晚清政治體制演變述論

【摘 要】清政治體制的半殖民地化演變，其標(biāo)志是陸續(xù)出現(xiàn)了一批半殖民地性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)。從總理衙門的初設(shè)到外務(wù)部的建立。從“新政”的實(shí)施到“預(yù)備立憲”，都無一不打上半殖民地的烙印。它不僅是近代中國遭受西方列強(qiáng)蹂躪的重要表現(xiàn)，而且也對近代社會的政治產(chǎn)生了巨大的影響。

【關(guān)鍵詞】政治體制 總理衙門 總稅務(wù)司 新政

一、政治制度走向半殖民地化

近代中國社會性質(zhì)的深刻變化，在政治生活中一個(gè)重要的反映，就是中國政治制度走向半殖民地化。西方侵略勢力的逐漸滲透，引起了中國社會階級結(jié)構(gòu)和關(guān)系的深刻變化，致使清王朝統(tǒng)治機(jī)構(gòu)發(fā)生重大改變，其標(biāo)志就是陸續(xù)出現(xiàn)了一批半殖民地性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)。

清王朝統(tǒng)治機(jī)構(gòu)半殖民地化首先是從對外貿(mào)易機(jī)構(gòu)開始的。1844年清政府設(shè)置辦理通商事務(wù)的官員——五口通商大臣。他除辦理對外通商交涉外，還辦理有關(guān)“交涉詞訟”。實(shí)際上，五口通商大臣的設(shè)置，在清朝政治體制中打開了一個(gè)缺口，是清朝政府開始喪失主權(quán)的象征。

1861年總理各國事務(wù)衙門的設(shè)立標(biāo)志著清統(tǒng)治機(jī)構(gòu)半殖民地化加深。總理衙門創(chuàng)辦之初，是“理藩而已，無所謂外交”的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，但實(shí)際存在四十年，是以辦理外交為主，職權(quán)廣泛的中央機(jī)構(gòu)。在組織結(jié)構(gòu)上，分為大臣和章京兩級，其下設(shè)五股，即英國股、俄國股、法國股、美國股、海防股。此外還設(shè)有司務(wù)廳、清檔房等輔助性機(jī)構(gòu)。主要任務(wù)是辦理外交，同時(shí)還經(jīng)營通商、海防、軍務(wù)、關(guān)稅等事務(wù)，后來職權(quán)擴(kuò)大，總攬了外交及與外圍相關(guān)的財(cái)政、軍事、教育、礦務(wù)、交通等各方面的大權(quán)。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，總理衙門與軍機(jī)處一樣，盡管不能夠獨(dú)立行使其職權(quán)，但實(shí)際上它的意見對清王朝的決策是有影響的。總理衙門的設(shè)立，在嚴(yán)密的、封閉的清政權(quán)中打開了一個(gè)缺口，它秉承皇帝的意旨主辦洋務(wù)，而且隨著清朝加強(qiáng)與外國侵略者勾結(jié)，其地位也日趨重要，“權(quán)比樞庭”。

清政府于1870年、1873年分別設(shè)立“北洋通商事務(wù)大臣”和“南洋通商事務(wù)大臣”。北洋大臣除統(tǒng)辦直隸、山東、奉天等省交涉事務(wù)外，還“掌北洋事務(wù)、海防之政令，凡津海、東海、山海各關(guān)政悉統(tǒng)治焉”。南洋大臣“掌中外交涉之總務(wù)，專轄上海入長江以上各口，其閩、浙、粵三省，則兼理焉”。這兩個(gè)大臣的設(shè)立，由于得到西方侵略者的支持，加上操縱地方軍政大權(quán)，從而左右朝政，把持對內(nèi)外政策的制訂及實(shí)行，逐漸成為清政府的主要支柱和西方殖民者在中國政府內(nèi)部的代理人。

清政府中央政權(quán)機(jī)構(gòu)半殖民地化的又一重要標(biāo)志是總稅務(wù)司的設(shè)立。

鴉片戰(zhàn)爭后廢除行商制度，根據(jù)《南京條約》和《五口通商章程》規(guī)定，英國取得了關(guān)稅的協(xié)定權(quán)，中國海關(guān)失去了獨(dú)立征收稅餉、查驗(yàn)貨物的權(quán)利，而由英國領(lǐng)事主要負(fù)責(zé)。《黃埔條約》和《望廈條約》又使中國海關(guān)喪失為確保稅餉、防止漏稅而進(jìn)行緝私的權(quán)利。中國行政管理權(quán)開始喪失。

第二次鴉片戰(zhàn)爭時(shí)期，清政府批準(zhǔn)在上海設(shè)立總稅務(wù)司署，后遷往北京。總稅務(wù)司主管全國海關(guān)行政、關(guān)稅征收和人事管理等工作，各地稅務(wù)司署分管各海關(guān)關(guān)稅和行政事務(wù)。英國人赫德?lián)慰偠悇?wù)司45年之久，其他各地稅務(wù)司也多由外籍人掌握。正如時(shí)人所指出：“世界各國聘用客卿以備咨詢者有之，但未有如海關(guān)之喧賓奪主之如此者”。 總稅務(wù)司署自成為行政體系，并插手中國的內(nèi)政、外交，其實(shí)權(quán)甚至凌駕于總理衙門之上。“幾有一國元首之權(quán)威”，“為他國行政官無比之獨(dú)裁之行政官”。海關(guān)完全落入外國侵略者之手，實(shí)際上成了外國侵略者侵略中國的工具。

二、變革封建官制的主張的影響

清王朝統(tǒng)治機(jī)構(gòu)向半殖民地化的演變，引起了中國社會各階層的普遍不滿。自十九世紀(jì)七、八十年代以來，新興的民族資產(chǎn)階級首先提出了變革封建官制的主張。

中國近代資產(chǎn)階級維新思想的早期代表如馬建忠、薛福成、鄭觀應(yīng)等人，他們不滿中國政治體制的腐敗，提出了變法改革的要求，即經(jīng)濟(jì)上的“商戰(zhàn)”和政治上的君主立憲，但沒有對現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生根本性的影響。甲午中日戰(zhàn)爭后，以康、梁為代表的戊戌維新派，不僅繼承了早期維新思想家的變法改革的主張，其君主立憲的主張也更明確、更具體。關(guān)于“變官制”問題，梁啟超提出：“變法之本，在育人才。人才之興，在開學(xué)校。學(xué)校之立，在變科舉。而一切要其大成在變官制”。

康有為、梁啟超等人以西方資產(chǎn)階級的“三權(quán)分立”為指導(dǎo)思想，并兼采了中國古代的“官差并用”的思想。康有為在《應(yīng)詔統(tǒng)籌全局折》中提出了“變官制”的具體主張。康、梁等人也深知，變官制實(shí)質(zhì)上是“權(quán)”的問題，它最終必然要?jiǎng)儕Z舊大臣的權(quán)力，勢必會遭到守舊勢力的反對。康、梁等人為避免因變官制而樹起強(qiáng)大的對立面，以“尊位重祿”的辦法來安置守舊大臣。變官制的主張雖然是要想在中國實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級君主立憲制，但從他們的具體主張中也反映出其局限性，即對封建守舊勢力的妥協(xié)。

1898年6月11日光緒帝“詔定國是”，宣布變法，百日維新開始。百日維新期間，清政府在官制上的改革主要有：①啟用維新派人士以助新政。特別是以候補(bǔ)侍讀楊銳、刑部候補(bǔ)主事劉光弟、內(nèi)閣候補(bǔ)中書林旭、江蘇候補(bǔ)知府譚嗣同四人為“軍機(jī)章機(jī)上行走，參與新政事宜”，授四品卿銜。②開辦學(xué)校造就人才，光緒多次下詔廢除各省鄉(xiāng)試、會試的舊八股取士制度，一律改試策論，并開設(shè)經(jīng)濟(jì)特科，以選人才。③中央設(shè)立農(nóng)工商總局，各省設(shè)農(nóng)工商分局。④裁撤閑散衙門，淘汰冗員。光緒帝下令裁撤的中央衙門主要有詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等衙門；地方則裁撤湖北、廣東、云南三省巡撫、東河總督，及不辦運(yùn)務(wù)的糧道公管疏銷的鹽道等。

百日維新盡管以失敗告終，但是卻極大地沖擊著清王朝的封建統(tǒng)治，戊戌維新的“變官制”畢竟反映了中國政治制度近代化的方向，是值得肯定的。

《辛丑條約》使中國完全淪為半殖民地半封建社會，清朝統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部也再次分化。出現(xiàn)了一批以地方實(shí)力派人物張之洞、劉坤一、袁世凱等人為主要代表，主張變革政體以應(yīng)付內(nèi)憂外患的官僚，他們企圖通過改革政治而求自強(qiáng)之道，以期能繼續(xù)維持清朝統(tǒng)治。同時(shí)，對于中國統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的半殖民地進(jìn)程，西方侵略者也不滿意，他們指責(zé)清政府“體制不崇”，要求清廷在政治制度更能適應(yīng)列強(qiáng)的需要。這樣，清政府被迫再次改定官制。從1901年6月慈禧發(fā)布“新政”到1912年2月清朝滅亡，清政府采取了一系列的改革官制措施。清政府的改革官制可分為兩個(gè)階段：

第一階段，從1901年開始到1906年設(shè)立稅務(wù)處為止。這是所謂“新政”時(shí)期，在這一階段清政府首先設(shè)立督辦政務(wù)處，開始以慶親王、大學(xué)士李鴻章、榮祿等六人為督辦政務(wù)大臣。其主要新政措施有：①1901年7月，改總理衙門為外務(wù)部，“班列六部之首”。外務(wù)部是近代中國第一個(gè)正式的外交機(jī)構(gòu)。其職權(quán)極為廣泛，凡帶有“洋”關(guān)系的事務(wù)，均被列入。②裁并機(jī)構(gòu)。裁撤詹事府、通政司、將太常、光祿、鴻臚三寺并入禮部，太仆寺并入陸軍部。③增設(shè)新的政府機(jī)構(gòu)。一是商部，兼辦農(nóng)工及鐵路事務(wù)。二是巡警部，“所有京城內(nèi)外工巡事務(wù)，均歸管理”。并兼管各省巡警。三是設(shè)立學(xué)部。四是設(shè)立稅務(wù)處，該處是外務(wù)部、戶部合設(shè)的機(jī)構(gòu)，管轄所有各海關(guān)所用華、洋人員。

第二階段，從1906年9月清政府宣布“仿行憲政”開始，到清王朝滅亡。清政府所推行的新政措施并未緩和國內(nèi)日益尖銳的階級矛盾，反而越來越暴露了政治腐敗，更加引起社會各階層的不滿意。在此情況下，清政府在實(shí)施憲政問題上走出他不愿意走的一步——預(yù)備立憲。

1906年9月，清廷宣布“仿行憲政”，以九年為期，籌備立憲機(jī)構(gòu)，開始了預(yù)備立憲。同時(shí)進(jìn)行全面的改定官制，以作為預(yù)備立憲的基礎(chǔ)。

清政府在“改革”的進(jìn)程中，有些措施為中國社會的發(fā)展也起過一定的作用。特別是它在改變傳統(tǒng)的封建官制機(jī)構(gòu)臃腫、職權(quán)重疊、官吏多重兼職等積弊方面，有一定的積極性；在各個(gè)部的名稱和職權(quán)方面，都更為明確、具體。雖然它打上了近代的烙印，但其封建性、半殖民地性是非常明顯的。到1907年后，各地要求立憲的呼聲愈來愈高。1908年8月，最終由憲政編查館制訂并經(jīng)清政府頒布的《欽定憲法大綱》出籠。

三、清政府 “新政”、立憲是一場政治騙局

《欽定憲法大綱》共二十三條，內(nèi)容包括“君上大權(quán)”和“臣民權(quán)利義務(wù)”兩部分。前者屬“正文”，共十四條。后者屬“附錄”，共九條。規(guī)定皇帝擁有統(tǒng)治國家的大權(quán)，總攬行政、立法、司法、軍事等大權(quán)。它的根本目的顯然是確保封建專制制度，維護(hù)封建統(tǒng)治秩序。不過，大綱的頒布，也表明了統(tǒng)治階級內(nèi)部開始關(guān)注到中外政治制度的不同，認(rèn)識到資產(chǎn)階級的“三權(quán)分立”畢竟比中國的專制獨(dú)裁先進(jìn)。一些封建士大夫也開始打破了祖宗之法不可改的傳統(tǒng)觀念，要求三權(quán)分立，建立責(zé)任內(nèi)閣，以適應(yīng)世界潮流發(fā)展。

至于國會問題，清政府并未打算立即實(shí)行，只是在全國要求立憲呼聲高漲的情況下，才以設(shè)立咨詢性質(zhì)的機(jī)構(gòu)——咨議局、資政院作為“預(yù)立議會的基礎(chǔ)”。

咨議局、資政院都不是清政府的立法機(jī)構(gòu)，但它們與專供皇帝咨詢顧問的封建機(jī)構(gòu)也是有區(qū)別。咨議局、資政院本身不能夠制訂法律，決定官員的任免，但議員們畢竟被允許參與中央及地方法律的制訂，討論國家財(cái)政稅法。對于軍機(jī)大臣、各部大臣或地方督撫違法越權(quán)行為，咨議局、資政院分別都可議決奏陳，也就能對中央大臣或地方督撫產(chǎn)生影響。同時(shí)，咨議局、資政院的一部分議員由選舉產(chǎn)生，政治上享有特別保障，并可以參劾政府官員，議定地方自治章程。這些規(guī)定，多少使機(jī)構(gòu)帶上了資產(chǎn)階級民主的色彩，這在幾千年封建專制主義統(tǒng)治的中國，尚屬首見。他們的成立拉開了近代中國憲政的序幕，在中國近代政治制度史上占有一定地位。

《欽定憲法大綱》頒布，咨議局、資政院的先后召開，使全國立憲運(yùn)動(dòng)更加向前發(fā)展。1911年5月8日，清廷終于發(fā)布內(nèi)閣官制和任命總理、協(xié)理大臣及各部大臣的“上諭”。同時(shí)，清廷宣布舊設(shè)之內(nèi)閣、軍機(jī)處、會議政務(wù)處、憲政編查館、吏部、稽查欽奉上諭事件處、批本處等衙門一律裁撤。新的內(nèi)閣設(shè)總理大臣1人、協(xié)理大臣2人，其下設(shè)十個(gè)部。在新的內(nèi)閣成員中，漢族占4人，滿族9人，其中皇族占了7名，因此它雖然是近代中國第一個(gè)內(nèi)閣，但卻是地地道道的“皇族內(nèi)閣”或“親貴內(nèi)閣”。

“皇族內(nèi)閣”的建立，表明清政府所謂的“新政”、立憲不過是一場政治騙局。至此，清王朝的“立憲”鬧劇接近尾聲，滅亡的喪鐘已經(jīng)敲響。辛亥革命埋葬了清王朝，1912年2月12日，清帝退位，統(tǒng)治中國二百六十多年的清王朝壽終正寢。

綜上所述，晚清政治制度的變革是在西方侵略勢力影響下進(jìn)行的，從總理衙門的初設(shè)到外務(wù)部的建立。從“新政”的實(shí)施到“預(yù)備立憲”，都無一不打上半殖民地的烙印。期間雖然出現(xiàn)資產(chǎn)階級的改革運(yùn)動(dòng)，但這場政治改革并未取得成功，也未能阻止中國政治制度半殖民地化的進(jìn)程。晚清政治體制的半殖民地化演變，不僅是近代中國遭受西方列強(qiáng)蹂躪的重要表現(xiàn)，而且它對近代社會政治的影響也很大。

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