法國行政合同構成要件研究

著福利國家的興起和行政理念由國家行政向公共行政的變遷，政府的統治職能逐漸弱化，服務職能不斷強化，行政契約不僅在實踐中發揮出其獨特的作用，也為越來越多的行政法學者所接受。本文就法國行政合同的構成要件進行分析。

法國行政合同的概念

法國被譽為行政法的母國，行政契約理論和制度也源于法國。卻沒有任何一部法律對行政合同的概念進行明確規定，實踐中一些成文法規定了某些部門的合同永遠是行政合同，行政法院的判例也揭示了行政合同與其他合同的區別。有學者根據法國民法典第1344條對合同的定義，通過公私法的比較給出行政合同的定義：根據法律規定可以產生公法效果的協議。

一般構成要件

識別行政合同，行政法院堅持以下標準：合同的當事人中必須有一方是行政主體，直接執行公務，合同超越私法規則。有學者認為還應包括行政主體的特別權力，如單方面變更合同的內容，認定對方違法并予以制裁。筆者認為行政主體具有特別權力是公私兩種合同的重要區別，但卻是由當事人關系、締約目的和合同內容以及“超越私法規則”導致的必然結果，并非構成要件。筆者認為法國行政合同的一般構成要件包括：

須有一方當事人是行政主體

有學者指出，行政合同須至少一方為公法人；也有學者認為只要有一方當事人為行政機關，該合同就是行政合同。筆者認為后一表述并不準確。公法人未必都是行政機關或行政主體。行政機關在不同的法律關系中具有不同的身份。判斷其是否行政主體，必須視其所處的具體法律關系而定。在法國，行政機關訂立的合同大部分都是私法合同。

法國上下級國家機關之間或者政府與具有行政管理職能的中介組織之間劃分職責權限、委托行政事務的行政契約大量存在，這類合同的當事人都是行政主體。所以，行政合同的當事人中必須有一方是行政主體。

須旨在實施公用事業任務

這是法國學者對行政合同訂立目的的描述，筆者認為這可以稱為行政合同的目的要件。楊解君教授認為“與公共服務相關或者具有公共服務的使命”是司法判例認定的選擇性標準。王名揚先生指出行政合同的目的要件是“直接執行公務”。但在法國“那些只與執行公務有關但并未直接執行公務的合同，如供應合同、運輸合同等，乃至私產管理合同等與公務無關的合同，只要其中含有私法以外的規則也成為行政合同”。因此，筆者認為法國學者對本國行政合同目的要件的表述最為準確。

簽約公法人須具有締結合同的權限

在法國，只有行政主體，即國家、地方團體和公務法人才能締結行政合同。行政主體通過行政機關來締結行政合同，每個行政機關只能在自己的職責范圍內締結合同。國家締結合同以部長為代表，每個部內必須設立一個負責簽訂合同、監督合同執行的合同主管人，部長可以保留重要合同的親自簽名權，特別重要的合同需要政府授權。省締結合同由省議會決定，議會主席執行。市鎮合同由市議會決定，市長簽訂。行政機關在權限范圍外簽訂的合同無效，應對善意的對方當事人負損害賠償責任。

內容須符合法律的規定

民事合同不違反法律的禁止性規定就有效，而行政合同必須積極地符合法律的規定。法國行政合同制度堅持行政本位，強調公益優先，因此法國行政合同適用公法規范，通常拒絕私法規則的適用。法院的判例確立了行政合同適用的主要規則，成文法屈尊次位。

選擇共同簽約人須公開競爭

為防止營私舞弊和浪費，行政機關在選擇締約對象時受到一定的限制：必須遵守競爭原則和公開原則。招標、邀請發價和直接磋商是法定的三種主要締約方式。法律規定經費超過一定金額的項目必須采用公開的或有限制的招標方式，政府只能選擇要價最低或者出價最高的企業締結合同。而邀請發價的程序近似于招標，但政府需要在投標的基礎上綜合考慮各種條件，然后確定合同當事人。直接磋商則是行政機關可以和任何企業直接磋商、簽訂合同。這種方式主要用于情況緊急時或需保密等情況下。法律規定采用直接磋商方式時盡量鼓勵競爭。

必須采用法定的合同形式

法國法律對行政合同的形式也有明確規定。采用口頭形式的行政合同一般是較次要的行政合同。用招標方式簽訂的合同須采用書面形式，采用直接磋商方式而超過一定金額的合同，以及重要的合同都要采用書面形式。書面合同中的價金條款由雙方當事人共同決定，其它條款主要由行政機關決定。

特殊構成要件

以上是法國行政合同的一般合法要件，這些要件主要是由行政法院通過判例的形式提出。但在法國，有些種類的合同盡管不具備以上構成要件，仍然屬于行政合同。這些合同之所以成為行政合同是因為法國行政合同有兩個特殊構成要件：

一些法律和法規直接規定某類合同為行政合同

這是法國行政合同制度的獨特之處，如：1890年7月17日關于公共債務的法律等成文法也分別規定了一些行政合同。根據某些成文法律、法規，在法國，公共工程承包合同、公務特許合同、獨占使用共用公產合同、出賣國有不動產合同等行政機關簽訂的合同屬于行政合同。

合同超越私法規則

一個與公用事業毫無關聯的合同，如果締約各方明確表示該合同不受民法管轄并訂立與民法相反的條款，那么這個合同就是行政合同，即使當事人都不是公法人，因為意思自治原則允許當事人依本人意愿處理私法關系。但是，工商業公務機關和使用者簽訂的合同，永遠是私法合同，二者之間純屬私法關系。另外，如果締結合同的制度超越一般私法范圍時，不論是否和公務合同有關，這類合同也是行政合同。如法律強制電力公司締結的電力合同有別于私法上的締約自由原則。

法國行政契約的合法要件是一個多體系的復雜結構，而臺灣地區的行政契約合法要件體系單一，這是因為無論是在立法、行政、司法活動中，還是在理論研究中，法國人認可的行政合同的概念和種類都比其他國家寬泛得多，存在特殊構成要件。首先，在法國，除直接執行公務的合同構成行政合同外，對于不直接執行公務的合同，或者與公務無關的合同，如果合同中包含有普通私法以外的規則時，也構成行政合同。其次，一些法律法規直接規定某類合同為行政合同，也會強制某些私法人與公法人簽訂合同。

（作者單位： 華東政法大學，武警天津總隊第二支隊）