比如我們通常所說的跑道加商鋪的收入。目前，我們國家在非航空性收入方面確實存在不足，營利能力還很薄弱。”這個觀點在白云機場年報中得到了佐證，白云機場航空服務收入和延伸服務收入分別占營業總收入的54.92%和45.08%。

另外，財政部2011年1月6日發出《關于機場管理建設費和旅游發展基金政策等有關問題的通知》，繼續保留首都機場、白云機場、美蘭機場三家上市機場“以機場管理建設費安排補貼作為企業收入”的政策，每年補貼額不低于各機場當年機場管理建設費收入的40%。此次《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》中并沒有提到機場方面，尤其是上市機場方面的補貼或這部分資金的返還。