論服務(wù)型政府的理論來(lái)源

[摘要]政府可以分為統(tǒng)治型政府、管理型政府和服務(wù)型政府這三類。在西方，政府應(yīng)服務(wù)于民的思想由來(lái)已久，古希臘時(shí)的公共性理念就已體現(xiàn)了這一思想，而近現(xiàn)代的社會(huì)契約論更是為其提供了系統(tǒng)的理論論證。本文主要從西方啟蒙時(shí)期的社會(huì)契約論出發(fā)，從社會(huì)契約的角度來(lái)分析服務(wù)型政府的理論由來(lái)。這些理論為我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府提供了重要的理論資源。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)契約論；服務(wù)型政府；盧梭；洛克

在西方漫長(zhǎng)的政治與法律理論發(fā)展過(guò)程中，理想的終極政府始終是一個(gè)被主要探討的問(wèn)題，人們?cè)鴱亩喾N視角對(duì)其進(jìn)行研究。在眾多理論中，相對(duì)而言更為系統(tǒng)完善的就是社會(huì)契約理論。從古希臘的伊壁鳩魯?shù)絾⒚蓵r(shí)期的霍布斯、洛克、盧梭，社會(huì)契約論的基本思想一直都沒(méi)有中斷過(guò)對(duì)此的探索。17世紀(jì)中期到18世紀(jì)，是社會(huì)契約理論的重大發(fā)展時(shí)期，在這期間霍布斯、盧梭、洛克等社會(huì)契約論者經(jīng)過(guò)一代又一代的探索，論證演繹出服務(wù)型政府的理念。

一、政府類型之歷史演進(jìn)

自從國(guó)家產(chǎn)生，歷史上陸續(xù)出現(xiàn)了不同的政府治理模式。若以政府的兩大職能——服務(wù)職能和管理職能為要素來(lái)進(jìn)行分類，政府主要分為三種類型：統(tǒng)治型政府模式、管理型政府模式和服務(wù)型政府模式。

1．統(tǒng)治型政府存在于前資本主義時(shí)期。人類歷史上的三次社會(huì)大分工促成其出現(xiàn)。由于生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)日益分裂為兩大階級(jí)──奴隸主和奴隸。恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中這樣說(shuō)：“這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國(guó)家。”所以這時(shí)期的政府的價(jià)值取向就是維持政治秩序，使奴隸主階級(jí)的統(tǒng)治地位固定化和合法化并對(duì)社會(huì)進(jìn)行強(qiáng)有力的管制。

2．管理型政府大致存在于19世紀(jì)末20世紀(jì)初至20世紀(jì)80年代。自資本主義社會(huì)建立后，亞當(dāng)?斯密的“管得越少的政府，就是好的政府”的理念一直支配著人們的政府觀。這時(shí)政府只需履行三大職能：“君主的義務(wù)首先是保護(hù)本國(guó)社會(huì)的安全，使之不受其他社會(huì)的暴行與侵略”；“君主的第二個(gè)義務(wù)，為保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺侮和壓迫”；“君主或國(guó)家的第三種義務(wù)就是建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”。之后，隨著1920年“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”之父阿瑟?庇古《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》的出版，國(guó)家進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)期，政府對(duì)社會(huì)“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓芾頍o(wú)處不在。然而隨著管理和社會(huì)保障支出逐年加大，政府的財(cái)政壓力也在不斷增加。

3．服務(wù)型政府是今后政府改革的目標(biāo)。20世紀(jì)80年代，隨著政府財(cái)政壓力越來(lái)越大，政府陷入財(cái)政危機(jī)的泥潭。對(duì)此西方學(xué)者提出建立“企業(yè)家政府”，政府不劃槳而應(yīng)掌舵。而90年代羅伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在合著的《新公共服務(wù)》中相應(yīng)地提出了政府“不是掌舵，而是服務(wù)”的觀點(diǎn)，認(rèn)為服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序框架下，通過(guò)法定程序并按照公民意志組建起來(lái)的，以為公民服務(wù)為宗旨、實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。

二、古希臘的社會(huì)契約思想──服務(wù)型政府理念的源起

在西方，早在古希臘時(shí)期，人們便開(kāi)始思考國(guó)家權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題。據(jù)記載，有一次蘇格拉底與人在一起探討什么是正義的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)有三種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為人們?nèi)粘Ｉ钪衅者m的道德規(guī)范即正義；另一種意見(jiàn)認(rèn)為強(qiáng)權(quán)即正義；第三種意見(jiàn)認(rèn)則為，正義是強(qiáng)者和弱者的契約，也就是說(shuō)，強(qiáng)者在與弱者或次強(qiáng)者在不斷的博弈中慢慢明白：與其兩敗俱傷，不如訂立契約，以便共同生存下去。這可能是最原始的社會(huì)契約思想。到了古希臘晚期，著名的哲學(xué)家伊壁鳩魯進(jìn)一步提出了社會(huì)契約的思想。他認(rèn)為“國(guó)家和法是基于契約的產(chǎn)物，是關(guān)于人類福利的約定，目的是免除人們之間的侵害”。這些原始的思想基本說(shuō)明了政府的價(jià)值就體現(xiàn)在其維護(hù)公共利益上，而且政府的這種價(jià)值是在政府解決社會(huì)相互運(yùn)動(dòng)作用中所產(chǎn)生的的基本矛盾時(shí)實(shí)現(xiàn)的。雖然這些原始、零散的社會(huì)契約思想并不能與當(dāng)代的服務(wù)型政府理論相等同，但這些原始的社會(huì)契約思想是包含著政府服務(wù)于民的最初理念的，它是近現(xiàn)代西方資產(chǎn)階級(jí)民主國(guó)家構(gòu)建的最初思想源泉。正是這些簡(jiǎn)單的社會(huì)契約思想被后來(lái)的思想家繼承和發(fā)揚(yáng)，才有了系統(tǒng)完整的社會(huì)契約論的提出。

三、啟蒙時(shí)期的社會(huì)契約論──服務(wù)型政府理念的形成

在啟蒙時(shí)代，“政府應(yīng)為公眾服務(wù)”的理念通過(guò)社會(huì)契約論，得到更為系統(tǒng)和深刻的體現(xiàn)。社會(huì)契約論是近代西方資產(chǎn)階級(jí)思想家在繼承和發(fā)展古代契約思想的基礎(chǔ)上提出的一種比較系統(tǒng)的關(guān)于國(guó)家起源的理論。通過(guò)這一理論，思想家們提出政府是人們?yōu)榱斯餐娑炗喥跫s建立的組織，其權(quán)力來(lái)源于人民，應(yīng)該是為人民提供服務(wù)的工具。近代的西歐，隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系在封建社會(huì)母體中的日益發(fā)展壯大，新生的資產(chǎn)階級(jí)強(qiáng)烈要求執(zhí)掌政權(quán)。針對(duì)封建統(tǒng)治階級(jí)的君權(quán)神授論，一些啟蒙主義思想家提出了“社會(huì)契約論”，為新生的資產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)作輿論準(zhǔn)備。他們認(rèn)為，國(guó)家并不是本來(lái)就有的，在人類的幼年時(shí)期，人們生活在原始的自然狀態(tài)中，沒(méi)有剝削，大家平等相處。在這種的自然狀態(tài)中，沒(méi)有也不需要政府和法律，人們靠約定俗成的“自然法”，也就是抽象的道德正義來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是私有財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)，人們?yōu)樽约旱睦娑姞?zhēng)不斷，人類原始的和諧狀態(tài)被打破了。為了避免在爭(zhēng)斗中同歸于盡，人的自然理性引導(dǎo)人們訂立社會(huì)契約，把自己的一些權(quán)利讓渡給第三方，使之為了更好的共同生活而對(duì)人類的活動(dòng)進(jìn)行組織，于是出現(xiàn)了國(guó)家，而政府就是國(guó)家的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)。

但是不同的社會(huì)契約論者所提出的社會(huì)契約論也是不盡相同的。近代最早完整地提出社會(huì)契約論的是荷蘭思想家格老秀斯，他認(rèn)為，國(guó)家產(chǎn)生于社會(huì)契約，國(guó)家是一群自由人為著享受公共的權(quán)利和利益而結(jié)合起來(lái)的完善的團(tuán)體，人類建立國(guó)家的目的在于謀求公正。其后，英國(guó)思想家霍布斯從人性利己和“人人相互為戰(zhàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的自然狀態(tài)出發(fā)，提出國(guó)家創(chuàng)立的目的就是根據(jù)每一個(gè)人的授權(quán)，運(yùn)用付托給它的權(quán)力與力量，通過(guò)其威信以組織大家的意志，對(duì)內(nèi)謀求和平，對(duì)外抗御侵略。與霍布斯主張國(guó)家是大于一切人的公共權(quán)力不同，其后較晚時(shí)代的洛克提出人們?cè)谟喠⑵跫s時(shí)僅僅讓渡一部分權(quán)利，并沒(méi)有轉(zhuǎn)讓生命、自由和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，并進(jìn)一步指出，政府所做的“一切都沒(méi)有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。而所有社會(huì)契約論者中最為著名的法國(guó)啟蒙思想家盧梭認(rèn)為，政府是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，是主權(quán)者的執(zhí)行人。人民服從作為這一中間體成員的行政官或國(guó)王時(shí)所根據(jù)的那種行為完全是一種委托，“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們”。而杰斐遜第一次用政治宣言的形式表達(dá)了自然權(quán)利的原則。他提出，“人人生而平等，他們都從他們的‘造物主’那邊被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，所以才在人們中間成立政府。而政府的正當(dāng)權(quán)力，則系得自被統(tǒng)治者的同意。”

通過(guò)對(duì)眾多大同小異的社會(huì)契約論的分析比較，筆者認(rèn)為社會(huì)契約最重要的本質(zhì)，不是在個(gè)人與個(gè)人之間訂立的契約即私人之間的契約，也不是在個(gè)人與政權(quán)之間訂立的契約，而是由自由平等的人們按照自由協(xié)議的原則，根據(jù)相互的義務(wù)訂立的，要尋找一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量，來(lái)維護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富。也就是說(shuō)，社會(huì)契約的本質(zhì)不是一種形式，而是在于社會(huì)契約的根本目的的價(jià)值。由此，參加定立契約的個(gè)人，便相互結(jié)合從而組成“一個(gè)道德與集體的共同體”，每個(gè)成員在定約的時(shí)候，都無(wú)一例外的將自己的一部分權(quán)利讓渡給了整個(gè)共同體，這個(gè)共同體主要指的就是國(guó)家。而在社會(huì)契約中，公民與政府的關(guān)系當(dāng)屬最主要的一對(duì)關(guān)系。基于人民主權(quán)來(lái)分析社會(huì)契約，筆者認(rèn)為對(duì)于公民與國(guó)家的關(guān)系，可以從兩個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)理解：一是權(quán)力轉(zhuǎn)讓的關(guān)系，社會(huì)組織和成員為了避免由于各自的利益沖突而產(chǎn)生斗爭(zhēng)，遭受無(wú)謂的損失，基于某種契約而進(jìn)行的自身權(quán)力的讓渡，將權(quán)力讓渡給政府，從而形成政府的公共權(quán)力，這從根本上規(guī)定了公民是公共權(quán)力的來(lái)源，即主權(quán)在民原則。二是財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系，納稅人即單個(gè)自然經(jīng)濟(jì)體，向國(guó)家納稅形成了社會(huì)主體和國(guó)家之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系──社會(huì)主體有向政府納稅的義務(wù)，而根據(jù)權(quán)力和義務(wù)具有一致性的原則，社會(huì)主體有權(quán)要求政府利用其通過(guò)社會(huì)契約集中的公共權(quán)力為其提供服務(wù)。這樣才能體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)主體之間權(quán)利與義務(wù)的平衡。由此我們可以確信，國(guó)家乃是人民在平等自由的基礎(chǔ)上，自愿締結(jié)協(xié)議而形成的。既然如此，那么政府的基本職能無(wú)疑就應(yīng)該是為人民服務(wù)，政府的角色應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)者。所以，政府應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，特別是改進(jìn)自身行政方式，努力建設(shè)高效、優(yōu)質(zhì)、負(fù)責(zé)任的政府，為人們提供所需的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

四、新社會(huì)契約論──服務(wù)型政府理念的普及

社會(huì)契約論對(duì)近代資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利起到了巨大作用，更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的是它為資產(chǎn)階級(jí)應(yīng)該建設(shè)一個(gè)什么樣的政府提供的指導(dǎo)原則。1971年羅爾斯《正義論》一書發(fā)表，在書中他提出了一種新的社會(huì)契約理論，從一種純粹假設(shè)的“原初狀態(tài)”和“無(wú)知之幕”出發(fā)，以周密的邏輯論證構(gòu)筑了一個(gè)龐大的正義理論體系，對(duì)分配問(wèn)題進(jìn)行了迄今為止最為系統(tǒng)和深刻的論證，使社會(huì)契約論隨之復(fù)興。概言之，在社會(huì)契約論思想家們看來(lái)，公共權(quán)力合法性的源泉在一般的人民手中，人民是主人，政府是仆人，政府是為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)。雖然，所有的社會(huì)契約論思想存在很多先天的缺陷，與當(dāng)代的政府服務(wù)理念也存在著一定的差異。但可以說(shuō)，社會(huì)契約論思想為當(dāng)代的政府服務(wù)理念的產(chǎn)生提供了最為直接的理論源泉。

《尚書》言，“民為邦本，本固邦寧”。孟子認(rèn)為，“民為貴，社稷次之，君為輕。” 在西方，古希臘的“人是萬(wàn)物的尺度”也都反映了人民在國(guó)家中的重要性。所以，政府應(yīng)以服務(wù)人民為自己的終極目標(biāo)，不論是制定政策，還是行使公共權(quán)力，都應(yīng)以此作為自己的準(zhǔn)則和核心理念，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，構(gòu)建服務(wù)型政府。從古希臘到現(xiàn)代，從西歐到中國(guó)，在時(shí)間與空間的廣闊維度里，每個(gè)人都在追求著更優(yōu)良的生活，這也是他們?yōu)槭裁匆獜淖匀坏娜松駷楣癫⒁源藶楹馈Ｉ鐣?huì)契約論為服務(wù)型政府提供了理論之源，啟蒙思想家?guī)Ыo人們從無(wú)到有的權(quán)利意識(shí)的突破已經(jīng)昭示著人類美好的未來(lái)，由社會(huì)契約論所推論出的服務(wù)型政府必然會(huì)在美好的未來(lái)中實(shí)現(xiàn)。參見(jiàn)亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，第五卷第一章“論君主或國(guó)家的費(fèi)用”。

參考文獻(xiàn)

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