“征頭牛補只雞”的征地補償或將終結

編者按：

在11月28日召開的國務院常務會議上，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。有人曾把目前一些地方的征地補償比喻為：“征你一頭牛，補你一只雞。”北京大學法學院教授姜明安的舉例更讓人觸目驚心：“政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉手就可以通過招拍掛賣給開發商，價值600萬元，巨大的差價導致了矛盾頻發。”他預測，此次修改主要內容是提高征地補償數額，提高額度可能至少為現行標準的10倍。

在11月28日召開的國務院常務會議上，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。雖然目前具體修改條款還未可知，但有業內專家推測，此次修改，主要內容是提高征地補償數額，提高額度可能至少為現行標準的10倍。有專家表示，修正案草案獲得通過，也為《農村集體土地征收補償條例》的盡快出臺鋪平了道路。

修法背景：為補償條例制定鋪平道路

今年年初，全國經濟體制改革工作會議在沈陽市召開。國家發改委相關負責人表示，今年要重點推進征地制度改革，制定出臺農村集體土地征收和補償條例。今年7月，有消息稱，由國土資源部制定的《農村集體土地征收補償條例》已上報國務院。

而在條例頒發前，必須先修改土地管理法，才能制定條例，否則不符合法律規定。北京大學法學院教授姜明安、王錫鋅均表示，修正案（草案）獲通過，“是農村集體土地征收補償條例推進到了關鍵性的一步”。

修改內容：征收補償標準或提高10倍

對于此次會議透露出的修改信息，中國社科院農村發展研究所社會問題研究中心主任、教授于建嶸表示，應該只涉及提高農民集體土地的征收補償，不涉及農村集體土地交易主體等改革。

姜明安推測，修正案草案對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，應該是修改了土地管理法中的第四十七條。土地管理法第四十七條中規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。

如果對土地管理法中土地征收的補償標準作了修改，具體會提高多少征收補償？對此，姜明安教授表示，目前還不知道修改細節，但征收補償應該會提高到現在補償值的至少10倍。

姜明安稱，農村集體土地或集體土地上房屋的征收，比國有土地上房屋征收復雜很多，包括城鄉接合部、鄉鎮、新城等大量的土地都是集體土地。按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見。

姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉手就可以通過招拍掛賣給開發商，價值600萬元，巨大的價差導致了矛盾頻發。而在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農民一畝地能拿到60萬的征收補償。

改革趨勢：農民直接參與土地交易 以稅調節收入

在這次修改土地管理法的基礎上，多名業內專家表示，未來，土地管理法還可能進行更多的修訂，改革后農民可稱為農村集體土地交易的主體，通過稅收調節的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。

姜明安教授稱，土地管理法需要修改的地方，不只是補償的問題，未來還要明確誰是土地交易主體的問題。目前，大量的土地搞開發，有的并不是為了公共利益。而依據現在的土地管理法，所有的土地都必須征收。姜明安稱，未來土地流轉應該是兩個途徑，其中20%～30%的搞征收，如地鐵、高速公路建設等；70%～80%應該是市場交易，比如用于商業住宅開發、重大項目建設等。

浙江大學公共政策研究院研究員楊遴杰也表示，征地制度改革有兩種思路，一是縮小征地范圍，讓農民可以流轉自己的部分集體土地；二是提高農民土地收益的比例。不過，他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉的改革方向。

如果一畝地賣了600萬元，是否600萬元全部給農民就合適？姜明安教授稱，改革也并不是這樣的思路。在農民成為農村集體土地交易的主體后，將通過征收土地交易稅，調節農民收入，增加地方政府財政收入。

姜明安教授舉例稱，如果所有賣地的錢都給農民，政府就沒有資金改善醫療、民生建設等方面，所以600萬元的賣地錢，征收土地交易稅300萬元，農民還是樂意接受的。這樣的做法，減少矛盾，政府也可獲利。

姜明安教授認為，目前政府壟斷土地還導致了土地財政，并推高了地價和房價。他表示，如果允許農民成為土地市場的交易主體，多個主體之間有競爭，地價反而不會這么高，房價也就不會這么高。

中國社科院研究員楊重光也表示，農民交換土地，政府用稅收的辦法獲得財政收入，就解決了財政吃緊的問題。對于如何征稅，他稱應進行系統科學的研究，不光要考慮賣地農民的收益，同時要通過稅收平衡不同區域經濟發展，“有的地方城市化發展快，農民賣地獲益太高，也不合理”。

修改原則：保證被征地農民有更多利益

王錫鋅教授表示，未來土地制度改革的趨勢，是要讓失地農民有保障，讓農民與土地一起實現城市化。

王錫鋅表示，土地征收補償制度修改，有兩個基本的原則必須遵守。首先，土地征收是城市化發展帶來的，要保證被征地的農民生活水平不下降，有發展。其次，要有更多的利益向被征地農民傾斜，在土地管理法修訂中，要通過機制反映出來對農民傾斜利益。

王錫鋅認為，過去集體土地的征收是各個地方制定的補償標準制定，實行“一口價”，而一口價又是按照農業用地的價值來補償，與實際價值相差很遠，這是血拆和拆遷自焚事件多發的主要原因。制定農村集體土地補償標準時，要將土地與同類、同區域、同時間段的建設用地市場價格做類比，如果被征收以后被用作建設用地、重大工程，應該參考基本的建設用地的地價，將更大比例的收益分配給農民。

王錫鋅表示，未來土地的城市化應該與農民的城市化同步。因為土地對農民來說不光是一種資源，還是一種生產資料，還有社保功能，要考慮如何解決農民失去土地之后的培訓、就業、社保等，不能在征地后，將所有人員安置問題甩給社會。

此外，姜明安和于建嶸均提出，土地管理法的修改中，應首先規定好農民對于集體土地的權利，對農民集體土地進行確權。“明確農民如何集體所有土地”非常重要。