向聯(lián)合國(guó)遞交“影子報(bào)告”

影子報(bào)告，來(lái)自英譯“Shadow Report”一詞，又稱“平行報(bào)告”，作為《公約》締約國(guó)的民間組織定期向聯(lián)合國(guó)提交權(quán)利落實(shí)情況的一個(gè)補(bǔ)充報(bào)告，提交影子報(bào)告也是民間組織利用國(guó)際公約進(jìn)行政策倡導(dǎo)的一種手法。2010年起，一些中國(guó)NGO組織開始試圖撰寫影子報(bào)告，促進(jìn)政府履行“公約”，同時(shí)，相關(guān)人士也指出，影子報(bào)告的獨(dú)立性需加強(qiáng)。

北京時(shí)間2012年9月17日，聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利委員會(huì)第八次會(huì)議在日內(nèi)瓦召開，對(duì)《殘疾人權(quán)利公約》中國(guó)政府履約報(bào)告進(jìn)行審議。

這場(chǎng)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)直播（網(wǎng)絡(luò)）的審議會(huì)議，引起了不少關(guān)心殘疾人權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀的熱心人圍觀討論，京一加一殘障人文化發(fā)展中心更在官方微博上不斷刊登他們4月發(fā)布的《一加一報(bào)告聯(lián)合國(guó)〈殘疾人權(quán)利公約〉中國(guó)實(shí)施情況》節(jié)選內(nèi)容，并呼吁“您的或評(píng)論、或轉(zhuǎn)發(fā)、或收藏，都是《殘疾人權(quán)利公約》的一次推廣”。

2006年12月13日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議通過(guò)《殘疾人權(quán)利公約》。該《公約》是人類歷史上首部為保護(hù)殘障人權(quán)利而專門制定的具有法律約束力的國(guó)際公約。2008年，中國(guó)政府加入《公約》，成為《公約》的第33個(gè)締約國(guó)。

《公約》以“促進(jìn)、保護(hù)和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由，并促進(jìn)對(duì)殘疾人固有尊嚴(yán)的尊重”為宗旨，共分50條，從平等和不歧視、無(wú)障礙、生命權(quán)、自由和人身安全、教育、工作和就業(yè)、不人道或有辱人格的待遇或處罰等多方面對(duì)殘疾人權(quán)利做出規(guī)定。這份《公約》是迄今為止中國(guó)簽署的最完整的國(guó)際人權(quán)公約。

針對(duì)此次公約的審議，2012年4月11日，北京一加一殘障人文化發(fā)展中心針對(duì)中國(guó)的履約情況向聯(lián)合國(guó)提交了一份題為《〈殘疾人權(quán)利公約〉中國(guó)實(shí)施情況 一加一報(bào)告》的民間報(bào)告，這份報(bào)告又被稱為“影子報(bào)告”。

民間組織利用國(guó)際公約進(jìn)行政策倡導(dǎo)

影子報(bào)告，又稱“平行報(bào)告”，是作為《公約》締約國(guó)向聯(lián)合國(guó)提交權(quán)利落實(shí)情況的補(bǔ)充報(bào)告，主要是由締約國(guó)所在的民間組織撰寫，其目的是補(bǔ)充政府報(bào)告中的不足。提交影子報(bào)告也是民間組織利用國(guó)際公約進(jìn)行政策倡導(dǎo)的手法。

近年來(lái)，中國(guó)政府積極落實(shí)簽署的權(quán)利公約的履約，并定期向聯(lián)合國(guó)遞交國(guó)家報(bào)告。與此同時(shí)，一些民間組織開始借此撰寫影子報(bào)告來(lái)表達(dá)民間的立場(chǎng)和聲音，涉及到婦女、兒童、殘障人士、勞工等多個(gè)領(lǐng)域的權(quán)利保護(hù)。

2010年8月，中國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)遞交兩年來(lái)的首份國(guó)家履約報(bào)告。2011年9月，一加一（北京）殘障人文化發(fā)展中心開始籌備撰寫影子報(bào)告，同期，還有兩家民間機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，對(duì)公約條款進(jìn)行評(píng)論?！耙患右弧钡挠白訄?bào)告由該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人解巖執(zhí)筆，他和其他同事共同參與歷經(jīng)半年，在今年3月份完成。據(jù)解巖介紹，該影子報(bào)告的撰寫分為四部分，包括公約條款、存在現(xiàn)狀、佐證的依據(jù)以及具體建議。影子報(bào)告的初衷，希望用民間組織的視角，并用自己搜集的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)去觀察公約在中國(guó)的落實(shí)情況。在撰寫報(bào)告過(guò)程中，解巖發(fā)現(xiàn)“基于殘障視角關(guān)注殘障人的發(fā)展”的文獻(xiàn)很少，一加一只能“更多地引用媒體的報(bào)道以及官方的公開數(shù)據(jù)”。此外，對(duì)一些非一加一關(guān)注涉及到的領(lǐng)域，一加一因無(wú)法提供具體案例而只好一筆帶過(guò)。

相較于撰寫困惑，一加一考慮更多的是如何降低本土NGO參與公約的風(fēng)險(xiǎn)以及撰寫報(bào)告的獨(dú)立性。在遞交這份影子報(bào)告前，解巖“投石問(wèn)路”，先是對(duì)外發(fā)布了一個(gè)招募8個(gè)人的招聘啟事，隨后就完成的影子報(bào)告向殘障NGO征詢意見。其目的就是，利用這些第三方的平臺(tái)在公開的場(chǎng)合，向關(guān)心聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利公約的相關(guān)政府部門發(fā)出聲音。不過(guò)，向殘障NGO征詢影子報(bào)告的意見時(shí)，“居然沒有一個(gè)人回郵件，不管正式或私下的反饋意見都沒有。”后來(lái)，殘聯(lián)等有關(guān)部門找上門來(lái)，要求看看這份影子報(bào)告，為了保持報(bào)告的獨(dú)立性，解巖堅(jiān)持未給他們。

影子報(bào)告完成后，他們選擇在聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利委員會(huì)對(duì)中國(guó)政府的履約情況初步審議日期前遞了出去，并公開了遞交聲明。時(shí)隔一周后，聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利委員會(huì)的網(wǎng)站刊登出影子報(bào)告的全文。就這樣，“我們利用大家還沒有反應(yīng)過(guò)來(lái)，打了一個(gè)漂亮的仗，”解巖解釋，他擔(dān)心第二次影子報(bào)告會(huì)由殘聯(lián)下的中國(guó)殘疾人事業(yè)研究會(huì)來(lái)組織撰寫。

在另一個(gè)參與機(jī)構(gòu)北京亦能亦行身心障礙研究所的負(fù)責(zé)人張巍眼中，一加一提交的影子報(bào)告，“并不是按照影子報(bào)告的要求，主要是關(guān)于事實(shí)狀況的評(píng)論，所以不能稱之為影子報(bào)告”。2011年8月，亦能亦行身心障礙研究所也遞交過(guò)一個(gè)7頁(yè)的“影子報(bào)告”。張巍也沒有將之視為“影子報(bào)告”，他解釋道，“其實(shí)是一個(gè)整體評(píng)論，沒有逐個(gè)條款而且僅從法律、立法層面進(jìn)行分析，并沒有針對(duì)事實(shí)部分進(jìn)行評(píng)論?！?/p>

張巍曾就讀德國(guó)海德堡大學(xué)，專攻殘障法，回國(guó)后一直致力于推動(dòng)殘疾人權(quán)利公約在本土的落實(shí)。他認(rèn)為真正的影子報(bào)告，應(yīng)是對(duì)照權(quán)利公約的每個(gè)主題和條款，根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況作真實(shí)的評(píng)論。此外，張巍認(rèn)為一加一遞交的影子報(bào)告是“無(wú)效的”，一加一在2012年3月份提交的報(bào)告時(shí)間，錯(cuò)過(guò)了聯(lián)合國(guó)殘疾人人權(quán)委員會(huì)征求締約國(guó)的影子報(bào)告所規(guī)定的時(shí)間。當(dāng)然，他也認(rèn)可一加一遞交的影子報(bào)告可以發(fā)揮一定的國(guó)際影響。

同期另一家倡導(dǎo)殘障人士權(quán)益的機(jī)構(gòu)，從反歧視視角對(duì)該公約的部分條款在中國(guó)的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)論。據(jù)該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人告訴記者，撰寫影子報(bào)告并非他們所擅長(zhǎng)，但希望這種針對(duì)殘疾人權(quán)利公約在中國(guó)的落實(shí)狀況的評(píng)論，能夠促進(jìn)政府改善現(xiàn)狀。

讓更多的影子報(bào)告獨(dú)立發(fā)聲

迄今為止，中國(guó)陸續(xù)簽署加入并在國(guó)內(nèi)生效的國(guó)際人權(quán)公約就有20多個(gè)，包括《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》、《兒童權(quán)利公約》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》等多項(xiàng)國(guó)際人權(quán)公約，但對(duì)上述公約的部分條款均提出聲明或作出保留。

據(jù)聯(lián)合國(guó)權(quán)利委員會(huì)網(wǎng)站顯示，中國(guó)定期向聯(lián)合國(guó)遞交的國(guó)家報(bào)告僅有7個(gè)。在國(guó)家報(bào)告之外，由民間組織提交的影子報(bào)告則少之又少。

2010年4月，由中國(guó)婦女研究會(huì)牽頭，召集多家婦女NGO參與該公約影子報(bào)告的撰寫，這一份影子報(bào)告，是《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》（以下簡(jiǎn)稱“消歧公約”）自1980年簽署以來(lái)首次遞交的非政府組織影子報(bào)告。

當(dāng)時(shí)政府報(bào)告還沒有出來(lái)。二三十家婦女NGO參與進(jìn)來(lái)，并參加如何撰寫影子報(bào)告的培訓(xùn)。北京農(nóng)家女文化發(fā)展中心就是其中之一。經(jīng)過(guò)一番討論，每家NGO根據(jù)自己的興趣和各自領(lǐng)域的特長(zhǎng)向中國(guó)婦女研究會(huì)申報(bào)選題?！稗r(nóng)家女”選擇了影子報(bào)告中有關(guān)“流動(dòng)?jì)D女權(quán)利”的內(nèi)容，而有關(guān)婦女教育、婦女健康、農(nóng)村婦女土地權(quán)益等話題則由其他的婦女NGO認(rèn)領(lǐng)。隨后，他們都與中國(guó)婦女研究會(huì)簽訂了一份參與合作的項(xiàng)目協(xié)議，并根據(jù)各自的工作量獲得金額不等的撰寫費(fèi)用支持。

而這次撰寫，也是一波多折。

“農(nóng)家女”拿到消歧公約中有關(guān)“流動(dòng)?jì)D女權(quán)利”的任務(wù)后，李強(qiáng)（化名）和王麗（化名）就分頭去協(xié)調(diào)一些對(duì)話題感興趣且有一定學(xué)術(shù)功底的學(xué)者或NGO專業(yè)人士參與撰寫。但這點(diǎn)著實(shí)困難，在采訪中李強(qiáng)一再?gòu)?qiáng)調(diào)，擔(dān)心“找不到權(quán)威的人（兼具專業(yè)背景和研究水平）來(lái)寫這些部分”。除此之外，對(duì)流動(dòng)?jì)D女的一手?jǐn)?shù)據(jù)掌握不充分，尤其是民間組織的婦女NGO，只能引用公布的官方數(shù)據(jù)和查閱現(xiàn)有的研究成果?！稗r(nóng)家女”組織過(guò)對(duì)流動(dòng)?jì)D女群體的訪談，但因時(shí)間和資金的限制，調(diào)研規(guī)模很小?！稗r(nóng)家女”的影子報(bào)告撰寫工作于2010年9月30日正式啟動(dòng)，時(shí)間很緊，12月15日出爐了第一稿。

報(bào)告的定稿還沒有出來(lái)，李強(qiáng)和另外一位協(xié)助影子報(bào)告撰寫的同事王麗就都離職了。直到他們從“農(nóng)家女”離開，該報(bào)告也沒有最終敲定。時(shí)間拖得如此之長(zhǎng)，參與該影子報(bào)告的另一家婦女NGO負(fù)責(zé)人趙青（化名）說(shuō)，“時(shí)間那么久，都快忘記了寫的具體內(nèi)容”。她也向記者解釋，消歧公約影子報(bào)告的目前進(jìn)展，可能與政府報(bào)告進(jìn)入到聯(lián)合國(guó)消歧委員會(huì)的審議時(shí)間未定有很大的關(guān)系。

變動(dòng)的不僅有他們，就連當(dāng)時(shí)召集婦女NGO撰寫“消歧公約”影子報(bào)告的中國(guó)婦女研究會(huì)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人也已退休。直到今年2月份中國(guó)政府的“執(zhí)行《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》第七、八次合并報(bào)告”公布，中國(guó)婦女研究會(huì)的新項(xiàng)目負(fù)責(zé)人才再次通知之前參與此影子報(bào)告撰寫的相關(guān)NGO。于是，換了新環(huán)境的李強(qiáng)和王麗二人又再次投入該報(bào)告的完善之中。他們?cè)?月又提交了一份新稿，接下來(lái)繼續(xù)等待專家的評(píng)審。預(yù)計(jì)在2012年10月底或11月初，可能再召集一次研討會(huì)。

在參與影子報(bào)告工作的過(guò)程中，李強(qiáng)只是零星地聽說(shuō)有哪些機(jī)構(gòu)參與哪些議題的寫作，對(duì)其他的NGO參與的內(nèi)容了解很少。不過(guò)可以確信的是，最終“農(nóng)家女”的這份15頁(yè)的“流動(dòng)?jì)D女權(quán)利”影子報(bào)告第二稿內(nèi)容“能被吸納多少觀點(diǎn)，還需通盤考慮，肯定會(huì)有一個(gè)取舍”。李強(qiáng)對(duì)民間參與寫作影子報(bào)告的作用很樂(lè)觀，認(rèn)為“積極意義很明顯。即做到吸納民間NGO參與其中，承擔(dān)一定的發(fā)聲角色”。

但趙青持相反觀點(diǎn)，她認(rèn)為她們能被邀請(qǐng)參與其中“更像是一個(gè)游戲”，處于彼此需要。對(duì)NGO來(lái)說(shuō)，借此可以提高機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、合法性，也能體現(xiàn)出自己的專業(yè)性。而中國(guó)婦女研究會(huì)可以找到更多的婦女NGO來(lái)完成這項(xiàng)工作，這些NGO的參與者代表著“民間”的聲音。

因此，趙青對(duì)這份“消歧公約”的影子報(bào)告沒有信心。她曾參與過(guò)北京世界婦女大會(huì)影子報(bào)告的撰寫，但參與兩次都沒什么反饋，“也不知道這些報(bào)告有什么作用”。作為“消歧公約”影子報(bào)告參與者，她“更多是在寫”，并不知道影子報(bào)告寫完之后的具體流程如何，也不太知道其他NGO的工作進(jìn)展，甚至是同屬一個(gè)專題下另一報(bào)告撰寫機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。

目前，中國(guó)NGO參與影子報(bào)告的寫作并不多，在此之前，僅有在華的國(guó)際組織提交過(guò)幾個(gè)影子報(bào)告，多數(shù)不為人所知，但“消歧公約”影子報(bào)告面對(duì)的問(wèn)題，體現(xiàn)了目前中國(guó)NGO參與影子報(bào)告的問(wèn)題。

接受本刊采訪的部分NGO負(fù)責(zé)人表示，官辦NGO既是國(guó)家報(bào)告的起草者，又為影子報(bào)告的撰寫主體，已發(fā)生了明顯沖突。這會(huì)導(dǎo)致更多的民間組織聲音更多是為其所用，而非聽到那些忽視的聲音，因此影子報(bào)告的獨(dú)立性需加強(qiáng)，而影子報(bào)告的撰寫者角色也需要進(jìn)一步厘清。