探析《物權法》中公共利益界定的困境及其突圍路徑

題的提出

《物權法》第四十二條中規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”賦予了國家征收私人財產的權力，國家動用征收權的前提是“公共利益”。但對關鍵的問題——何為公共利益，《物權法》卻沒有明確的界定。這也是公權力挾“公共利益”侵犯公民私人利益，造成近年征地、拆遷糾紛案件大幅度上升的重要原因。當此類案件訴至法院時，法院在法律無明確規定的情況下，如何有效地調整公共利益與私人利益的平衡，這是法院目前不得不探索的一個重要課題。基于此，本文試從法院的視角探析《物權法》中公共利益界定的困境和解決路徑。

公共利益界定的阿基里斯之踵

“公共利益”作為一個社會政治學概念和法學概念，本身并沒有一個明確的定義。對公共利益的定義總是存在著無法回避的“阿基里斯之踵”。德國法學家毛雷爾也曾說過：“當今時代語境下，關于何為公共利益以及如何解決公共利益與個人利益之沖突，總是疑問叢生。” 界定“公共利益”要明確“公共”與“利益”兩者概念。公共是指利益效果所及的范圍，在數量上存在大多數的不確定數目的利益人；而利益則是對主體與客體關系的一種價值判斷，這種判斷既受到判斷對象多元化的影響，也受到不同判斷主體主觀性的影響。正是由于“公共”數量上的不確定與“利益”判斷上的主觀性，“公共利益”概念很難形成統一和確定的認識。公益與私益之間并非是絕對的對立。在具體的情況下，一項過去完全被視為公共利益的社會事務，現在可能會因私人利益的參與而被當作不純粹的公共事務來對待，如民辦教育、民間資本參與公路建設等，也可能會因私人利益的退出而被認為純粹的公共事務，如私人博物館捐獻國有。

公共利益的不確定性，使學界對它的認識不一。如王利明教授認為“社會‘公共利益’是指關系到全體社會成員的利益”。“在我國，一般認為社會‘公共利益’主要包括兩大類，即公共秩序和公共道德兩個方面。”學者則認為“可以把公共利益理解為人民群眾的共同利益。”梁慧星教授參與起草的《物權法草案》第48條把公共利益列舉為“公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。”

《物權法》作為一部保護私權限制公權的重要法律，在起草的過程中，由于對公共利益的概念界定以及類型列舉未能凝聚足夠的共識，立法機關最終決定暫不就公共利益問題作進一步的規定。這種困難其根本原因就在于公共利益的不確定性，這致使對公共利益的界定都存在著阿基里斯之踵。

法院處理公共利益案件的現實困境

有學者主張：與征收權相關聯的“公共利益”的界定問題是一個憲法分權問題，是由立法機關、行政機關和司法機關共同分享。試圖將立法機關未解決的問題分散到行政機關和司法機關。立法者只對公共利益做出概括性規定，具體的判斷標準由行政機關行使。行政機關與相對人在確定爭執的問題是否屬于公共利益時，當事人可就此爭議提交法院對其理由進行判斷。這就將法院引入了何謂公共利益的判斷者行列。

立法者認為，在不同情況下公共利益是不同的，情況相當復雜，《物權法》難以對公共利益做出統一的具體界定。考慮到《物權法》的私法性質，《物權法》重點是對征收以及由此發生的拆遷中的補償問題進行規范，對公共利益的具體規定還是分別由有關法律規定較為切合實際。但我國涉及公共利益的法律皆未就公共利益的概念做出明確的規定。如《憲法》第10條、第13條，《民法通則》第7條、第49條，《土地管理法》第2條、第58條，《城市房地產管理法》第6條、第20條、第22條等。因此在判斷爭議雙方征收或拆遷的理由是否屬公共利益范圍時，法院就面臨缺乏讓當事人信服的界定公共利益法律依據的尷尬局面。

也有學者認為立法機關未就公共利益做出明確的界定實質上是對司法機關處理這一問題的授權，司法機關應針對具體案件做出具體的判斷標準。但“公共利益”很難界定，法院也難以發展出可操作的判斷標準。如果法院在裁判爭執的問題是否屬于“公共利益”時，也試圖對“公共利益”的定義和范圍做出界定的話，那么將同樣會陷入“阿基里斯之踵”的困境。

法院處理公共利益案件的突圍路徑

人民法院是救濟權利解決糾紛的最終裁判者，在處理涉及公共利益的土地征收、房屋拆遷案件糾紛時，面對如此情況，如何突破重圍，找出解決問題的突圍路徑呢？筆者認為應該將注意力從“公共利益”的理論界定轉移到解決機制的建設上來。

（一）建立并完善征收民眾參與機制和表決程序規則。公共利益作為價值判斷的結果，要保證其科學性與民主性，就必須確保其決策過程的公開透明。因此有學者提出由權力機關以“一事一議”的方式判定。但筆者認為這種方式操作難度大，不切實際。從各國的實踐看，聽證制度則是較好的選擇。我國也有相應的制度設計，如《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》( 2004年) 第14條。雖然如此，我國的這些程序還不完善，亟需建立并完善征收制度中的民眾參與機制和表決程序規則。首先，應明確聽證程序的發起人和參與人。一般應由征收決策機關發起，并由司法行政機關進行全程監督。聽證程序的參與人應包括利害關系人、一般民眾、相關領域的專家等。其次，明確聽證程序的流程和內容。聽證程序應當由聽證機關派人主持。參加聽證的人員應登記，經過登記的人員于聽證時未到者不影響聽證的進行及效力。在整個聽證過程中，應確保每個聽證參與人的意見能夠得到充分表達。最后，應確保聽證參與人的意見具有足夠影響力，使聽證在認定征收是否符合公共利益方面具有實際價值。通過聽證，將矛盾糾紛在訴至法院之前予以解決。

（二）最高人民法院通過司法解釋，采用“公共用途”的概念對常見的公共用途進行列舉再加上“等”字。在“利益”判斷上因判斷主體的主觀性，而很難達成一致；公共利益是抽象的，公共用途卻是具體的，就某一具體事物的用途，人們的認識是基本相同的。最高人民法院對《物權法》第四十二條的解釋采用公共用途這一概念更容易讓人理解和判斷，在司法實踐中也更具有可操作性。在此基礎之上，最高人民法院再對土地征用、房屋拆遷中常見的公共用途進行列舉，（如：公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護，等國家法律規定的其他公共用途。）審理法院就可以避開界定公共利益的困境。

（三）法院通過舉證責任的分配來嚴格把握司法審查關。遵循民法價值判斷問題的實體性論證規則，沒有充分且正當的理由，不得限制民事主體的個人自由。“公共利益”是國家動用其征收權的唯一根據，因此以公共利益為理由動用征收權的主體應對其公共利益之存在承擔舉證責任。如果主張者不能提出充分的讓人信服的證據，將承擔敗訴的風險。這樣也促使政府部門謹慎行使法律賦予的征收權。這將使法院掌握主動權，擺脫向當事人說明什么是公共利益的困境。同時這也與全國人大代表，江蘇省高院院長公丕祥要求的“法院要嚴把‘公共利益’審查關，防止征收范圍被無限擴大”具有異曲同工之效。

（作者單位:湖南師范大學法學院）

這種困難其根本原因就在于公共利益的不確定性，這致使對公共利益的界定都存在著阿基里斯之踵。