民辦幼兒園發(fā)展的窘境及政策建議

進(jìn)入新世紀(jì)以來，伴隨著《民辦教育促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，以及國家、社會(huì)、家長等對學(xué)前教育的日漸重視，學(xué)前教育，尤其是民辦學(xué)前教育迎來了發(fā)展的春天。許多民辦幼兒園正是在這樣的背景下，從無到有，一步步發(fā)展壯大起來。但“家家有本難念的經(jīng)”，民辦幼兒園在其發(fā)展壯大過程中，也有不少令其不知所措的為難處境，其中最為突出的是如下兩個(gè)方面：

一、收費(fèi)時(shí)的矛盾心理

一般來說，民辦幼兒園制定和調(diào)整保教費(fèi)，只要報(bào)當(dāng)?shù)貎r(jià)格主管部門、教育行政部門備案后即可執(zhí)行。因此，民辦園收費(fèi)更像是自行定價(jià)收費(fèi)。那么，自行定價(jià)收費(fèi)是否意味著可以漫天要價(jià)呢？筆者所在的課題組在進(jìn)行調(diào)研訪談時(shí)，園長們紛紛道出其矛盾心理。“說實(shí)話，肯定想收費(fèi)高一些，但收費(fèi)一高，又怕沒生源，生源太少，再高的收費(fèi)又有何用。”“我們這些民辦園的收費(fèi)，先要看本地公辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，另外還要關(guān)注附近各方面辦園條件與我們差不多的民辦園的收費(fèi)，我們不可能自己搞高收費(fèi)而將生源拱手送到其他幼兒園。”

二、教師的流動(dòng)性大

除了收費(fèi)，園長們對民辦園教師的頻繁流動(dòng)也很苦惱。我們課題組一行在安徽省內(nèi)各地進(jìn)行調(diào)研時(shí)，各民辦園園長大倒苦水最多的即在此方面。“培養(yǎng)一個(gè)用起來很順手的教師很是不易，至于能獨(dú)擋一面的骨干教師則更是不易。雖然很想將這些教師留下來，但我們民辦園目前到底可以憑借哪些資本留下這些教師，就是我們自己心里也沒底。”“再加上近幾年省內(nèi)各地紛紛開啟幼兒教師編制考試，教師的流動(dòng)似乎更大了。”與一般教師相比，園長們最為擔(dān)心的是園內(nèi)骨干教師的頻繁流動(dòng)。“她們的流出，對幼兒園來說，其負(fù)面影響絕對是‘傷筋動(dòng)骨’好幾年。”

由于民辦園教師流動(dòng)過于頻繁，由此帶來的則是許多家長對幼兒園師資與教育教學(xué)的懷疑，甚至是嚴(yán)重不信任。在此類微妙心理作用之下，孩子頻繁地轉(zhuǎn)進(jìn)轉(zhuǎn)出也就在所難免。

之所以出現(xiàn)上述情形，固然有民辦園自身管理不善，不太注重走內(nèi)涵式發(fā)展的原因，甚至也因幼兒教師自身定位不夠明確，“一山還望一山高”，但政府管理引導(dǎo)缺位、扶持力度不到位等也是原因之一。

一、管理引導(dǎo)缺位

1.對民辦園收費(fèi)備案疏于監(jiān)管。

不批、不管、不問，曾經(jīng)是許多教育行政部門對民辦園的基本態(tài)度。近年來，這樣的態(tài)度雖略有變化，但還不夠積極主動(dòng)，政府在對民辦園收費(fèi)問題的監(jiān)管方面差不多即是此種態(tài)度的縮影。據(jù)了解，民辦園保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在呈報(bào)當(dāng)?shù)貎r(jià)格主管部門、教育行政部門后，基本都能得到肯定的批復(fù)。至于民辦園到底有無根據(jù)其實(shí)際的辦園成本來合理定價(jià)，有無將本該不屬于辦園成本的費(fèi)用計(jì)算到辦園成本中去，物價(jià)部門、教育行政部門則很少對此進(jìn)行細(xì)致的核算，這就大大弱化了“備案制度”作為管理民辦園的手段功效。

2.對民辦園及其教師的尷尬身份未予落實(shí)。

《民辦教育促進(jìn)法》第五條規(guī)定：“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。國家保障民辦學(xué)校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權(quán)益。”這里所提及的合法權(quán)益過于籠統(tǒng)，到底哪些權(quán)益才是各自的合法權(quán)益，如何才能真正保證這些合法權(quán)益等問題，該法并未做出詳細(xì)的界定。

《民辦教育促進(jìn)法》第三十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利。”法律規(guī)定雖是如此，但現(xiàn)實(shí)中，就筆者目前所了解的情況，都未能做到上述的全部要求。尤其以職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算這兩塊，更像是遙不可及的海市蜃樓。至于業(yè)務(wù)培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面，目前各地在實(shí)際操作時(shí)不免會(huì)戴著有色眼鏡對待民辦園及其教職工。

二、扶持力度不到位

1.政策支持不到位。

雖然國家一直在呼吁各方社會(huì)力量進(jìn)入教育領(lǐng)域辦學(xué)，但國家與之配套的政策等卻沒有及時(shí)跟進(jìn)或予以明確，這樣難免會(huì)讓投資者擔(dān)心：我的投入會(huì)不會(huì)有去無回；我到底能否得到回報(bào)；什么樣回報(bào)率才是合理的；法律無明確規(guī)定但目前已成事實(shí)的是否有一天又會(huì)行不通，等等。不僅投資者會(huì)擔(dān)心，民辦園及其教職工更會(huì)擔(dān)心：與公辦園相比，民辦園到底有哪些政策優(yōu)惠；相應(yīng)的政策出臺，民辦園是否也能像公辦園一樣公平地享受到；教師在民辦園工作，能否有評聘方面的優(yōu)惠政策，等等。類似這些政策性問題沒有明確，更沒有對目前相對處于弱勢位置（與公辦園及其教師相比）的民辦園及其教師給予一定的政策優(yōu)惠，“大力扶持民辦學(xué)前教育發(fā)展”就缺乏落實(shí)的抓手。

2.財(cái)政支持不到位。

與公辦園相比，民辦園得到來自政府的財(cái)政支持，實(shí)在是“難于上青天”。在各地開展“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”之前，民辦園鮮有獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼的，而在“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施過程中，政府財(cái)政補(bǔ)貼的“陽光雨露”灑向了民辦園。但總體來說，受益幼兒園的“面”及幼兒園受益的“度”都是非常有限的。以安徽省省會(huì)城市合肥市為例，目前全市（不包括市轄的四縣一市）共有民辦園549所（占全市744所幼兒園的73.79%），但截止到2012年9月份開學(xué)公布的普惠性民辦園僅有62家，“僧多粥少”的現(xiàn)狀讓很多家庭不能享受到普惠政策。

安徽省人大教科文衛(wèi)委員會(huì)調(diào)研組（2012年）關(guān)于全省學(xué)前教育工作的調(diào)研報(bào)告也明確指出：“調(diào)研組所到的合肥、宿州、阜陽、淮南、蕪湖、池州6市都反映新建幼兒園資金缺口大，且我省并未制定公辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力有限，難以落實(shí)國家和我省‘先實(shí)施后獎(jiǎng)補(bǔ)’的優(yōu)惠政策。”公辦園尚且深深地感受到財(cái)政支持不足，民辦園能獲得的財(cái)政支持力度就更不用細(xì)說。

基于上述兩方面原因，筆者建議：各級政府及其職能部門應(yīng)在如下幾個(gè)方面做出更大的努力。

一、加大對民辦園的監(jiān)管力度

監(jiān)管與扶持，并非是自相矛盾、不可調(diào)和的。政府及其職能部門加大對民辦園的監(jiān)管力度，從收費(fèi)、管理、教育教學(xué)等方面進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，不僅不是添亂于民辦園，相反卻是一種扶持。扶持不能僅僅理解為減免稅費(fèi)、進(jìn)行財(cái)政貼補(bǔ)、給予政策優(yōu)惠承諾等，實(shí)際上，通過全面、細(xì)致、實(shí)實(shí)在在的監(jiān)管，讓民辦園走上一條可持續(xù)發(fā)展的路子，那才是政府對他們極大的扶持。

二、切實(shí)維護(hù)民辦園及其教師的各項(xiàng)權(quán)益

首先在政策法規(guī)方面，需要進(jìn)一步明確的應(yīng)該及時(shí)予以明確，千萬不能有模棱兩可，甚至是多種版本的解讀釋義。其次，各級政府及其職能部門應(yīng)依法落實(shí)民辦園教師的地位和待遇，切實(shí)維護(hù)其工資、職稱評聘和社會(huì)保障等各項(xiàng)權(quán)益，而不是政策法規(guī)“一張皮”，操作執(zhí)行又是“另一張皮”。此外，對于任何組織、群體、個(gè)人等侵犯民辦園或其教師的合法權(quán)益行為，應(yīng)該嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。

三、加大對學(xué)前教育財(cái)政支持力度

雖然學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育，但其公益性、基礎(chǔ)性的特征（這兩點(diǎn)與義務(wù)教育是一樣的）卻是不容抹煞的，因此國家財(cái)政理應(yīng)有較大的支持力度。應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)中央、省級財(cái)政的支持力度，而不是將財(cái)政投入的職責(zé)下放到縣區(qū)這一級別（因?yàn)樵诂F(xiàn)有財(cái)政體制之下，越往下，該級政府所能支配的財(cái)政經(jīng)費(fèi)越有限）。實(shí)際上，對于像安徽省這樣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，中央的財(cái)政支持與轉(zhuǎn)移支付力度應(yīng)該更大一些，步伐邁得更開一些。正所謂“大河有水小河滿”，整個(gè)學(xué)前教育劃撥的財(cái)政經(jīng)費(fèi)多了，用于發(fā)展民辦學(xué)前教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)自然也會(huì)寬松許多。

總的來說，民辦幼兒園在其發(fā)展過程中也有其難以訴說的窘境，收費(fèi)時(shí)的矛盾心理、教師的流動(dòng)性大即是其“窘境”的典型表現(xiàn)。而導(dǎo)致該局面的形成，與各級政府及其職能部門的管理引導(dǎo)缺位、扶持力度不到位是有很大關(guān)聯(lián)的。因此，他們應(yīng)該切實(shí)履行職責(zé)，為學(xué)前教育，特別是民辦學(xué)前教育作出自己應(yīng)有的努力。

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