以前瞻性視角構(gòu)建社保內(nèi)控體系

我國社會保險事業(yè)快速發(fā)展，但仍處在發(fā)展的初級階段。不僅社會保險政策需要不斷完善，社會保險經(jīng)辦管理水平，特別是內(nèi)部控制建設(shè)仍需要不斷地加強(qiáng)和完善，以切實(shí)保證社會保險基金的完整與安全運(yùn)行。

目前，從總體上看，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)控工作還處于探索階段，無論是制度建設(shè)、組織建設(shè)，還是基礎(chǔ)建設(shè)，與快速發(fā)展的社保事業(yè)需求相比，還存在不小的差距，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一、內(nèi)部控制體系不健全

實(shí)施有效的內(nèi)部控制，首先必須建立一套用于規(guī)范社會保險經(jīng)辦人員行為、防范風(fēng)險以及風(fēng)險發(fā)生后用以評價和處理的一系列規(guī)章制度和程序。一個完整的內(nèi)部控制體系主要包括：嚴(yán)密有效的組織機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、完善的會計(jì)控制體系、相對獨(dú)立的業(yè)務(wù)部門和明確的職責(zé)體系、嚴(yán)格的授權(quán)審批制度、合理有序的內(nèi)部檢查制度和健全的信息系統(tǒng)等。然而，一些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)忽視了健全內(nèi)部控制體系，沒有業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，沒有明確而全面的授權(quán)審批制度，也沒有針對具體業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)關(guān)鍵控制點(diǎn)的內(nèi)部控制制度，更沒有一套發(fā)生風(fēng)險后的有效處置措施，內(nèi)部控制處于十分粗放的狀況。例如在有些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)審批由一人全程辦結(jié)，維護(hù)數(shù)據(jù)記錄等核心數(shù)據(jù)由一個人操控，同時，對內(nèi)部控制執(zhí)行情況既沒有檢查監(jiān)督，又沒有相應(yīng)的獎懲措施等。

二、內(nèi)部控制缺乏有效的組織保障

實(shí)施內(nèi)部控制需要有效的組織保障。在通常情況下，完善的內(nèi)部控制體系是以集中、獨(dú)立、全面的組織職能體系為基礎(chǔ)的。組織職能體系是內(nèi)部控制的“基礎(chǔ)設(shè)施”。換句話說，如果沒有制定內(nèi)控制度和監(jiān)督內(nèi)控實(shí)施的專門機(jī)構(gòu)，沒有足夠的人員編制，內(nèi)部控制就會流于形式，執(zhí)行效果就會大打折扣。如大部分縣一級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、部分市一級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、個別省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有專設(shè)的稽核（審計(jì)）部門，未形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方合理分工和相互制衡的權(quán)力約束機(jī)制。同時，各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制緊張，工作頭緒多，從而導(dǎo)致內(nèi)控管理形式上難以具體操作。同時，內(nèi)控人員的自身素質(zhì)也有待提高，現(xiàn)有的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)特別是縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員年齡結(jié)構(gòu)偏大，文化層次偏低的情況普遍存在。一方面是由于大量的大學(xué)畢業(yè)生不愿回到基層工作，另一方面是基層社保機(jī)構(gòu)很難招聘到真正懂業(yè)務(wù)的專業(yè)人才。再者，現(xiàn)有工作人員缺少系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，上崗后主要是通過前任業(yè)務(wù)人員的“傳幫帶”，很容易形成偏離內(nèi)控要求的思維定勢和行為習(xí)慣。

三、內(nèi)部控制文化建設(shè)的核心部分薄弱

有效的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，不僅需要完善的制度體系，更需要能夠保證實(shí)現(xiàn)社會保險經(jīng)辦管理目標(biāo)的價值觀和精神寄托。但經(jīng)辦機(jī)構(gòu)文化建設(shè)中的核心部分，即在教育員工強(qiáng)化社會責(zé)任意識和團(tuán)隊(duì)精神、依法合規(guī)、審慎誠信等思想教育方面，與建章立制相比還欠功夫，甚至有的地方還很薄弱，控制環(huán)境缺乏靈魂，對內(nèi)部控制正確認(rèn)識不夠，對加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的觀念淡漠，風(fēng)險防范意識不強(qiáng)，沒有將內(nèi)部控制工作當(dāng)成當(dāng)前社會保險新形勢下一項(xiàng)頭等大事來抓，因而工作缺乏主動性。

從經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，跟蹤世界內(nèi)部控制管理科學(xué)發(fā)展的新趨勢，在當(dāng)前乃至今后一個相當(dāng)長的時期，強(qiáng)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，需要從以下幾個方面入手：

一、在控制方向上，著力構(gòu)建全面風(fēng)險管理

內(nèi)部控制同其他管理科學(xué)一樣，始終處于不斷完善發(fā)展的過程中。20世紀(jì)末，內(nèi)部控制理論發(fā)展到一個新的階段，人們已經(jīng)認(rèn)識到，一個組織的內(nèi)部控制不能僅僅局限于內(nèi)部體系的防范，而應(yīng)從一個開放的系統(tǒng)和前瞻性的視角去應(yīng)對。2004年10月，美國發(fā)起人組織委員會（COSO）正式發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險管理框架》，認(rèn)為企業(yè)風(fēng)險管理包括內(nèi)控，并且會全面取代內(nèi)控，從而形成了內(nèi)部控制向企業(yè)風(fēng)險管理發(fā)展的合理性。為此，在世界范圍內(nèi)，有很多企業(yè)在這種理念的指導(dǎo)下，開始研究建立以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系，即由內(nèi)部控制管理向全面風(fēng)險管理轉(zhuǎn)變。

社會保險經(jīng)辦管理是一個開放性的系統(tǒng)，風(fēng)險來源隨著系統(tǒng)開放程度的擴(kuò)大而更加復(fù)雜。為保證實(shí)現(xiàn)社會保險可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，需要構(gòu)建一個以風(fēng)險為導(dǎo)向的社會保險經(jīng)辦管理控制體系，并著力由內(nèi)部控制管理向全面風(fēng)險管理轉(zhuǎn)變。《社會保險法》第七十三條第一款規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全業(yè)務(wù)、財務(wù)、安全和風(fēng)險管理制度。”這項(xiàng)規(guī)定對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制發(fā)展提出了新的要求和目標(biāo)，為著力構(gòu)建以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系提供了法律依據(jù)。社會保險經(jīng)辦風(fēng)險管理包括社會保險稽核、社會保險反欺詐、社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制制度建設(shè)和基金安全管理等項(xiàng)內(nèi)容。只有全力做好這些工作，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，才能有效應(yīng)對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)外的各種可控和不可控的風(fēng)險。目前，社會保險反欺詐工作仍顯薄弱，難以遏制日益嚴(yán)重的社會保險基金欺詐冒領(lǐng)行為。必須進(jìn)一步完善相關(guān)政策，加強(qiáng)立法，加大打擊力度，以提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理水平。

二、在控制方式上，著力完善信息系統(tǒng)控制

隨著覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的不斷完善，社會保險的業(yè)務(wù)量不斷增加。因此，只有充分利用信息化技術(shù)對業(yè)務(wù)經(jīng)辦風(fēng)險進(jìn)行控制，才能適應(yīng)社會保險業(yè)務(wù)的不斷拓展。應(yīng)側(cè)重于通過信息化程度的提升來實(shí)現(xiàn)對經(jīng)辦風(fēng)險的控制，向“人控加機(jī)控，以機(jī)控為主”轉(zhuǎn)變，即在組織內(nèi)部控制模式上，突出信息系統(tǒng)支持下的業(yè)務(wù)流程控制。通過在業(yè)務(wù)流程中嵌入程序化的控制環(huán)節(jié)，提高內(nèi)部控制的客觀性和有效性，最大限度地降低人工成本。

（一）流程再造優(yōu)化信息系統(tǒng)控制環(huán)境

主要是圍繞提高社會保險經(jīng)辦服務(wù)滿意度和最大限度地防范經(jīng)辦操作風(fēng)險、節(jié)約經(jīng)辦管理成本等，優(yōu)先對那些已經(jīng)不適應(yīng)或風(fēng)險問題突出的業(yè)務(wù)流程實(shí)施再造。通過業(yè)務(wù)流程再造，以流程為導(dǎo)向配置經(jīng)辦崗位和明確崗位權(quán)責(zé)，為開發(fā)信息系統(tǒng)功能，設(shè)置程序化控制環(huán)節(jié)創(chuàng)造必要條件。

（二）抓住社會保險信息化建設(shè)的重要機(jī)遇

“金保工程”建設(shè)為推進(jìn)社會保險經(jīng)辦信息系統(tǒng)控制提供了難得的歷史機(jī)遇，社會保險經(jīng)辦系統(tǒng)應(yīng)統(tǒng)籌內(nèi)部控制設(shè)計(jì)，結(jié)合提高各項(xiàng)社會保險統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程和經(jīng)辦規(guī)程，有計(jì)劃地實(shí)施信息系統(tǒng)控制，力求實(shí)現(xiàn)三方面變化。一是通過完善信息系統(tǒng)，使內(nèi)部控制手段從事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防和事中實(shí)時控制，變被動控制為積極的預(yù)防控制。二是充分依托信息化技術(shù)，在實(shí)現(xiàn)社會保險經(jīng)辦管理扁平化的同時，簡化內(nèi)部控制層次，包括監(jiān)督檢查內(nèi)部控制，總體降低內(nèi)部控制成本。一方面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理層、內(nèi)部控制監(jiān)督檢查人員，可以直接監(jiān)督所有經(jīng)辦人員的履職過程，改變信息不對稱的狀況。另一方面，使內(nèi)部控制從管理者或監(jiān)督檢查人員單兵作戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T參與、協(xié)同進(jìn)行內(nèi)部控制的局面。無論是管理者、監(jiān)督檢查人員還是普通員工，均可通過信息系統(tǒng)平臺參與到內(nèi)部控制中來，充分發(fā)揮不同崗位人員的作用，提高整體的內(nèi)部控制能力。三是通過信息系統(tǒng)控制，對風(fēng)險級別高的數(shù)據(jù)項(xiàng)，設(shè)置業(yè)務(wù)操作中的數(shù)據(jù)邏輯控制，對不規(guī)范的操作進(jìn)行預(yù)警或提示，杜絕部分不符政策規(guī)定或邏輯關(guān)系的數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)庫，提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

三、在控制成效上，著力強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行力

國內(nèi)一些社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不缺乏一套比較完善的內(nèi)部控制制度，然而仍然發(fā)生了失控事件。這都與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識薄弱、內(nèi)部控制設(shè)計(jì)缺失，特別是與內(nèi)部控制運(yùn)行失效有關(guān)。比爾·蓋茨曾經(jīng)說過，他的企業(yè)“在未來10年內(nèi)，所面臨的挑戰(zhàn)就是執(zhí)行力”。對于內(nèi)部控制建設(shè)仍處于初級階段的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來說，加強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力顯得尤為重要。提高內(nèi)部控制執(zhí)行力，應(yīng)從經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的實(shí)際狀況出發(fā)，多措并舉。

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部控制責(zé)任

建立健全內(nèi)部控制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會保險健康發(fā)展的前提，也是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)盡的職責(zé)。企業(yè)內(nèi)部控制的實(shí)踐表明，管理層對于內(nèi)部控制建設(shè)的態(tài)度在很大程度上決定了企業(yè)的內(nèi)部控制水平。另外，從內(nèi)部控制的基本概念中，也能清楚地感受到，所謂的內(nèi)部控制體系，其實(shí)質(zhì)是一整套有效的質(zhì)量責(zé)任體系。只要人人都有明確的職責(zé)，就能建立起有效的防范體系，而在這個責(zé)任體系中，明確領(lǐng)導(dǎo)層尤其是明確“一把手”負(fù)主要責(zé)任更是關(guān)鍵。要將內(nèi)部控制工作當(dāng)成硬性任務(wù)常抓不懈，列為領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，要像抓社會保險征繳、社會保險清欠、社會保險擴(kuò)面那樣狠抓內(nèi)部控制工作，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭就及時糾正。

（二）上級對下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部控制監(jiān)管

國際經(jīng)驗(yàn)表明，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)僅僅依靠一個組織的自身積極性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在這一過程中，監(jiān)管扮演了十分重要的角色。在社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制中，上級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)對下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)管，包括科學(xué)地建立內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系，將監(jiān)管的重點(diǎn)從內(nèi)部控制制度建設(shè)轉(zhuǎn)移到對內(nèi)部控制有效性評價上來。監(jiān)管方式主要是調(diào)查、測試、分析和評估其內(nèi)部控制的運(yùn)行狀況，判斷內(nèi)部控制的有效性程度。應(yīng)有區(qū)別地開展監(jiān)管，有效利用監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，將檢查重點(diǎn)放在內(nèi)部控制水平較低的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。最重要的是監(jiān)管不能走過場，要嚴(yán)格按照社會保險內(nèi)部控制檢查評估標(biāo)準(zhǔn)和程序認(rèn)認(rèn)真真地得出檢查結(jié)論，提出整改意見，扎扎實(shí)實(shí)地監(jiān)督問題整改。通過監(jiān)管，要讓被監(jiān)管部門確實(shí)看到自己工作存在的缺陷，確實(shí)了解由工作失誤而產(chǎn)生的潛在風(fēng)險，確實(shí)提高經(jīng)辦工作水平。

（三）加強(qiáng)全員培訓(xùn)，提高內(nèi)部控制能力

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性、綜合性都很強(qiáng)的管理工作，需要有專業(yè)的隊(duì)伍履行職能。在金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險機(jī)構(gòu)和許多大企業(yè)，都設(shè)置有負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的職能部門和專業(yè)人員。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制發(fā)展的歷史不長，整體上缺乏高素質(zhì)的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和組織管理人才，特別是面對信息化發(fā)展和全面綜合實(shí)施內(nèi)部控制新形勢的挑戰(zhàn)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)健全內(nèi)部控制職能部門和專業(yè)隊(duì)伍。走出困境的當(dāng)務(wù)之急，是加強(qiáng)全員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升各個崗位履行內(nèi)部控制職責(zé)的能力，提高經(jīng)辦操作效率、質(zhì)量。

四、在控制環(huán)境上，著力培育內(nèi)部控制核心文化

COSO報告特別強(qiáng)調(diào)“人”在內(nèi)部控制中的作用。雖然總的來說，西方國家更強(qiáng)調(diào)法治，我們也正在向法治化國家靠攏，越來越強(qiáng)調(diào)法制、規(guī)章和制度。但是，我們?nèi)缒茉趶?qiáng)調(diào)制度化、規(guī)范化的同時，利用好傳統(tǒng)儒家文化中的“以人為本”、“仁愛”思想，內(nèi)部控制自然也就更有實(shí)效。要重視“人為為人”的集體主義精神的培育，從“為人”的角度出發(fā)，控制好自己的行為，創(chuàng)造一個良好的人際關(guān)系環(huán)境空間。大家互相支持，相互激勵，充分發(fā)揮人的主觀能動性。同時，轉(zhuǎn)變觀念，確立以人為本的管理思想。采用物質(zhì)吸引、精神激勵和制度約束相結(jié)合，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者與職工的感情交流和溝通，減少上下級之間的隔膜，使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職工具備歸屬感和責(zé)任感。每一個職工都能夠進(jìn)行自我控制和實(shí)行自我管理，自發(fā)地按照規(guī)范和目標(biāo)行事。當(dāng)每一個職工的行為都守規(guī)，每一個職工都實(shí)現(xiàn)自我目標(biāo)時，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的整體目標(biāo)就自然達(dá)到，最終實(shí)現(xiàn)外在控制到“自我控制”的升華，達(dá)到“無為而治”。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)社會保險事業(yè)局）