“貧困縣”非主動式“脫貧摘帽”

貧困縣一方面希望快速發展，實現“脫貧摘帽”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續享用國家的扶持資金和政策。而更大的現實是，貧困縣確因這頂“帽子”獲益匪淺，但同時，單純依靠扶貧款項“輸血”是遠遠不夠的，而“造血”又困難重重。

貧困縣的“府谷現象”

在3月19日公布的“592個國家扶貧開發工作重點縣”新名單上，中國農業大學經濟管理學院教授、博士生導師林萬龍首先發現，陜西省府谷縣被“除名”了。

2010年，林萬龍曾率課題組專門對“府谷現象”進行研究。府谷縣因為吸引大量民營企業參與扶貧取得成果而被譽為“府谷現象”。在林萬龍看來，府谷被調整出來“很正常”，因為早在2008年，府谷縣就在陜西省縣域經濟社會發展排名中居前三位，2009年躍居全省第一。據統計，本次陜西調出的6個縣中，有5個縣位列2010年度該省“縣域經濟社會發展十強縣”。

被調出的38個縣中，有不少縣的經濟已經相對發達，并曾經引發爭議。府谷就是其中一個。去年，有關機構發布第十一屆“中國中部百強縣（市）”“中國西部百強縣（市）”，其中有多個國家級貧困縣。

除了對排名的公正性質疑之外，公眾更多地將批評的矛頭對準了那些頂著國家級貧困縣帽子的富裕地區。無獨有偶，廣西百色市平果縣也是國家級貧困縣。但是早在2008年，該縣就已經連續8年被評為中國西部經濟百強縣，連續6年居廣西縣級首位。上述百強縣的名字，這一次都被從國家級貧困縣名單上拿掉了。

難舍的“帽子”情結

一個共識是，在這份名單上，“請神容易送神難”。中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴介紹，調整貧困縣難度很大，都想往里面進，進去的都不想出來。調整出來的基本都是“經濟條件比其他縣好太多的”。

不管是“貧困縣”還是“重點縣”，都沒有動態退出機制。中國社科院農村發展所農村貧困問題與發展金融研究室主任吳國寶說，1994年國家啟動“八七”扶貧攻堅計劃時，就實行了“4進7出”，年人均收入低于400元的縣全部進來，高于700元的縣全部出去。

汪三貴說，但幾乎沒有一個貧困縣申請退出。此次被調出的陜西省吳起縣，早在2008年就被曝出其人均可支配財力超過1萬元，位居陜西省第一，是丹鳳、商南等地的十幾甚至幾十倍。當時，陜西省向國務院扶貧開發領導小組建議，摘掉吳起縣的“貧困帽”。但時隔4年，這頂“帽子”才被摘下。

汪三貴說，沒有申請程序，它們也不會主動去申請脫貧。這個名單基本上是十年一調，只能等待這個節點調整。

戴上“帽子”的不愿摘下，與此同時，很多地方為了戴上這頂“帽子”而努力。日前，湖南省新邵縣入圍“國家集中連片特困地區”，該縣因為發布廣告慶祝而備受關注。在林萬龍看來，“炫窮”的背后是利益的吸引。

據介紹，國家各部委對貧困地區、貧困縣都有政策傾斜和非專項的轉移支付。還有一些專門針對貧困地區的項目支持。汪三貴說，比如減免稅會從貧困縣先行先試，一些行業政策優惠也會優先考慮貧困地區。在一些招生考試中，來自國家貧困縣的考生會受到降分錄取、減免學費等優待。重重優惠讓“貧困縣”的爭奪非常激烈。

“脫貧縣”掃描

這次被調出的貧困縣中，大部分有豐富的礦產資源。其中，位于內蒙古、陜西的貧困縣煤炭、稀土等產量巨大，位于河北的貧困縣鐵、金儲量較大，位于南方的貧困縣多為有色金屬富集區。

據府谷縣政府網介紹，該縣北與內蒙古準格爾旗、伊金霍洛旗接壤，西南與神木縣毗鄰，煤炭儲量豐富，去年全縣煤炭產量7204萬噸。

林萬龍分析說，當地經濟發展如此之快，除去政策扶持和自身努力之外，煤炭等資源價格的猛漲是一個重要原因。實際上，在煤炭價格低的時候，府谷縣、準格爾旗等這些地方并不富裕。隨著資源價格的上漲，當地的GDP和財政收入增長都非常快。林萬龍說，2005年，府谷在陜西83個縣中排名還在35位，短短3年之后，就躍居前3名。有分析說，扶貧“扶”了這么多年，不如資源價格上漲效果明顯。

“片區扶貧”新思路

2001年國家扶貧政策思路調整，“國家重點貧困縣”的概念被“扶貧開發工作重點縣”所取代。據汪三貴介紹，從2001年起，國家已經開始淡化“貧困縣”的概念，但是徹底取消這個概念又不現實。

在理論上，扶貧模式大體有兩種：“地域瞄準”和“個人瞄準”。前者是確定一些地區進行扶持，后者是確定一類群體進行幫扶。2001年之前，扶貧基本以單一的“地域瞄準”為主，而“地域瞄準”又以“貧困縣”為主要形式。今年兩會期間，國務院扶貧辦主任范小建表示，連片特困地區是下一步扶貧攻堅的重點，是扶貧工作的主戰場。

中央財政扶貧資金的增量部分，將主要用于片區。林萬龍說，“片區扶貧”的提出，是因為很多相鄰地區的貧困面臨著共性問題，從而制約了整個區域的發展，比如交通問題、環境問題。而要破解這些難題，單靠發展一個縣是無法實現的。

去年11月29日，中央扶貧開發工作會議提出“著力推進集中連片特殊困難地區扶貧攻堅”。在今年3月19日公布的“國家扶貧開發工作重點縣名單”上，有340個縣的名字被加黑，它們是連片特殊困難地區范圍內的國家扶貧開發工作重點縣。

此外，還有大體同等數目的縣，被一同劃入集中連片特困區，它們共同構成了全國14個連片特困區。汪三貴分析說，扶貧重點到“片區”之后，片區內的重點縣會比片區外的重點縣得到更多的資源。

扶貧“視角”的缺失

與此同時，一個更為嚴重的問題正在變得非常普遍：很多扶貧政策正在“扶強不扶弱”。

林萬龍說，比如扶持種植養殖業，可能會把錢給了大戶，而扶貧貼息可能就給了大企業。比如，農機具購置給予50%的補貼，那么只要出1萬元就可以購買價值2萬元的農機具。

但是，如果你是個貧困戶，可能就拿不出這個錢，也就享受不到這個政策。家電下鄉也一樣，買不起家電的人，享受不到優惠。“這就導致真正貧困的人得不到扶持。”林萬龍說，這個問題已經不能回避。在林萬龍看來，很多扶貧政策缺乏“貧困視角”，沒有對政策將要惠及的貧困人口、可能產生的影響進行評估測算。

“個人瞄準”的模式也在日漸興盛，這種模式直接針對真正的窮人，主要形式就是社會保障。但是，汪三貴認為，在農村沒有充分的個人信息的前提下，地方政府對于貧困的識別非常困難。林萬龍也提到，在目前的經濟條件下，一個家庭是否貧困，已經不像原來那樣一眼就看得出了。

貧困縣標準亟待更透明

592個“貧困縣”的總數是1994年確定的，這個名單的上一次調整是在2001年。11年之后的這次調整，是根據《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》作出來的。不過，按照這個綱要的要求，各省應該實現“重點縣”數量逐步減少。

為減少阻力，《綱要》還特別說明，“重點縣”減少的省份，國家的支持力度不減。此次“脫貧”的38個縣只占重點縣總數的6.4%。也就是說，經過10年的扶貧，絕大多數“重點縣”仍然不能脫貧。

林萬龍認為，不能簡單從數量上否定中國的扶貧成績。去年11月，國新辦發布《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書透露，從2001年至2010年，592個國家扶貧開發工作重點縣人均地區生產總值從2658元增加到11170元，年均增長17%，增幅高于全國平均水平。

林萬龍說，以前認定貧困，是“吃不飽飯、穿不上衣”的絕對貧困標準，現在已明顯不同。只是相對于其他地方，還比較落后。在林萬龍看來，一個地區的貧困受到自然資源、基礎條件、市場環境等多種因素影響，而國家的扶貧開發政策可以緩解這些影響，但很難從根本上利用行政力量完全消除。

不一樣的結局 一樣的“擔心”

河北省涉縣這一次被調出“貧困縣”，這是涉縣1984年以來第一次摘下這個帽子。一直努力的“脫貧”目標實現了，但涉縣扶貧辦副主任李運生卻很難打心眼兒里高興。在他看來，沒有了國家支持，很多事情很難辦。首先是財政扶持資金沒有了。李運生說，專項扶貧資金、以工代賑資金、“四稅返還”加起來，扶貧資金每年能有1億元，而涉縣每年的財政收入也不過10億元，現在這筆資金一下子沒有了。

因為不再是國家級貧困縣，之前的幫扶單位也會撤出。不過，涉縣對被“摘帽”早有思想準備。李運生坦承，“這幾年涉縣的財政收入和人均收入都比較高了”。據他介紹，這次河北省評選國家級貧困縣，就是按財政收入和人均收入排隊，用數字說話。所以，被“摘帽”也沒什么話可說。

面對即將“脫貧”的現實，縣里開了會定下調子，“不能松勁兒，別一下子斷了檔”。國家如果不支持了，扶貧工作再推進3年，縣里自己每年拿出1000萬，對貧困村重點扶持照顧。

在李運生看來，摘帽的后續影響有些還沒顯現出來，他擔心一些地方可能要返貧。而且，作為財政支柱的兩個大企業已經開始不景氣，財政收入任務完不成了。

和涉縣同屬河北省的平鄉縣，此次從省級貧困縣“升格”為國家級貧困縣。

平鄉縣委書記李江山說，他們沒有爭過貧困縣的名額，省里按2009年的數字按順序排下來，輪到誰就是誰。不過，他也承認，貧困縣的身份帶來了一些以前沒有的資源，比如會有單位來幫扶。他認為，一定要抓住這個機會，多上項目。