傳統農區實現“三化”協調發展的體制機制創新研究

一、“三化”協調發展的時代背景與重大意義

改革開放后，我國東部沿海地區以工業化和城鎮化實現了經濟快速發展，卻相對忽視了農村和農業發展，違背了科學發展觀關于“以人為本”和“全面協調可持續”的基本要求。近年來，黨和政府高度重視“三化”協調發展問題。2011年9月，國務院頒布《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，著重提出中原經濟區建設的核心任務，就是積極探索出一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調發展之路。

“三化”協調發展，是黨中央站在新的歷史起點所做出的重大決策，同時也是現代化進程中必須處理好的一個重大戰略問題。一方面，河南作為人口大省、糧食和農業生產大省、新興工業大省，解決好“三化”協調發展問題具有典型性和代表性。河南的產業結構、經濟發展水平、經濟發展階段與全國總體格局高度相似，人均經濟總量規模、工業化程度、三次產業就業比重、城鎮化與農業現代化層次與全國平均水平基本接近。據此，相對于東部沿海省份和西部地區而言，河南“三化”協調發展道路與模式更具有全局意義和典型示范價值。另一方面，河南地處中部，努力走出一條“三化”協調發展路子，有利于推動中原經濟區跨越式發展，成為帶動中部地區崛起的核心地帶和支撐全面發展的主要增長模塊。

二、“三化”協調發展的科學內涵

（一）“三化”核心是工業化

工業化、城鎮化和農業現代化三位一體，不可分割，本質上是城鄉關系、工農關系及三大產業間關系，核心是工業化。學術界對于工業化的理解有兩種：一種是狹義的，專指工業特別是制造業發展。另一種是廣義的，即國民經濟中一系列基要的生產函數（或生產要素組合方式）連續發生由低級到高級的突破性變化（或變革）的過程。廣義工業化包括了“工業化的農業”，強調工業化是一個長期的經濟結構不斷變化的過程，表現為落后農業部門改造和先進工業部門產生和發展。

（二）工業化促進農業現代化

農業現代化核心表征是“工業化的農業”，即運用工業革命或工業生產中技術創新及管理創新的成果來武裝和改造傳統農業，實現農業的機械化、電氣化、自動化、信息化、規模化、市場化和組織化。當前發生在農業領域的工業化生產、規?；芾?、產業化經營的新業態及農業內部分工深化所致的產業鏈延長、農工商一體化產業組織形成等都是“工業化的農業”的體現。據此，農業現代化是我國農業發展必由之路，是解決當前突出存在的工農產業斷層和日益拉大的城鄉差距的重要途徑。

（三）工業化帶動城鎮化

工業化與城鎮化具有天然的內在互動互促機制。一方面，工業化推動城鎮化。工業化發展要求有城鎮化的環境與地域結構、一定數量和素質的城鎮化人口及城鎮化的生產方式。另一方面，城鎮化又促進工業化。城鎮化必然以形成大量的人口集聚和產業積聚為特征，這反過來又推動城鎮化在規模、質量和水平上進一步擴張。

（四）“三化”間內在關聯及互動作用機理

“三化”協調發展中，工業化是核心，起主導作用；城鎮化是引擎，起引領和推動作用；農業現代化具有基礎地位，起基礎和支撐作用。先是工業化帶動城鎮化，然后工業化和城鎮化又共同促進農業現代化。工業化和城鎮化需要吸收大量農業勞動力向工業和城鎮轉移，而農業現代化則在客觀上要求減少農民。據此，與產業結構升級和就業結構轉換相適應的農民非農化便成為“三化”協調發展切入點。

三、傳統農區實現“三化”協調發展的模式構建

（一）基本原則

一是堅持重點與一般相結合。要把縣城發展作為推進城鎮化的重點，支持縣城發展成為中等城市，有條件的率先發展為大城市，增強承接中心城市輻射和帶動鄉村發展的能力。二是堅持近期與遠期相結合。近期：以城鎮化帶動“三化”協調發展，綜合實力較強的區縣以引導農民進城為重點。對工業落后地區，堅持推動工業集中、集聚、集約、集群發展。遠期：以城鄉一體化帶動“三化”協調發展，當工業化、城鎮化水平較高，政府財力雄厚，工業城鎮反哺農業能力較強時，實現城鄉一體化。三是堅持局部與整體相結合。要加強改革的制度設計和總體規劃，先局部試點，積累經驗后整體推進。避免改革“碎片化”與利益“部門化”，爭取全局優化和協調。

（二）路徑選擇

一是牢固樹立強力推進優質、高產、高效、生態、安全現代農業的指導思想，把推進新型農業現代化作為重中之重、強力推進。二是發展優勢產業，強化拉動作用，壯大主導產業，提升傳統產業，培育新興產業，把推進新型工業化作為強大動力，加快發展。三是按照“規劃建設一體化、服務功能城市化、產業發展現代化、農民生活城鎮化”的總體思路，把提高新型城鎮化水平作為戰略任務，精心打造，促進傳統農村向新型城市社區轉變、農民向市民轉變。

（三）主要模式

1.新型城鎮化的三級架構。一是做大做美主城區，增強輻射帶動力；二是打造各具特色的縣級主城區，提高承接吸引力；三是培育重點鄉鎮和文明社區，增強穩定支撐力。

2.新型工業化的戰略定位。把培育高新技術產業作為轉變發展方式的重大舉措，大力發展高附加值、高科技含量的高新技術產業。以綠色GDP推動新型工業化，大力發展綠色經濟和低碳經濟，積極推進節能減排。以解決就業和再就業、轉移農村富余勞動力為重點，最大限度地調動全社會資金、人才等積極性，加快勞動密集型產業發展。

3.新型農業現代化的發展模式。大力構建“公司+基地+生產”模式，努力實現特色農業基地化、規模化、品牌化，積極發展農業科技示范園區，認真打造優質高效的糧食生產核心區。

四、農村改革發展綜合試驗區實現“三化”協調發展的體制機制創新

（一）體制機制創新的重點領域和關鍵環節

1.健全“三農”投入穩定增長的長效機制。一是轉變傳統經濟發展觀念，建立“三農”投入增長機制。為縮小城鄉收入差距，增加農民收入，應用“提高農產品價格同時對低收入群體補貼”的政策，代替原有“增加對農業生產補貼以增加產量穩定價格”的政策。二是合理劃分各級政府財政支農投入責任，建立政策約束和政策激勵相結合的投入穩定增長機制。進一步明確各級政府財政支農投入責任，確保財政支農投入逐年穩步增長。三是拓展支農資金來源渠道，建立多元化支農投融資體制。各級政府要切實落實現有各種支農渠道，確保各項政策規定支農投入落到實處，并加大預算外資金“非轉農”力度。

2.健全糧食主產區利益補償機制。一是健全國家種糧直接補貼政策。改革種糧直接補貼方式，新增農業補貼適當向種糧大戶、農民專業合作社傾斜，進一步完善重點糧食品種的保護價收購制度。二是健全糧食主產區財政投入機制。農業財政投入要重點放在農業基礎設施建設和科技投入。三是健全信息服務與監管的協調機制。健全補償政策實施管理體制，完善補償資金劃轉機制，并對補償資金發放進行嚴格檢查和核查。四是促進糧食加工業發展，完善糧食流通和儲備體系。既要通過發展糧食加工業來提升糧食產品附加值，又要建立商品糧流通市場來鼓勵糧食主產區與主銷區建立長期合作。

3.健全城鄉公共服務均等化的服務機制。一是加大財政資金投向農村公共服務領域的力度。加大財政資金在教育、衛生、文化、社會保障、生態環境、社會治安等方面投入，逐步縮小城鄉間公共服務差距。二是建立城鄉統一公共服務體系。以改革城鄉二元戶籍制度為切入點，逐步建立城鄉統一的戶籍、就業、社會保障、社會管理、房地產等制度。三是完善城鄉統籌的農村社會保障體系。健全農村最低社會保障制度，加快建立面向農業勞動者的農村社會養老保險制度，妥善解決失地農民和進城農民工的社會保障問題。四是建立城鄉統籌的義務教育體制，推進義務教育均衡發展。五是統籌城鄉勞動力就業。著重建立城鄉統籌、公平競爭的勞動力市場，建立和完善保障農民工合法權益的長效機制。六是協調城鄉公共醫療衛生事業發展。加強縣鄉村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系建設，完善疾病預防控制及緊急救助體系，提升應對各類突發性衛生事件的應急能力。七是積極發展公益性文化事業。政府應積極發展公益文化事業，努力建立服務優質、覆蓋城鄉的公共文化服務體系。

4.健全保障農民土地權益的政策制度。一是加強農民土地權益立法。在征用土地、土地承包經營權流轉等事關農民權益的重大問題上，充分體現農民意愿。二是保護農民土地承包權。通過土地承包長久化和土地流轉市場化來保護土地承包權。三是維護農民宅基地權益。四是健全加快農村轉移人口推進機制。將人口轉移工作與“人民群眾得實惠”緊密結合，確保人口轉移工作穩步推進。

5.健全土地占用平衡監督檢查機制。一是民主決策，做好土地利用規劃并嚴格執行。認真處理好土地利用總體規劃、城市規劃、村鎮規劃間關系，從規劃編制、修改、審批、執行等環節銜接各種規劃。二是平衡各方利益，合理分配土地，合理平衡城鄉間、農地與建設用地間利益關系。三是深化農地產權制度改革，建立農地征用的“公共利益”審查制度。

6.健全產業集聚區項目篩選評估機制。一是以科學發展觀為指導，建設有利于經濟發展的產業集聚區。正確處理產業集聚區內各產業布局關系，重視優化城市體系布局，促進城市經濟與產業集聚區協調發展。二是做好項目篩選工作。各級政府和相關部門要積極支持與主導產業配套項目和專業物流等配套項目入駐產業集聚區，嚴格限制不符合國家產業政策引導方向、投資強度過小、能耗高、污染大、技術含量低、生產技術和設備落后的項目進入。三是將社會評價作為項目評估重點。在追求投資項目財務效益和社會效益的同時，關注各種社會發展目標和環境效益的實現，減少由于項目建設可能引發的各種社會矛盾和風險。

7.健全科技投入研發機制。一是樹立市場化科技投入新觀念。轉變科技單位“坐、等、靠”的觀念，強化其在市場中求生存、謀發展的意識和能力。二是完善教育科技投入機制。堅持教育以財政撥款為主，輔之征收城鄉教育費附加的籌資格局，加大政府財政預算內用于教育事業支出。三是建立多元化科技投資體系。加快構建和完善以政府財政投入為主導，企業投入為主體，銀行貸款為支撐，社會集資、引進外資為補充的多元化、多層次、多渠道的全社會科技投入體系。四是提高科技資金使用效率。加強對全社會科技資金使用的宏觀指導，統籌部署重大科研計劃、科研項目的協同攻關和科技成果轉化的重大活動，構建要素齊備、功能完善、富有特色和競爭力強的區域科技創新體系。

8.健全人才吸納培養機制。一是樹立重視人才的觀念。充分重視人才，發掘其潛能，發揮現有人才資源最佳效益。二是營造有利于人才的社會環境。政府應通過良好的政策環境、用人環境、輿論環境和服務環境，營造具有“磁場效應”的社會大環境。三是健全人才培養機制和管理體系。完善人才使用的科學評價體系，突出“競爭、績效”意識。

（二）建立健全體制機制創新的發展環境

1.建立健全基礎設施建設的體制機制。充分考慮信陽作為后發邊區和革命老區的實際情況，在基礎設施建設中給予傾斜性支持，提高基本公共服務水平，加大交通基礎設施建設力度，提高補助標準，減少地方財政配套壓力。

2.建立健全農村公共服務的體制機制。一是健全農業產業化公共服務的機制。大力發展農民專業合作組織，提高組織開放性；不斷提升農業產業化經營水平，著力培育一批有競爭力、帶動性強的龍頭企業和企業集群示范基地；建立健全以鄉鎮為依托的農業技術推廣體系，開展多種形式的農技推廣服務；探索建立農業新型保險機制，探索發展合作制等多種形式的農業保險組織。二是健全農村社會保障的機制。健全農村基本醫療保障制度，鞏固和發展新型農村合作醫療制度；按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險機制；完善農村居民最低生活保障制度、農村低保分類實施制度、低保資金社會化發放制度，建立低保標準自然增長機制和低保資金保障機制；創新扶貧開發的體制機制，重點提高農村貧困人口自我發展能力，動員社會力量參與扶貧開發事業。

3.建立健全農村投融資的體制機制。一是健全農村財政資金投入機制。按照“性質不變、渠道不亂、統籌安排、集中投入、各負其責、各記其功”的原則，建立支農投資規劃、計劃銜接和部門信息溝通工作機制，提高支農資金使用效益；實行農村公益性服務設施產權改革，動員和引導工商企業、民營資本等社會資金投入農村基礎設施和公共服務建設。二是健全農村金融體系。放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合的農村金融體系；探索建立農業貸款貼息制度，鼓勵和引導各類金融機構擴大農村金融服務；創新農民抵押擔保制度，探索試行農村集體建設用地使用權、林權抵押融資服務。

4.建立健全人才成長的體制機制。一是完善農村職業教育和農民培訓管理體制和運作模式。探索建立教育、農業、扶貧、勞動“四位一體”的農村職業教育體制，形成政府扶助、面向市場、多元辦學的農民培訓機制。二是建立農村實用人才成長激勵扶持機制。建立健全農村實用人才隊伍建設的投入機制、培養機制、評價機制和激勵機制。建立以生產實績、農業生產技術推廣及帶領群眾脫貧致富為主要依據的農村實用人才評價指標體系。三是實施進城務工優秀人才“回歸工程”。鼓勵外出務工農民帶技術、帶資金、帶項目、帶信息、帶先進理念回鄉創業。

5.建立健全試驗區法制建設的機制。一是抓緊做好試驗區立法詳細規劃，避免隨意性和盲目性，使其具有完整性和系統性。二是加快在體制創新、產業升級、擴大開放方面的立法起草和規范性文件制定工作，逐步構建定位適度、推動有力、特色鮮明、框架科學的試驗區規章體系。

五、傳統農區實現“三化”協調發展的對策建議

（一）健全“三農”投入的穩定增長機制，加快傳統農業向現代化農業轉變

一是堅持中央提出的“三個重點、三個確?！暗姆结?，把財政支農的蛋糕越做越大。二是結合實際，劃分類型，明確“三農”投入的重點領域和關鍵環節。三是針對農村改革發展綜合試驗區財力有限的實際，積極發揮財政、金融、保險等部門的聯動作用，制定財政金融良性互動政策。

（二）完善農業支持保護制度，支持農業發展，保護農民權益

一是抓緊制定增加對優質、高產、高效、生態、安全農業的良種培育、動物檢疫防疫，規?；瘶藴驶B殖、農業技術推廣、農業科技示范、農業機械化耕種、農產品市場基礎建設等的投入。二是加快制定糧食主產區的利益補償政策，適時調整對農民的種糧直補政策，以促進農業增產、農民增收。三是按照市場化取向和調控保護相結合的原則，引導和調控農產品價格保持合理的水平。

（三）健全促進“三化”協調發展和產業政策，優化配置生產要素

在新型城鎮化方面，堅持“做大做強”的原則，拉大框架，拓展規模、增加就業、完善功能、塑造特色、美化環境，提高城市的吸引力和輻射力；在新型工業化方面，堅持“集聚集約”的原則，項目向園區集聚，產業向下游延伸，企業向集約發展，產品向高端提升，結構向合理演進；在新型農業現代化方面，堅持“規模集中”的原則，土地規模經營、加快流轉進程，向種田大戶集中，形成基地化、園區化、標準化生產。

（四）健全金融服務體系，深化金融體制改革

一是抓緊完成農業銀行、農村政策性銀行、信用社的機構整合，鼓勵其相互參股或并購，盡快完成公司制治理。二是提高村鎮銀行服務質量，適度引進一批農業專業合作組織和小型企業入股，更好地發揮信貸支持作用。三是拓展資金渠道，實行“政府引導、社會參與、市場運作”，采取BOT融資、準市政債券、信托融資以及打捆貸款等融資模式。

（五）構造全方位、多層次、寬領域的開放格局，為“三化”協調提供強大動力

一是全面優化對外開放的社會環境、人文環境、生態環境和市域環境，努力建設對外開放的良好環境。二是依托信陽工業城、平橋、明港等產業集聚區，打造對外開放高地。三是改變以往單純引進資金、項目為目標，實行引進資金與引進智力、技術和先進的管理經驗相結合，創新招商方式。

（六）提高人力資源開發水平，塑造富有時代特征的人文精神

一是在全市上下大力宣傳和弘揚根植于河南的堅忍不拔、鍥而不舍的愚公移山精神，自力更生、艱苦創業的紅旗渠精神，立黨為公、執政為民的焦裕祿精神。增強和提高人民群眾的開放意識、市場意識、機遇意識和創新意識。二是加快發展教育事業，培養各級各類人才。堅持普及九年義務教育，重點加強職業技術教育，建立人才培養、吸納、使用、激勵機制。

（七）健全資源節約和環境保護體系，推進生態文明建設

一是進一步加大環境保護力度。扎實推進森林城市、園林城市、環保城市、綠色小區、綠色企業、綠色學校等創建活動。二是開展資源集約節約利用。三是優化配置旅游業資源，促進其轉型升級。依托雞公山、南灣湖、鲇魚山水庫、國家級森林公園等景點，規劃旅游線路，提高景區級別，拓展服務項目，開展自然山水游。

（八）打造城鄉統一的公共服務制度，增強協調發展的活力

一是堅持“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m”的方針，加大公共財政投入，建設高標準、均等化的公共服務體系。二是充分調動全社會參與公共服務建設的積極性，放開公共服務領域市場準入。三是把發展第三產業、中小型企業和非公有制經濟作為擴大就業的主渠道，千方百計擴大就業。

（九）健全農村人口有序向城鎮轉移制度，改革戶籍管理，制定保障政策

一是改革戶籍制度，打破農村人口向城鎮化轉移的瓶頸。改革按居民原出生地、居住地固定登記管理制度，實行按現居住地、從事職業、居住年限劃分的長期戶籍和短期戶籍制度。二是建立保障農民工權益的法律、法規。在勞動合同、工資待遇、工傷保險、社會統籌等方面與國有企業和集體企業職工享有同等權益。三要強調自覺自愿的原則，尊重進城農民的選擇。

（十）堅持開發式扶貧的方針，創新扶貧開發模式

一是創新扶貧開發思路。創新扶貧資金使用，完善扶貧開發方式，強化扶貧開發項目。二是創新扶貧開發模式。根據貧困地區的自然條件、生態環境、發展水平和產業優勢，因地制宜，分類幫扶，建立不同類型的扶貧開發綜合試驗區。三是創新扶貧開發政策。按照扶貧資金統一集中使用、扶貧人員統一組織、扶貧項目統一規劃、檢查驗收統一標準的“四統一”原則，研究制定開發式扶貧政策。

【本文系信陽師范學院中國農村綜合研究中心2011年度重點招標課題（ZNZG2011ZH001）的階段性研究成果】

（課題組成員：郭紅軍 曹明貴 杜輝 漆向東 梁靜波 方曉波）

（作者單位：信陽師范學院經濟與管理學院）