財(cái)政部和我國(guó)利用國(guó)際金融貸款農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估實(shí)踐

摘要：政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是政府支持農(nóng)業(yè)的重要途徑之一，此類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)影響著政府投資項(xiàng)目的實(shí)際效果。了解財(cái)政部財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐和我國(guó)利用國(guó)國(guó)際金融貸款農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，是改進(jìn)我國(guó)政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的不可或缺的重要基礎(chǔ)。伴隨著我國(guó)財(cái)政管理體制改革的不斷深入，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理經(jīng)歷了一系列的探索，并逐步建立和完善了效績(jī)?cè)u(píng)估制度，著手開展國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目的評(píng)估工作；國(guó)際金融貸款農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則指財(cái)政部經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)代表國(guó)家向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、歐洲投資銀行等國(guó)際金融統(tǒng)一籌借并形成政府外債的貸款，以及與上述貸款搭配使用的聯(lián)合融資。本文重點(diǎn)對(duì)財(cái)政部和我國(guó)利用國(guó)際金融貸款農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐進(jìn)行了梳理，得到了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)啟示。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 國(guó)際金融貸款 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目

一、財(cái)政部開展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)實(shí)踐

（一）我國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目的制度變遷

回顧我國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐發(fā)展的歷史，伴隨著財(cái)政管理體制改革的不斷深入，財(cái)政支出績(jī)效管理經(jīng)歷了一系列的探索，并逐步建立和完善了效績(jī)?cè)u(píng)估制度。特別是在國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)傳入后，我國(guó)便開始借鑒世界銀行的做法，著手開展國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目的評(píng)估工作。投資項(xiàng)目后評(píng)估的主要目的是全面總結(jié)投資項(xiàng)目的決策、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)情況，分析項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的影響，為投資決策和項(xiàng)目管理提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)并完善建成項(xiàng)目，提高其可持續(xù)性。項(xiàng)目后評(píng)估的主要內(nèi)容有項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、項(xiàng)目效益、項(xiàng)目影響、項(xiàng)目持續(xù)性五類評(píng)估。

2000年以后，財(cái)政部開展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的試點(diǎn)，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)評(píng)估司開始著手財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的研究。2001年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部的安排，率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個(gè)行政事業(yè)單位，進(jìn)行了評(píng)估試點(diǎn)。2002年，湖北省又在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了擴(kuò)大試點(diǎn)，湖南、河北、福建等地也進(jìn)行了小規(guī)模試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)，摸索了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了初步成效。

從2005年開始，財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)步入正軌。由于我國(guó)投資體制改革相對(duì)滯后，政府投資權(quán)利與責(zé)任不對(duì)稱，容易造成一定的職能錯(cuò)位，從而導(dǎo)致財(cái)政支出的越位，財(cái)政部于2009年6月頒布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，以加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，提高財(cái)政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標(biāo)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)基本框架。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。根據(jù)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，績(jī)效評(píng)價(jià)要遵循科學(xué)規(guī)范原則、公正公開原則、分級(jí)分類原則和績(jī)效相關(guān)原則。績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象包括部門（單位）預(yù)算管理的財(cái)政性資金和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金。

《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》以現(xiàn)有中央和部分地方考評(píng)辦法為基礎(chǔ)，結(jié)合近年績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)情況，在評(píng)價(jià)框架體系上作了進(jìn)一步完善，與原有中央和地方績(jī)效考評(píng)辦法相比，增加了“績(jī)效目標(biāo)”、“績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告”兩個(gè)部分，內(nèi)容上以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立為邏輯起點(diǎn)，各部分之間在工作程序和概念關(guān)聯(lián)方面的邏輯性較強(qiáng)，引入更為合理，體系更為完整。此外，《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》還明確績(jī)效評(píng)價(jià)的主題是開展績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)，也是落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任的基本要求；突出了績(jī)效目標(biāo)的重要性和操作性，確認(rèn)了績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心和依據(jù)，設(shè)立績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)和起點(diǎn)；強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以享受資金數(shù)額較多的地區(qū)或?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的支出為評(píng)價(jià)重點(diǎn)。此外，《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》指出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)由財(cái)政部門和部門（單位）分別或共同制定，明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的主要方法，規(guī)范了績(jī)效評(píng)價(jià)的工作程序和報(bào)告內(nèi)容。

2011年4月，財(cái)政部在2009年的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》上又頒布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），包括總則、績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理和工作程序、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用、附則8章37條，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)步入了與改革步伐相一致，更合理、更科學(xué)的新階段。

（二）財(cái)政部關(guān)于財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效管理的意見和制度

十六大以來(lái)，中央把“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，并制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針策略，中央連續(xù)九年發(fā)布指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的“一號(hào)文件”，出臺(tái)了一系列重大支農(nóng)惠農(nóng)政策。伴隨著強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，財(cái)政支農(nóng)投人的力度也不斷加大，給財(cái)政支農(nóng)資金管理提出了新的任務(wù)和新的要求。從總體上看，各級(jí)財(cái)政部門和主管部門通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)、規(guī)范預(yù)算管理、探索支農(nóng)資金整合試點(diǎn)、加強(qiáng)監(jiān)督檢查等，在強(qiáng)化支農(nóng)資金管理方面做了一些工作，取得了一定效果，也探索了一些新思路、新舉措。但是，對(duì)支農(nóng)資金管理不規(guī)范的問(wèn)題仍然存在，違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分支農(nóng)資金使用效益不高的問(wèn)題仍然比較突出，部門預(yù)算中也不同程度地存在項(xiàng)目交叉安排、分散使用的現(xiàn)象。

在上述背景下，2007年財(cái)政部農(nóng)業(yè)司開展了財(cái)政支農(nóng)資金管理年活動(dòng)，并對(duì)部分專項(xiàng)資金使用管理情況進(jìn)行了重點(diǎn)抽查。2008年2月，財(cái)政部就加強(qiáng)支農(nóng)資金管理問(wèn)題下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理的意見》，以切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的管理。

《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理的意見》明確了進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范支農(nóng)資金管理十個(gè)方面的任務(wù)和要求。一是進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，牢固樹立“抓資金管理就是抓資金投人、抓資金管理就是抓使用效益、抓資金管理就是抓資金安全”的理財(cái)觀念，把強(qiáng)化支農(nóng)資金監(jiān)管與擴(kuò)大支農(nóng)資金投人放在同等重要的位置。二是不斷優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步突出支農(nóng)投人重點(diǎn)，增強(qiáng)各項(xiàng)政策措施的針對(duì)性和有效性。三是規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)程序、積極創(chuàng)新項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制、統(tǒng)籌研究建立支農(nóng)工程項(xiàng)目建設(shè)與管護(hù)機(jī)制。四是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的分配使用管理，確保資金安全高效運(yùn)行。完善分配辦法、規(guī)范支出行為、加快支出進(jìn)度。五是繼續(xù)抓好財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作，進(jìn)一步擴(kuò)大支農(nóng)資金整合的范圍、完善支農(nóng)資金整合引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制、推行項(xiàng)目審批權(quán)限下放改革。六是進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算支出管理，嚴(yán)格編制部門預(yù)算、嚴(yán)格控制設(shè)立專項(xiàng)，強(qiáng)化預(yù)算約束力、合理解決支出進(jìn)度慢和結(jié)余資金較多等問(wèn)題。七是加強(qiáng)制度建設(shè)和深化預(yù)算管理制度改革，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，將支農(nóng)資金管理納人法制化軌道。八是充分發(fā)揮基層財(cái)政部門的監(jiān)管作用，讓基層財(cái)政更多地參與支農(nóng)項(xiàng)目調(diào)研、評(píng)估、實(shí)施及監(jiān)督檢查等工作，支持建立中央財(cái)政與基層財(cái)政信息對(duì)接和信息溝通機(jī)制。九是建立獎(jiǎng)懲制度，進(jìn)一步嚴(yán)格監(jiān)管獎(jiǎng)懲措施和責(zé)任追究制度。十是明確責(zé)任，加強(qiáng)配合，積極研究中央和地方支農(nóng)投人責(zé)任，充分發(fā)揮審計(jì)部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及新聞媒體監(jiān)督作用。

2011年4月財(cái)政部頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》后，為了進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金和項(xiàng)目管理，建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制，切實(shí)提高資金使用效益，財(cái)政部于2011年9月14日印發(fā)了《中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，明確了中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金的使用、管理和績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)，是指財(cái)政(務(wù))部門運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中央財(cái)政安排的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行綜合性的衡量和評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)工作由財(cái)政部統(tǒng)一組織，分級(jí)實(shí)施。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定評(píng)價(jià)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，并對(duì)省級(jí)財(cái)政（務(wù)）部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政部的主要工作職責(zé)有：（1）制定中央財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)辦法；（2）統(tǒng)一組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作；（3）對(duì)省級(jí)財(cái)政（務(wù)）部門工作層面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；（4）根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，落實(shí)相關(guān)獎(jiǎng)懲措施；（5）加強(qiáng)對(duì)省級(jí)財(cái)政(務(wù))部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)。省級(jí)財(cái)政（務(wù)）部門的主要工作職責(zé)是：（1）制定省級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則；（2）組織實(shí)施省級(jí)自評(píng)工作和對(duì)項(xiàng)目縣的績(jī)效評(píng)價(jià)工作；（3）指導(dǎo)和督促項(xiàng)目縣做好績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作；（4）向財(cái)政部報(bào)送省級(jí)自評(píng)報(bào)告和對(duì)項(xiàng)目縣的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果；（5）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題認(rèn)真研究并及時(shí)整改；（6）及時(shí)向財(cái)政部反饋績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等相關(guān)信息。

（三）財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)具體實(shí)踐

《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》頒布后，各地財(cái)政部門大力推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效管理方式的改革，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍和數(shù)量不斷拓展，項(xiàng)目資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，增強(qiáng)了預(yù)算單位的支出責(zé)任意識(shí)和績(jī)效觀念，提高了財(cái)政資金使用效益。

1、江西：從整合、制度、考評(píng)三方面綜合提高財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)水平

江西省把抓資金績(jī)效管理擺在財(cái)政支農(nóng)工作的突出位置，徹底摒棄重分配、輕管理、輕績(jī)效的觀念，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，從整合、制度、考評(píng)三個(gè)方面形成合力，全方位構(gòu)建資金績(jī)效管理體系，確保支農(nóng)資金充分發(fā)揮效益。

一是以整合求績(jī)效。針對(duì)部分支農(nóng)資金使用分散和交叉重復(fù)并存、使用績(jī)效不高的問(wèn)題，江西省財(cái)政依托規(guī)劃，加大支農(nóng)資金清理歸并力度，搭建整合平臺(tái)，逐步建立按規(guī)劃統(tǒng)籌項(xiàng)目，按項(xiàng)目安排資金的機(jī)制，積極推進(jìn)支農(nóng)資金的有效整合。在組織上，切實(shí)堅(jiān)持“四個(gè)必須”，即黨政主要領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視，項(xiàng)目平臺(tái)必須選定，發(fā)展規(guī)劃必須制定，支持政策必須穩(wěn)定；在機(jī)制保障上，著力構(gòu)建“五項(xiàng)機(jī)制”，即上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制、協(xié)調(diào)管理機(jī)制、績(jī)效考評(píng)機(jī)制、資金監(jiān)管機(jī)制、長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。在實(shí)際工作中，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)、縣域產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面，初步構(gòu)建整合支農(nóng)資金支持優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新格局，成效顯著。

二是以制度保績(jī)效。為提高項(xiàng)目管理的規(guī)范性和實(shí)效性，江西省建立健全了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、小農(nóng)水重點(diǎn)縣、扶貧等項(xiàng)目管理制度，將項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等各環(huán)節(jié)納入有效監(jiān)管，大力推行“項(xiàng)目公示制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)制、項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理制”等管理模式，規(guī)范工程建設(shè)管理。同時(shí)，完善資金管理制度，認(rèn)真執(zhí)行縣級(jí)報(bào)賬制，對(duì)資金運(yùn)行的全過(guò)程實(shí)施監(jiān)控，確保項(xiàng)目資金落實(shí)及時(shí)、安全、有效，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金管理的制度化、程序化、規(guī)范化，有效遏制違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

三是以考評(píng)促績(jī)效。按照財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效考評(píng)工作的意見》（財(cái)農(nóng)[2009]425號(hào)）要求，江西省全面構(gòu)建了重點(diǎn)專項(xiàng)資金的績(jī)效考評(píng)體系，把各項(xiàng)資金的安排分配、使用管理、項(xiàng)目效益、建后管護(hù)等情況納入考評(píng)內(nèi)容，量化指標(biāo)；提高考評(píng)工作的透明度，努力做到考核結(jié)果公開、公平、公正；將考評(píng)結(jié)果與資金分配直接掛鉤，對(duì)資金管理到位、使用績(jī)效高的地方多安排資金，對(duì)資金管理不到位、使用績(jī)效低的地方少安排或不安排資金。

2、江蘇：按照“四位一體”理念加強(qiáng)支農(nóng)績(jī)效考評(píng)力度

江蘇財(cái)政按照“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)”四位一體的理念，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理。

一是健全支農(nóng)財(cái)政預(yù)算體系。不斷加大投入力度，落實(shí)財(cái)政支農(nóng)投入政策。細(xì)化預(yù)算編制，減少代編預(yù)算。按照“整合存量、優(yōu)化增量、有進(jìn)有退、突出重點(diǎn)”的要求，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金整合。注重運(yùn)用監(jiān)督檢查及績(jī)效考評(píng)的結(jié)果，體現(xiàn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算編制原則。

二是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理。嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的專項(xiàng)資金預(yù)算，按規(guī)定的用途安排使用資金。科學(xué)撥款、用款，加快支出進(jìn)度。健全預(yù)算執(zhí)行管理制度，完善財(cái)政支農(nóng)資金報(bào)賬制管理辦法，全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度，健全項(xiàng)目后續(xù)管理制度。

三是完善財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制。日常檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，政府審計(jì)與中介審計(jì)相結(jié)合，加強(qiáng)事前和事中監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)督與管理有機(jī)融合。主動(dòng)運(yùn)用監(jiān)督檢查的結(jié)果，作為分配資金和編制預(yù)算的重要依據(jù)。

四是推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效管理。繼續(xù)做好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)工程、小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣等支農(nóng)專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)的工作。加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效考評(píng)的制度建設(shè)，完善績(jī)效考評(píng)方式，健全績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系。完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，將考評(píng)結(jié)果與資金分配、部門預(yù)算掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，實(shí)現(xiàn)“問(wèn)責(zé)”與“問(wèn)效”有機(jī)結(jié)合。

3、云南：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果“四結(jié)合”應(yīng)用機(jī)制

首先，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算資金安排相結(jié)合。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，預(yù)算部門（單位）要主動(dòng)進(jìn)行整改，根據(jù)整改結(jié)果建立專項(xiàng)預(yù)算資金安排退出機(jī)制，做到政策有進(jìn)有退；對(duì)整改不到位或不按要求整改的，將緩撥或停撥專項(xiàng)資金。

其次，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與是與完善制度規(guī)范管理相結(jié)合。對(duì)管理制度不健全不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施、資金使用存在問(wèn)題的，應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真地分析、研究，及時(shí)采取措施，健全或完善相關(guān)制度、辦法，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，促進(jìn)財(cái)政資金的合理分配與有效使用。

最后，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)通報(bào)和公開、報(bào)告和公開相結(jié)合。財(cái)政部門依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)取得的績(jī)效、成功經(jīng)驗(yàn)和做法、存在問(wèn)題、意見建議，向被評(píng)價(jià)部門進(jìn)行通報(bào)，并上報(bào)黨委、人大、政府、政協(xié)及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，供上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)了解掌握財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施的情況，作為決策時(shí)的參考依據(jù)；按政務(wù)公開的相關(guān)規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將在政府電子門戶網(wǎng)站等媒體上向社會(huì)公開，以提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果透明度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

4、天津：財(cái)政支出注重經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性

天津市2012年頒布的《天津市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》規(guī)定，財(cái)政支出不僅需要公開透明，還要實(shí)現(xiàn)支出的效果，注重支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。如果某項(xiàng)財(cái)政支出達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，可能根據(jù)情況調(diào)整或調(diào)減預(yù)算，甚至取消該項(xiàng)財(cái)政支出。

根據(jù)《天津市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是各預(yù)算單位主管部門管理的預(yù)算資金和市對(duì)區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金。績(jī)效評(píng)價(jià)以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算安排金額達(dá)到500萬(wàn)元以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目。為使績(jī)效評(píng)價(jià)客觀公正，財(cái)政部門和各預(yù)算單位主管部門可以根據(jù)需要委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。

績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：1、績(jī)效目標(biāo)與全市及本部門發(fā)展規(guī)劃的適應(yīng)性；2、財(cái)政資金投入和使用情況、財(cái)務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況；3、為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等；4、績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和效果；5、需要評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。績(jī)效評(píng)價(jià)一般以預(yù)算年度為周期。各預(yù)算單位主管部門應(yīng)在預(yù)算年度結(jié)束后2個(gè)月內(nèi)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并于項(xiàng)目結(jié)束后的6個(gè)月月底前完成。

辦法對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法都進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要類型包括產(chǎn)出指標(biāo)、效果指標(biāo)、成本指標(biāo)等，其中也包括服務(wù)對(duì)象對(duì)財(cái)政支出的滿意程度的指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)則細(xì)化為：數(shù)量指標(biāo)，反映根據(jù)既定績(jī)效目標(biāo)完成的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量；質(zhì)量指標(biāo)，反映提供公共產(chǎn)品或服務(wù)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、水平和效果；時(shí)效指標(biāo)，反映提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的及時(shí)程度和效率情況。績(jī)效評(píng)價(jià)將對(duì)項(xiàng)目的數(shù)量成果、質(zhì)量情況和完成速度都進(jìn)行考評(píng)。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)際數(shù)據(jù)的獲取渠道除政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、部門工作記錄外，還有服務(wù)對(duì)象的跟蹤調(diào)查、直接勘察、測(cè)驗(yàn)數(shù)據(jù)等。

天津市的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要求必須依法在一定范圍內(nèi)公開。績(jī)效評(píng)價(jià)的重要效力在于其評(píng)價(jià)結(jié)果將作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。《天津市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》明確，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果良好的，財(cái)政部門和各預(yù)算單位主管部門予以表?yè)P(yáng)或繼續(xù)支持；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，財(cái)政部門和各預(yù)算單位主管部門予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改。對(duì)不進(jìn)行整改或整改不到位的，根據(jù)情況調(diào)整或調(diào)減預(yù)算，直到取消該項(xiàng)財(cái)政支出。而且財(cái)政部門應(yīng)將重大支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果定期向政府報(bào)告，同時(shí)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開。

5、廣西：規(guī)范程序內(nèi)容 增強(qiáng)可操作性

為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，明確職責(zé)分工，規(guī)范自治區(qū)本級(jí)部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作程序及內(nèi)容，增強(qiáng)試點(diǎn)工作的可操作性，參考財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)中央部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程（試行）的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2011〕47號(hào)），廣西自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)了《自治區(qū)本級(jí)部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程（試行）》。

根據(jù)《工作規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定，整個(gè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程分為三個(gè)部分：以20XX年預(yù)算年度為基準(zhǔn)，對(duì)20XX-1年績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、20XX年績(jī)效評(píng)價(jià)開展、20XX+1年績(jī)效評(píng)價(jià)確認(rèn)工作。同時(shí)，分別明確了在開展工作過(guò)程中，廳內(nèi)有關(guān)處室和自治區(qū)本級(jí)預(yù)算單位應(yīng)該履行的職責(zé)。

財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和實(shí)施工作。具體包括：負(fù)責(zé)制訂預(yù)算績(jī)效管理規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范；組織、指導(dǎo)本級(jí)預(yù)算單位、下級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作；統(tǒng)一制定績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)，并指導(dǎo)預(yù)算單位制定個(gè)性指標(biāo)；下達(dá)試點(diǎn)通知；審核、批復(fù)預(yù)算單位提出的績(jī)效目標(biāo)；對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查；對(duì)績(jī)效報(bào)告進(jìn)行審核；負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋、應(yīng)用和宣傳工作等。

預(yù)算單位負(fù)責(zé)本部門預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施工作。具體包括：報(bào)送試點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)；組織項(xiàng)目實(shí)施；對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控，采取措施促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；編制項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方案，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定評(píng)價(jià)方法；對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行自評(píng)，提交預(yù)算績(jī)效報(bào)告；根據(jù)財(cái)政部門反饋的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)管理措施等。

此外，《工作規(guī)程》還對(duì)各階段的工作任務(wù)提出了明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，印制了時(shí)間節(jié)點(diǎn)圖，嚴(yán)格規(guī)定了各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的完成時(shí)限。

（四）我國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

隨著財(cái)政支出管理改革的不斷深入，各級(jí)各部門逐步完善財(cái)政預(yù)算管理體制，主動(dòng)研究事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的決策分配機(jī)制，推進(jìn)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合”等資金撥付方式，探索財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)，在規(guī)范資金管理的同時(shí)，提高了財(cái)政資金使用效率。但同時(shí)在改革和完善過(guò)程中，仍存在一些問(wèn)題，資金到項(xiàng)目，核算到項(xiàng)目等有待進(jìn)一步完善，對(duì)項(xiàng)目資金的使用如何跟蹤如何問(wèn)效等方法相對(duì)缺乏，財(cái)政專項(xiàng)資金分配決策的科學(xué)化民主化程度有待進(jìn)一步加大。我國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)實(shí)踐歸納有如下一些特點(diǎn)：

1、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏規(guī)范性

我國(guó)目前處于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還沒有建立起完善的公共財(cái)政框架，政府的職能界定不清晰、不全面，既表現(xiàn)在政府與企業(yè)之間，也表現(xiàn)在政府與事業(yè)單位之間。財(cái)政支出的“缺位”與“越位”問(wèn)題一直得不到有效解決，使公共性支出不足，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢。

西方許多國(guó)家和世界銀行等國(guó)際組織都設(shè)有公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門出臺(tái)的有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法中，不僅對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的要求不盡相同，而且評(píng)價(jià)對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、績(jī)效評(píng)價(jià)工作的操作步驟等方面都沒有詳細(xì)規(guī)定，影響了制度的科學(xué)性和規(guī)范性。

由于缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)方法和工具，在具體實(shí)施過(guò)程中，各地往往根據(jù)自己的理解和當(dāng)?shù)貙?shí)際，自行組織開展評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏可比性，造成績(jī)效評(píng)價(jià)制度不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工作不規(guī)范的困境。從評(píng)價(jià)主體上看，缺乏一個(gè)權(quán)威的明確的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要分散在各管理部門，其采用的指標(biāo)、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一、全面的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)；從評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容上，評(píng)價(jià)對(duì)象主要局限在項(xiàng)目本身，較少涉及項(xiàng)目?jī)?nèi)外因素的綜合分析，更忽視對(duì)經(jīng)常性支出績(jī)效和部門績(jī)效的評(píng)價(jià)；從評(píng)價(jià)的手段上看，由于財(cái)政支出的范圍非常廣泛，而財(cái)政支出的性質(zhì)、領(lǐng)域和層級(jí)也非常復(fù)雜，很難形成規(guī)范、統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善

一個(gè)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以綜合、客觀的反映財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性，然而我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系主要存在三方面的問(wèn)題：

一是績(jī)效指標(biāo)缺乏綜合性。按照設(shè)計(jì)原則，績(jī)效指標(biāo)體系應(yīng)該是由績(jī)效指標(biāo)組成的多緯度的綜合系統(tǒng)，但我國(guó)目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，比較關(guān)注的是投入類指標(biāo)，對(duì)其他方面的指標(biāo)較少涉及。

二是定性指標(biāo)和定量指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理。績(jī)效評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐都比較發(fā)達(dá)的OECD國(guó)家，許多都在績(jī)效指標(biāo)體系當(dāng)中大力推廣定量指標(biāo)，而我國(guó)現(xiàn)在的指標(biāo)體系中定性分析過(guò)多，定量分析較少。過(guò)多的定性指標(biāo)和投入指標(biāo)很容易使績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，績(jī)效評(píng)價(jià)很難反應(yīng)評(píng)價(jià)對(duì)象真實(shí)的績(jī)效水平。

三是投入指標(biāo)過(guò)多，產(chǎn)出或成果指標(biāo)少，沒有突出最終要達(dá)到的結(jié)果，而是更多地關(guān)注投入或者財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究中間產(chǎn)出。

3、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效運(yùn)用

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)體系得以存在和發(fā)揮作用的重要條件，也是績(jī)效評(píng)價(jià)制度的重要運(yùn)行機(jī)制之一。建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系的目的不是簡(jiǎn)單地持續(xù)生成績(jī)效信息，而是要為績(jī)效信息尋找合適的運(yùn)用渠道，否則績(jī)效信息就不能對(duì)相關(guān)部門和有關(guān)人員產(chǎn)生激勵(lì)效果。在維持績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要大量人力物力財(cái)力的情況下，該體系必將失去可持續(xù)性。我國(guó)剛剛開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，其評(píng)價(jià)結(jié)果還缺乏足夠的可信度，也使其運(yùn)用受到了極大的限制，部門內(nèi)部可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果改善管理或支持決策，但部門外部就很難使用，特別是績(jī)效評(píng)價(jià)信息共享機(jī)制的缺失，更加劇了這種困難。

財(cái)政支農(nóng)資金是財(cái)政支出的一部分，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金監(jiān)管精細(xì)化、規(guī)范化程度還不夠深入。一方面由于有關(guān)部門在專項(xiàng)資金使用過(guò)程中，因自身財(cái)力有限，存在專項(xiàng)資金使用不規(guī)范以及與自有資金相互調(diào)劑使用的情況，專項(xiàng)資金管理相對(duì)比較混亂，使用單位沒有形成有效的專項(xiàng)資金管理體制；另一方面由于政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金以及商貿(mào)、支農(nóng)等財(cái)政專項(xiàng)資金由各職能處（科）室分散管理時(shí)，賬戶管理缺少統(tǒng)一的監(jiān)管部門，從表面看，專款專戶、管理方便，但實(shí)際上財(cái)政專項(xiàng)資金從國(guó)庫(kù)撥出后，脫離了國(guó)庫(kù)監(jiān)督，因此各財(cái)政專項(xiàng)資金的管理存在銀行賬戶開設(shè)隨意性較大、支票管理與資金撥付環(huán)節(jié)管理薄弱、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等問(wèn)題，不利于財(cái)政專項(xiàng)資金使用的事前、事中和事后的監(jiān)督、管理和控制，資金監(jiān)管不力也制約了財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。

二、我國(guó)利用國(guó)際金融貸款農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀

國(guó)際金融貸款農(nóng)業(yè)項(xiàng)目指財(cái)政部經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)代表國(guó)家向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、歐洲投資銀行等國(guó)際金融統(tǒng)一籌借并形成政府外債的貸款，以及與上述貸款搭配使用的聯(lián)合融資。我國(guó)主要是向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行來(lái)籌措國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)貸款。

（一）國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目貸款歷史及現(xiàn)狀

世界銀行由國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)組成，是聯(lián)合國(guó)屬下負(fù)責(zé)長(zhǎng)期貸款的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)1944年美國(guó)布雷頓森林會(huì)議上通過(guò)《國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》成立的。其主要業(yè)務(wù)活動(dòng)是：對(duì)發(fā)展中成員國(guó)提供長(zhǎng)期貸款，對(duì)成員國(guó)政府或經(jīng)政府擔(dān)保的私人企業(yè)提供貸款和技術(shù)援助，資助他們興建某些建設(shè)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率偏低，但又為該國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所必需的建設(shè)項(xiàng)目。

亞洲開發(fā)銀行是亞洲、太平洋地區(qū)的區(qū)域性政府間國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。1966年 11月正式成立，總部設(shè)在馬尼拉。建立亞行的宗旨是通過(guò)向亞太地區(qū)發(fā)展中國(guó)家(地區(qū))提供項(xiàng)目貸款和技術(shù)援助，促進(jìn)和加速本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作。亞行有來(lái)自亞洲和太平洋地區(qū)的區(qū)域成員，以及來(lái)自歐洲和北美洲的非區(qū)域成員。

我國(guó)農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，主要是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行關(guān)于1982年世行華北平原農(nóng)業(yè)貸款項(xiàng)目。回顧三十多年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)與世行、亞行的合作，可以劃分為五個(gè)時(shí)期：起步期、全面展開期、快速增長(zhǎng)期、回落及轉(zhuǎn)型期和新的歷史時(shí)期。

1、起步期（80年代中期之前）

在這一階段，世行與我國(guó)簽約4個(gè)項(xiàng)目，年貸款額低于1億美元。這一階段我國(guó)利用世行貸款額度小的主要原因是1980年我國(guó)剛剛恢復(fù)在世行的成員席位，準(zhǔn)備成熟的項(xiàng)目不多。此時(shí)也正值改革開放初期，許多部門和單位對(duì)利用外資，特別是對(duì)利用世界銀行貸款的認(rèn)知度非常有限。這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)尚未開始與亞行的合作，具體如表2-1所示。

表2-1 農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目表（1982-1984年）

資料來(lái)源：世行銀行官方網(wǎng)站

2、全面發(fā)展期（1985-1992年）

這一階段世行以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村信貸項(xiàng)目等全面展開，年簽約2-5個(gè)項(xiàng)目，年均貸款額3.95億美元，其中1988年和1991年貸款額都超過(guò)了7億美元。這期間農(nóng)業(yè)利用世行貸款總的趨勢(shì)是穩(wěn)步上升、全面開展。這一時(shí)期我國(guó)與亞行簽約了三個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，貸款額度達(dá)到1.55億美元，開始了全面合作時(shí)期，如表2-2所示。

表2-2 農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目表（1985-1992年）

資料來(lái)源：世行銀行、亞洲開發(fā)銀行官方網(wǎng)站

3、快速增長(zhǎng)期（1993-1999年）

這一時(shí)期我國(guó)改革開放的力度加大，農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款的步伐也隨之大大加快。期間我國(guó)與世行的年簽約項(xiàng)目4-6個(gè)，年均貸款額8.2億美元，其中1994和1997年為兩個(gè)高峰年，年貸款額分別達(dá)到了12.75億美元和11.3億美元。與亞行的合作也快速發(fā)展，這一期間共簽約項(xiàng)目7個(gè)，其中1999年簽約項(xiàng)目3個(gè)，貸款額3.3億美元，是迄今為止年貸款額最高的年份，見表2-3所示。

表2-3 農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目表（1993-1999年）

資料來(lái)源：世行銀行、亞洲開發(fā)銀行官方網(wǎng)站

4、回落及轉(zhuǎn)型期（2000-2003年）

1999年后農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款規(guī)模下降。從1999年的年貸款承諾額5.3億美元，下降到2000年3億美元，2001、2002年萎縮到不足1億美元。這一期間農(nóng)業(yè)利用亞行貸款的總額僅與1999年一年的水平相當(dāng)。2003年世行、亞行均無(wú)在華的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。此間農(nóng)業(yè)貸款下降的主要原因：一是國(guó)內(nèi)資本緊缺狀況有所緩解，國(guó)內(nèi)貸款利率降低，與此同時(shí)，世行、亞行貸款成本則有所提高；二是到達(dá)還款高峰期，項(xiàng)目省面臨巨大還款壓力，如表2-4所示。

表2-4 農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目表（2000-2003年）

資料來(lái)源：世行銀行、亞洲開發(fā)銀行官方網(wǎng)站

5、新的歷史時(shí)期（2004年-2012年）

在經(jīng)歷了回落和轉(zhuǎn)型期之后，從2004年開始至今，我國(guó)農(nóng)業(yè)利用世行、亞行貸款趨于正常，并且在世行、亞行新的貸款政策下，農(nóng)業(yè)利用世行、亞行貸款也迎來(lái)了新的歷史時(shí)期，如表2-5所示。

表2-5 農(nóng)業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目表（2004-2012年）

資料來(lái)源:世行銀行、亞洲開發(fā)銀行官方網(wǎng)站

（二）世界銀行貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方法

世界銀行在項(xiàng)目貸款績(jī)效評(píng)估方面有系統(tǒng)科學(xué)的一套管理體系。為了在評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善所執(zhí)行的項(xiàng)目，世界銀行在總部成立了業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)局（Operations Evaluation Department，OED），后改名為獨(dú)立評(píng)估局（Independent Evaluation Group，IEG），負(fù)責(zé)包括項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估在內(nèi)的績(jī)效評(píng)估的組織實(shí)施。IEG（OED）是世界銀行集團(tuán)的一個(gè)獨(dú)立部門，下設(shè)三個(gè)處，是直接向世界銀行董事會(huì)負(fù)責(zé)的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)。

自1998年實(shí)施《綜合發(fā)展框架》以來(lái)，世界銀行進(jìn)一步重視從其貸款項(xiàng)目對(duì)人群及其需求產(chǎn)生的影響角度對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。為此，世界銀行建立了一整套嚴(yán)格的制度，規(guī)定采取多種方式對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。目前IEG（OED）開展的績(jī)效評(píng)估包括四個(gè)方面：一是單個(gè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，針對(duì)的是世界銀行開展的各個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效；二是國(guó)家援助評(píng)價(jià)（Country Assistance Evaluations，CAEs），其目的是評(píng)價(jià)世界銀行在過(guò)去的四到五年時(shí)間里，在某特定國(guó)家的工作績(jī)效；三是部門與專題回顧（Sector and Thematic Reviews），考察世界銀行在過(guò)去的五到十年時(shí)間里，在某個(gè)貸款部門（如農(nóng)業(yè)、交通等）或?qū)ｎ}領(lǐng)域（如減貧、性別等）中開展工作的績(jī)效和經(jīng)驗(yàn)；四是程序性回顧（Process Reviews），每年對(duì)兩到三個(gè)正在開展的項(xiàng)目過(guò)程的總體效率和成效以及是否符合既定目標(biāo)進(jìn)行考察。IEG（OED）所進(jìn)行的獨(dú)立評(píng)估，其目的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為評(píng)估世界銀行的工作業(yè)績(jī)提供客觀的依據(jù)，在實(shí)現(xiàn)世界銀行目標(biāo)方面進(jìn)行問(wèn)責(zé)。此外，IEG（OED）還總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)評(píng)估結(jié)論提出建議，從而改進(jìn)世界銀行集團(tuán)的工作。

世界銀行對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的流程、方式等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估包括項(xiàng)目人員的自評(píng)、IEG（OED）所進(jìn)行的項(xiàng)目回顧（Project Reviews）和影響評(píng)價(jià)（Impact Evaluation）三個(gè)部分。在每個(gè)世界銀行貸款項(xiàng)目支付期末（支付期為1-10年不等），項(xiàng)目人員撰寫實(shí)施完工報(bào)告（Implementation Completion Report，ICR），對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行自評(píng)，其內(nèi)容包括所取得的成果、存在的問(wèn)題以及所吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。IEG（OED）并非對(duì)世界銀行的所有項(xiàng)目都進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。在實(shí)施完工報(bào)告的基礎(chǔ)上，IEG（OED）相關(guān)人員挑選出那些績(jī)效特別好或特別不好的項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目回顧。

項(xiàng)目回顧是IEG（OED）最經(jīng)常采用的一種績(jī)效評(píng)估方式，每年大約有25%左右的已完工項(xiàng)目（大約70個(gè)）是通過(guò)此種方式由IEG（OED）進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的。IEG（OED）的項(xiàng)目評(píng)價(jià)人員撰寫項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估報(bào)告（Project Performance Assessment Reports，PPAs）對(duì)項(xiàng)目成果、成果的可持續(xù)性以及機(jī)構(gòu)發(fā)展影響等進(jìn)行評(píng)價(jià)（在評(píng)價(jià)項(xiàng)目成果時(shí)要考慮項(xiàng)目的相關(guān)性、有效性和效率）。在報(bào)告編寫過(guò)程中，一般要進(jìn)行實(shí)地考察，報(bào)告耗時(shí)約為六周。項(xiàng)目檢查是IEG（OED）最基本、最重要的評(píng)估方式，其為范圍更廣的總結(jié)評(píng)估提供了基礎(chǔ)。影響評(píng)估屬于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的“二次評(píng)價(jià)”，一般是在貸款關(guān)賬后5-8年進(jìn)行，影響評(píng)價(jià)報(bào)告（Impact Evaluation Report，IER）重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及對(duì)人與環(huán)境的長(zhǎng)期影響。

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估結(jié)果直接上報(bào)世界銀行董事會(huì)，用于系統(tǒng)全面地總結(jié)其開發(fā)援助經(jīng)驗(yàn)，弄清項(xiàng)目成功或失敗的原因，以改進(jìn)世界銀行對(duì)未來(lái)項(xiàng)目援助的決策和執(zhí)行。同時(shí)也為世界銀行向其成員國(guó)匯報(bào)工作業(yè)績(jī)服務(wù)。

IEG（OED）對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估采取目標(biāo)導(dǎo)向，即關(guān)注一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際成果是否達(dá)到了其預(yù)期的目標(biāo)。同時(shí)，其對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)并不固定，一般視項(xiàng)目不同而不同。指標(biāo)大體圍繞項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)性（Relevance of Objectives）、項(xiàng)目有效性（Efficacy）、效率（Efficiency）、成果的可持續(xù)性（Sustainability）、制度建設(shè)的影響（Institutional Development Impact）、項(xiàng)目產(chǎn)出（Outcome）、銀行績(jī)效（Bank Performance）、借款方績(jī)效（Borrower Performance）八個(gè)方面設(shè)計(jì)。

1、項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)性

項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)性是指項(xiàng)目目標(biāo)與受援助國(guó)目前優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域、世界銀行在該國(guó)和地區(qū)援助戰(zhàn)略以及共同目標(biāo)的相關(guān)性。對(duì)于該指標(biāo)的評(píng)價(jià)可以分為兩個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)項(xiàng)目某一目標(biāo)的相關(guān)性；二是評(píng)價(jià)項(xiàng)目整體上目標(biāo)的相關(guān)性。

2、項(xiàng)目有效性

項(xiàng)目有效性是指項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，或預(yù)期的實(shí)現(xiàn)程度，在具體評(píng)價(jià)中要考慮到不同目標(biāo)的相對(duì)重要性。對(duì)于該指標(biāo)的評(píng)價(jià)分為兩個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)項(xiàng)目某一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；二是評(píng)價(jià)項(xiàng)目整體的有效性。

3、效率

項(xiàng)目效率評(píng)估是衡量項(xiàng)目的投入產(chǎn)出情況，評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否以最小的投入得到預(yù)期的產(chǎn)出水平，或以既定的投入水平得到最大的產(chǎn)出效果。

4、成果的可持續(xù)性

項(xiàng)目的成果是否在未來(lái)可以繼續(xù)發(fā)揮作用，即項(xiàng)目的凈收益是否會(huì)隨時(shí)間面臨著消失的風(fēng)險(xiǎn)，是衡量項(xiàng)目績(jī)效的重要內(nèi)容。項(xiàng)目成果的可持續(xù)性是指項(xiàng)目?jī)羰找鎽?yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的恢復(fù)能力，對(duì)于此方面的評(píng)估包括以下九個(gè)因素：技術(shù)恢復(fù)力；金融恢復(fù)力（包括成本恢復(fù)政策）；經(jīng)濟(jì)恢復(fù)力；社會(huì)支持（包括受安全政策影響的條件）；環(huán)境恢復(fù)力；政府所有權(quán)（包括中央政府和機(jī)構(gòu)，獲得運(yùn)行維護(hù)基金的可能性）；其他利益相關(guān)者的所有權(quán)（包括地方參與、受益者激勵(lì)、公民社會(huì)、非政府組織、私人部門）；制度支持（包括提供相關(guān)支撐的法律規(guī)章框架，組織管理成效）；對(duì)外部影響的恢復(fù)力（包括貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、地區(qū)政治和安全狀況）。

5、制度建設(shè)的影響

制度建設(shè)的影響是指項(xiàng)目在某種程度上提高一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的能力，使其更有效、更公平和持續(xù)地利用人力、財(cái)力和自然資源。以下兩種方式都可以對(duì)制度產(chǎn)生影響：一是更加清晰、穩(wěn)定、透明、可行并具有預(yù)見性的制度安排；二是合理安排計(jì)劃任務(wù)，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理能力，根據(jù)規(guī)章制度提出各種要求。對(duì)于制度建設(shè)的影響可包括一個(gè)項(xiàng)目預(yù)期的和未預(yù)料到的影響效果。

6、項(xiàng)目產(chǎn)出

項(xiàng)目產(chǎn)出是指項(xiàng)目主要相關(guān)目標(biāo)的已實(shí)現(xiàn)或預(yù)期實(shí)現(xiàn)情況。在評(píng)估產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要考慮項(xiàng)目相關(guān)性，對(duì)實(shí)施目標(biāo)與受援助國(guó)目前優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域、世界銀行在該國(guó)和地區(qū)援助戰(zhàn)略以及共同目標(biāo)的相關(guān)性進(jìn)行考察。同時(shí)，也要考慮項(xiàng)目有效性標(biāo)準(zhǔn)，即考察項(xiàng)目的實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了其既定的目標(biāo)。另外，還要考慮項(xiàng)目的投入產(chǎn)出，即效率情況。

7、銀行績(jī)效

對(duì)世界銀行的績(jī)效表現(xiàn)可從以下兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：一是在確保項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量方面；二是在采取適當(dāng)監(jiān)管以支持項(xiàng)目順利執(zhí)行方面（包括在項(xiàng)目日常實(shí)施過(guò)程中確保適當(dāng)?shù)陌才派系淖兓?/p>

8、借款方績(jī)效

借款方績(jī)效重點(diǎn)考察借款方在以下三個(gè)方面的表現(xiàn)：一是借款方為確保項(xiàng)目準(zhǔn)備和執(zhí)行質(zhì)量所承擔(dān)的責(zé)任情況；二是借款方遵守合同和協(xié)議的情況；三是為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)并保障成果的可持續(xù)性所做出的努力。

（三）亞洲開發(fā)銀行貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方法

以往亞洲開發(fā)銀行對(duì)我國(guó)的貸款項(xiàng)目主要集中在交通行業(yè)，但是近年亞行對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的貸款額顯著增加，這些項(xiàng)目的績(jī)效由亞行完備的項(xiàng)目績(jī)效管理體系來(lái)進(jìn)行評(píng)估。

項(xiàng)目績(jī)效管理體系是發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理在項(xiàng)目層面上的應(yīng)用，覆蓋項(xiàng)目周期的各階段。項(xiàng)目績(jī)效管理體系為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、亞行和其他利益相關(guān)方提供了一個(gè)共同的對(duì)話工具和平臺(tái)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)，實(shí)施和監(jiān)測(cè)，一直到項(xiàng)目完工后的評(píng)價(jià)。亞行項(xiàng)目績(jī)效管理體系包含五個(gè)元素：項(xiàng)目設(shè)計(jì)與監(jiān)測(cè)框架、項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告、項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)/實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)、項(xiàng)目完工報(bào)告、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告。

1、項(xiàng)目設(shè)計(jì)與監(jiān)測(cè)框架

設(shè)計(jì)與監(jiān)測(cè)框架是項(xiàng)目績(jī)效管理體系的核心。它主要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段完成，是項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，是項(xiàng)目完工后的評(píng)價(jià)依據(jù)。在專業(yè)技術(shù)人員對(duì)形勢(shì)進(jìn)行分析，判處利害相關(guān)方和具體問(wèn)題后選定項(xiàng)目，對(duì)候選項(xiàng)目展開目標(biāo)分析和替代方案選擇分析，最終制定出設(shè)計(jì)與檢測(cè)框架。從形式上，它是一包含垂直方向和水平方向兩個(gè)方向邏輯關(guān)系的表格，內(nèi)容上包含項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件和用于項(xiàng)目檢測(cè)和評(píng)價(jià)的主要數(shù)據(jù)源。設(shè)計(jì)概要包括項(xiàng)目將對(duì)行業(yè)/國(guó)家?guī)?lái)的中長(zhǎng)期的影響、項(xiàng)目要完成的目標(biāo)、完成項(xiàng)目目標(biāo)所必需的實(shí)物和服務(wù)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出必需的一系列任務(wù)和開展活動(dòng)所需的主要資源。

2、項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告

項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告是用來(lái)監(jiān)測(cè)實(shí)施進(jìn)度和評(píng)估項(xiàng)目的產(chǎn)出和達(dá)到項(xiàng)目成果可能性的管理工具，重點(diǎn)指出項(xiàng)目已完成的工作和對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的必要性。它主要由兩大部分組成：第一是概要部分包含項(xiàng)目主要基本信息：基本數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)計(jì)劃，貸款利用情況，貸款協(xié)議遵守情況，項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題和采取的行動(dòng)。第二是補(bǔ)充部分提供詳細(xì)信息：項(xiàng)目影響和成果，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，貸款協(xié)議的遵守，項(xiàng)目的評(píng)級(jí)。

在項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告中，對(duì)于項(xiàng)目成果和影響的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)是核心，因?yàn)槌晒陀绊懙谋硎鰜?lái)自于設(shè)計(jì)和監(jiān)測(cè)框架，而這些內(nèi)容又是監(jiān)測(cè)成果層面的指標(biāo)、目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)和假設(shè)，因此需要對(duì)對(duì)每一指標(biāo)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，假設(shè)的存在性，和風(fēng)險(xiǎn)的防范進(jìn)行評(píng)級(jí)（四級(jí)制），然后得出綜合評(píng)價(jià)。

另外，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)也是項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告的重要內(nèi)容，主要有對(duì)產(chǎn)出和投入層面的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，對(duì)設(shè)計(jì)和監(jiān)測(cè)框架中的產(chǎn)出和投入的指標(biāo)和目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，用7個(gè)指標(biāo)對(duì)實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行評(píng)價(jià)：延誤、范圍、實(shí)施安排、成本、配套資金、貸款協(xié)議和審計(jì)。

3、項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)

項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)是指在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目能否達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，從而為相關(guān)決策提供依據(jù)；此外也對(duì)完工項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)和總結(jié)。

項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)需要從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與監(jiān)測(cè)框架入手，對(duì)設(shè)計(jì)與監(jiān)測(cè)框架的內(nèi)容進(jìn)行回顧、細(xì)化和分解。回顧的內(nèi)容包括：績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)、數(shù)據(jù)來(lái)源與報(bào)告機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)與假設(shè)、活動(dòng)的里程碑；細(xì)化和分解工作包括：分解項(xiàng)目產(chǎn)出（活動(dòng)）、細(xì)化指標(biāo)與目標(biāo)（重點(diǎn)影響和成果層面）、確定數(shù)據(jù)來(lái)源與報(bào)告機(jī)制。

在項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)過(guò)程中，指標(biāo)的選定非常重要，特別是項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)現(xiàn)有那些指標(biāo)、過(guò)去用過(guò)那些指標(biāo)去衡量類似的問(wèn)題、其他機(jī)構(gòu)所用的相關(guān)的指標(biāo)、亞行和咨詢專家的建議等指標(biāo)都成為監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)

項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)包含的主要內(nèi)容是：項(xiàng)目績(jī)效總體介紹；數(shù)據(jù)來(lái)源和報(bào)告機(jī)制；影響層面的目標(biāo)和指標(biāo)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)；成果層面的目標(biāo)和指標(biāo)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)；子項(xiàng)目范圍的變更和對(duì)項(xiàng)目的影響；分項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和進(jìn)度；項(xiàng)目的預(yù)算和成本；假設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)的分析及風(fēng)險(xiǎn)管理；對(duì)項(xiàng)目范圍和實(shí)施安排的建議。

4、項(xiàng)目完工報(bào)告

項(xiàng)目完工報(bào)告的目的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以便對(duì)完工項(xiàng)目的績(jī)效和成果進(jìn)行評(píng)估。作用在于促進(jìn)在建和將來(lái)項(xiàng)目的績(jī)效，衡量發(fā)展的效果，為國(guó)別伙伴戰(zhàn)略提供信息和反饋等。主要內(nèi)容包括：（1）項(xiàng)目的簡(jiǎn)要描述和基本數(shù)據(jù)；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施的評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目產(chǎn)出、成本、支付、進(jìn)度、實(shí)施安排、合同和協(xié)議的履行、采購(gòu)、咨詢專家，承包商和供應(yīng)商的履約表現(xiàn)、借款人和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的履約表現(xiàn)；（3）執(zhí)行績(jī)效的評(píng)估；（4）總體評(píng)價(jià)和建議。

項(xiàng)目完工報(bào)告一般在項(xiàng)目完工后的一年到兩年內(nèi)進(jìn)行，主要通過(guò)對(duì)完工項(xiàng)目進(jìn)行抽樣評(píng)估，來(lái)對(duì)項(xiàng)目在影響層面做出評(píng)價(jià)，完工報(bào)告由亞行執(zhí)行評(píng)價(jià)局準(zhǔn)備，一般在項(xiàng)目完工后的三到五年內(nèi)進(jìn)行。

5、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告

亞行在各國(guó)的項(xiàng)目，項(xiàng)目所在國(guó)政府每年要寫出項(xiàng)目執(zhí)行情況綜合評(píng)價(jià)報(bào)告，由亞行當(dāng)?shù)剞k事處向亞行總部上報(bào)。亞行每年和項(xiàng)目所在國(guó)官員對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行評(píng)價(jià)。每一個(gè)項(xiàng)目都有專門的評(píng)估小組，但政府只對(duì)總體項(xiàng)目做出評(píng)價(jià)報(bào)告。亞行對(duì)各國(guó)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的重點(diǎn)要求是：首先要準(zhǔn)備CPR背景資料，主要是根據(jù)上一年度的CPR，在新的年度哪些方面有所提高，政府的評(píng)價(jià)報(bào)告與各項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告執(zhí)行情況的比較等。通過(guò)對(duì)政府項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告的分析和比較，能夠及時(shí)了解所在國(guó)亞行項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)展和投資使用情況，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并得到糾正。

（四）財(cái)政部出臺(tái)的關(guān)于利用國(guó)際金融貸款績(jī)效評(píng)價(jià)的制度分析

建立有效的政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是改進(jìn)公共支出管理的重要舉措，作為中國(guó)政府主權(quán)外債重要組成部分的國(guó)際金融組織貸款，由各級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)貸款擔(dān)保或最終還款責(zé)任，具有準(zhǔn)公共財(cái)政資金的性質(zhì)。不斷強(qiáng)化項(xiàng)目全過(guò)程管理，努力提高國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的績(jī)效，是各級(jí)財(cái)政部門及其他相關(guān)部門的重要職責(zé)。

2008年4月21日，中國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《國(guó)際金融組織貸款款項(xiàng)目評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“辦法”)，這是中國(guó)政府第一次對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施和管理提出規(guī)范要求。《辦法》明確了國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)涉及各方的職責(zé)，并對(duì)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、實(shí)施程序、報(bào)告撰寫和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等作出了原則性的規(guī)定。財(cái)政部國(guó)際司委托科技部科技評(píng)估中心，開展國(guó)際金融組織（IFI）貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究，主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)框架、關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題、具體操作程序、績(jī)效評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)質(zhì)量控制等；并選取典型國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。在上述研究和試點(diǎn)基礎(chǔ)上，編寫了《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》（征求意見稿，以下簡(jiǎn)稱“指南”）。

財(cái)政部國(guó)際司進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)擴(kuò)面，組織27個(gè)省、市、自治區(qū)財(cái)政廳（局）開展國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，提供反饋意見，期間，《指南》（征求意見稿）多次征求各國(guó)際金融組織的專家、國(guó)內(nèi)指導(dǎo)委員會(huì)、地方十點(diǎn)財(cái)政部門和評(píng)價(jià)專家的意見和建議，在吸收各方意見和建議的基礎(chǔ)上，2010年5月財(cái)政部最終公布了《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》（以下簡(jiǎn)稱“操作指南”）。

《操作指南》從實(shí)際操作要求出發(fā)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本框架、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、核心內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、實(shí)施程序、數(shù)據(jù)來(lái)源、報(bào)告格式、績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)分系統(tǒng)等進(jìn)行了明確規(guī)定，建立了以“相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性”為評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、13個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題為基本評(píng)價(jià)內(nèi)容的評(píng)價(jià)框架體系，體現(xiàn)了以結(jié)果為導(dǎo)向的管理理念，已成為各地開展國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要技術(shù)性指導(dǎo)文件，《操作指南》框架如圖2-1所示。

圖2-1 財(cái)政部國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南框架

（五）關(guān)于完善國(guó)際金融貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的政策建議

國(guó)際金融組織貸款是中國(guó)政府主權(quán)外債的重要組成部分，該貸款由各級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)貸款擔(dān)保或最終還款責(zé)任，因此由其資助的項(xiàng)目具有公共項(xiàng)目的性質(zhì)。公共項(xiàng)目是體現(xiàn)政府基本職能的重要方面，世界很多國(guó)家的政府都將執(zhí)行和完成公共項(xiàng)目作為政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估也成為政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要內(nèi)容。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府并未對(duì)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估給予應(yīng)有的重視，這種類型的評(píng)估通常僅局限于項(xiàng)目驗(yàn)收，而不是對(duì)公共項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效目標(biāo)和實(shí)際績(jī)效結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、全面的評(píng)估。我國(guó)可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從以下三個(gè)方面完善國(guó)際金融貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系。

首先，構(gòu)建國(guó)際金融貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的制度框架。雖然財(cái)政部和部分省市的財(cái)政部門出臺(tái)了國(guó)際金融貸款項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法和規(guī)范，但對(duì)績(jī)效考評(píng)過(guò)程的監(jiān)督檢查及績(jī)效信息管理等制度還處于缺失狀態(tài)。世界銀行對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的流程、方式、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，這為完善我國(guó)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的制度框架提供了借鑒。通過(guò)完善政策和立法，將使得國(guó)際金融貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化的道路。

其次，成立獨(dú)立的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。國(guó)際金融貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的主體對(duì)于績(jī)效評(píng)估的結(jié)果有很大的影響，只有保證評(píng)估主體的獨(dú)立性，評(píng)估主體才能客觀、公正的對(duì)于項(xiàng)目最終績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。借鑒世界銀行IEG（OED）在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的經(jīng)驗(yàn)，可以根據(jù)項(xiàng)目類型、層次的不同，成立包括各方面專家在內(nèi)的獨(dú)立績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。為了保證評(píng)估機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立地開展工作，免受被評(píng)估部門的干擾，保證評(píng)估結(jié)果真實(shí)客觀，評(píng)估機(jī)構(gòu)直接向項(xiàng)目的投資主體負(fù)責(zé)，評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)自于投資主體，即實(shí)行垂直管理。

最后，完善科學(xué)的國(guó)際金融貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。根據(jù)貸款項(xiàng)目性質(zhì)的不同，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)存在一定的差異。指標(biāo)的設(shè)計(jì)也應(yīng)圍繞如項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)性、項(xiàng)目有效性、效率、成果的可持續(xù)性、項(xiàng)目產(chǎn)出等內(nèi)容，盡量用可量化的指標(biāo)而不是定性指標(biāo)，保證評(píng)價(jià)的客觀性。