以前瞻性視角構建社保內控體系

我國社會保險事業快速發展，但仍處在發展的初級階段。不僅社會保險政策需要不斷完善，社會保險經辦管理水平，特別是內部控制建設仍需要不斷地加強和完善，以切實保證社會保險基金的完整與安全運行。

目前，從總體上看，經辦機構內控工作還處于探索階段，無論是制度建設、組織建設，還是基礎建設，與快速發展的社保事業需求相比，還存在不小的差距，主要體現在以下三個方面：

一、內部控制體系不健全

實施有效的內部控制，首先必須建立一套用于規范社會保險經辦人員行為、防范風險以及風險發生后用以評價和處理的一系列規章制度和程序。一個完整的內部控制體系主要包括：嚴密有效的組織機構和獨立的內部審計機構、完善的會計控制體系、相對獨立的業務部門和明確的職責體系、嚴格的授權審批制度、合理有序的內部檢查制度和健全的信息系統等。然而，一些經辦機構忽視了健全內部控制體系，沒有業務操作系統，沒有明確而全面的授權審批制度，也沒有針對具體業務流程設計關鍵控制點的內部控制制度，更沒有一套發生風險后的有效處置措施，內部控制處于十分粗放的狀況。例如在有些經辦機構，業務審批由一人全程辦結，維護數據記錄等核心數據由一個人操控，同時，對內部控制執行情況既沒有檢查監督，又沒有相應的獎懲措施等。

二、內部控制缺乏有效的組織保障

實施內部控制需要有效的組織保障。在通常情況下，完善的內部控制體系是以集中、獨立、全面的組織職能體系為基礎的。組織職能體系是內部控制的“基礎設施”。換句話說，如果沒有制定內控制度和監督內控實施的專門機構，沒有足夠的人員編制，內部控制就會流于形式，執行效果就會大打折扣。如大部分縣一級經辦機構、部分市一級經辦機構、個別省級經辦機構沒有專設的稽核（審計）部門，未形成決策、執行、監督三方合理分工和相互制衡的權力約束機制。同時，各級社保經辦機構人員編制緊張，工作頭緒多，從而導致內控管理形式上難以具體操作。同時，內控人員的自身素質也有待提高，現有的經辦機構特別是縣級經辦機構人員年齡結構偏大，文化層次偏低的情況普遍存在。一方面是由于大量的大學畢業生不愿回到基層工作，另一方面是基層社保機構很難招聘到真正懂業務的專業人才。再者，現有工作人員缺少系統的專業培訓，上崗后主要是通過前任業務人員的“傳幫帶”，很容易形成偏離內控要求的思維定勢和行為習慣。

三、內部控制文化建設的核心部分薄弱

有效的經辦機構內部控制，不僅需要完善的制度體系，更需要能夠保證實現社會保險經辦管理目標的價值觀和精神寄托。但經辦機構文化建設中的核心部分，即在教育員工強化社會責任意識和團隊精神、依法合規、審慎誠信等思想教育方面，與建章立制相比還欠功夫，甚至有的地方還很薄弱，控制環境缺乏靈魂，對內部控制正確認識不夠，對加強內部控制建設的觀念淡漠，風險防范意識不強，沒有將內部控制工作當成當前社會保險新形勢下一項頭等大事來抓，因而工作缺乏主動性。

從經辦機構內部控制建設的現狀出發，跟蹤世界內部控制管理科學發展的新趨勢，在當前乃至今后一個相當長的時期，強化經辦機構內部控制建設，需要從以下幾個方面入手：

一、在控制方向上，著力構建全面風險管理

內部控制同其他管理科學一樣，始終處于不斷完善發展的過程中。20世紀末，內部控制理論發展到一個新的階段，人們已經認識到，一個組織的內部控制不能僅僅局限于內部體系的防范，而應從一個開放的系統和前瞻性的視角去應對。2004年10月，美國發起人組織委員會（COSO）正式發布了《企業風險管理框架》，認為企業風險管理包括內控，并且會全面取代內控，從而形成了內部控制向企業風險管理發展的合理性。為此，在世界范圍內，有很多企業在這種理念的指導下，開始研究建立以風險管理為導向的內部控制體系，即由內部控制管理向全面風險管理轉變。

社會保險經辦管理是一個開放性的系統，風險來源隨著系統開放程度的擴大而更加復雜。為保證實現社會保險可持續發展的目標，需要構建一個以風險為導向的社會保險經辦管理控制體系，并著力由內部控制管理向全面風險管理轉變。《社會保險法》第七十三條第一款規定：“社會保險經辦機構應當建立健全業務、財務、安全和風險管理制度。”這項規定對經辦機構內部控制發展提出了新的要求和目標，為著力構建以風險管理為導向的內部控制體系提供了法律依據。社會保險經辦風險管理包括社會保險稽核、社會保險反欺詐、社會保險經辦內部控制制度建設和基金安全管理等項內容。只有全力做好這些工作，建立健全各項規章制度，才能有效應對經辦機構內外的各種可控和不可控的風險。目前，社會保險反欺詐工作仍顯薄弱，難以遏制日益嚴重的社會保險基金欺詐冒領行為。必須進一步完善相關政策，加強立法，加大打擊力度，以提升經辦機構風險管理水平。

二、在控制方式上，著力完善信息系統控制

隨著覆蓋城鄉的社會保障體系的不斷完善，社會保險的業務量不斷增加。因此，只有充分利用信息化技術對業務經辦風險進行控制，才能適應社會保險業務的不斷拓展。應側重于通過信息化程度的提升來實現對經辦風險的控制，向“人控加機控，以機控為主”轉變，即在組織內部控制模式上，突出信息系統支持下的業務流程控制。通過在業務流程中嵌入程序化的控制環節，提高內部控制的客觀性和有效性，最大限度地降低人工成本。

（一）流程再造優化信息系統控制環境

主要是圍繞提高社會保險經辦服務滿意度和最大限度地防范經辦操作風險、節約經辦管理成本等，優先對那些已經不適應或風險問題突出的業務流程實施再造。通過業務流程再造，以流程為導向配置經辦崗位和明確崗位權責，為開發信息系統功能，設置程序化控制環節創造必要條件。

（二）抓住社會保險信息化建設的重要機遇

“金保工程”建設為推進社會保險經辦信息系統控制提供了難得的歷史機遇，社會保險經辦系統應統籌內部控制設計，結合提高各項社會保險統籌層次，統一業務流程和經辦規程，有計劃地實施信息系統控制，力求實現三方面變化。一是通過完善信息系統，使內部控制手段從事后檢查轉變為事前預防和事中實時控制，變被動控制為積極的預防控制。二是充分依托信息化技術，在實現社會保險經辦管理扁平化的同時，簡化內部控制層次，包括監督檢查內部控制，總體降低內部控制成本。一方面，經辦機構的管理層、內部控制監督檢查人員，可以直接監督所有經辦人員的履職過程，改變信息不對稱的狀況。另一方面，使內部控制從管理者或監督檢查人員單兵作戰，轉變為全員參與、協同進行內部控制的局面。無論是管理者、監督檢查人員還是普通員工，均可通過信息系統平臺參與到內部控制中來，充分發揮不同崗位人員的作用，提高整體的內部控制能力。三是通過信息系統控制，對風險級別高的數據項，設置業務操作中的數據邏輯控制，對不規范的操作進行預警或提示，杜絕部分不符政策規定或邏輯關系的數據進入數據庫，提高數據的質量。

三、在控制成效上，著力強化內部控制執行力

國內一些社保經辦機構并不缺乏一套比較完善的內部控制制度，然而仍然發生了失控事件。這都與經辦機構風險意識薄弱、內部控制設計缺失，特別是與內部控制運行失效有關。比爾·蓋茨曾經說過，他的企業“在未來10年內，所面臨的挑戰就是執行力”。對于內部控制建設仍處于初級階段的經辦機構來說，加強內部控制執行力顯得尤為重要。提高內部控制執行力，應從經辦機構內部控制的實際狀況出發，多措并舉。

（一）強化領導層內部控制責任

建立健全內部控制機制是實現社會保險健康發展的前提，也是經辦機構領導層應盡的職責。企業內部控制的實踐表明，管理層對于內部控制建設的態度在很大程度上決定了企業的內部控制水平。另外，從內部控制的基本概念中，也能清楚地感受到，所謂的內部控制體系，其實質是一整套有效的質量責任體系。只要人人都有明確的職責，就能建立起有效的防范體系，而在這個責任體系中，明確領導層尤其是明確“一把手”負主要責任更是關鍵。要將內部控制工作當成硬性任務常抓不懈，列為領導目標責任制，要像抓社會保險征繳、社會保險清欠、社會保險擴面那樣狠抓內部控制工作，發現風險苗頭就及時糾正。

（二）上級對下級經辦機構進行內部控制監管

國際經驗表明，促進內部控制建設僅僅依靠一個組織的自身積極性是遠遠不夠的，在這一過程中，監管扮演了十分重要的角色。在社會保險經辦機構管理體制中，上級經辦機構應對下級經辦機構內部控制進行監管，包括科學地建立內部控制評價指標體系，將監管的重點從內部控制制度建設轉移到對內部控制有效性評價上來。監管方式主要是調查、測試、分析和評估其內部控制的運行狀況，判斷內部控制的有效性程度。應有區別地開展監管，有效利用監管資源，提高監管效率，將檢查重點放在內部控制水平較低的經辦機構。最重要的是監管不能走過場，要嚴格按照社會保險內部控制檢查評估標準和程序認認真真地得出檢查結論，提出整改意見，扎扎實實地監督問題整改。通過監管，要讓被監管部門確實看到自己工作存在的缺陷，確實了解由工作失誤而產生的潛在風險，確實提高經辦工作水平。

（三）加強全員培訓，提高內部控制能力

經辦機構內部控制建設，是一項業務性、綜合性都很強的管理工作，需要有專業的隊伍履行職能。在金融機構、商業保險機構和許多大企業，都設置有負責內部控制的職能部門和專業人員。經辦機構內部控制發展的歷史不長，整體上缺乏高素質的內部控制設計和組織管理人才，特別是面對信息化發展和全面綜合實施內部控制新形勢的挑戰，經辦機構應健全內部控制職能部門和專業隊伍。走出困境的當務之急，是加強全員的業務培訓，提升各個崗位履行內部控制職責的能力，提高經辦操作效率、質量。

四、在控制環境上，著力培育內部控制核心文化

COSO報告特別強調“人”在內部控制中的作用。雖然總的來說，西方國家更強調法治，我們也正在向法治化國家靠攏，越來越強調法制、規章和制度。但是，我們如能在強調制度化、規范化的同時，利用好傳統儒家文化中的“以人為本”、“仁愛”思想，內部控制自然也就更有實效。要重視“人為為人”的集體主義精神的培育，從“為人”的角度出發，控制好自己的行為，創造一個良好的人際關系環境空間。大家互相支持，相互激勵，充分發揮人的主觀能動性。同時，轉變觀念，確立以人為本的管理思想。采用物質吸引、精神激勵和制度約束相結合，加強經辦機構領導者與職工的感情交流和溝通，減少上下級之間的隔膜，使經辦機構職工具備歸屬感和責任感。每一個職工都能夠進行自我控制和實行自我管理，自發地按照規范和目標行事。當每一個職工的行為都守規，每一個職工都實現自我目標時，經辦機構內部控制的整體目標就自然達到，最終實現外在控制到“自我控制”的升華，達到“無為而治”。

（作者單位：廣西壯族自治區社會保險事業局）