四川集體林林改革的經(jīng)驗\\問題與啟示

摘要：四川集體林權(quán)改革絕大多數(shù)已經(jīng)完成主體改革部分，配套改革的制度建設(shè)還在完善之中。基于此，對成都周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣——雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村的集體林權(quán)改革的情況進(jìn)行探討，從中分析總結(jié)大城市市郊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)小林區(qū)縣實施集體林權(quán)改革的特征、經(jīng)驗和問題，并提出在這類區(qū)域開展集體林權(quán)的配套改革建設(shè)的方向和深化改革的啟示。

關(guān)鍵詞：四川；集體林改革；問題；啟示

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772(2012)02-0098-02

四川的集體林林權(quán)改革已經(jīng)由試點示范進(jìn)入全面鋪開的階段，絕大多數(shù)地區(qū)都已經(jīng)完成了主體改革，配套改革也正處于完善和探索之中。成都市雙流縣作為全國百強縣，雖非林區(qū)大縣，但因其強大的政策優(yōu)勢和雄厚的財政支持力度，為集體林林權(quán)改革的深化畫下濃重的一筆，極大地活躍了林權(quán)的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了林權(quán)改革的最終目的。在大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的大背景下，雙流縣充分發(fā)揮閑置資源的作用，把資源變資本，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民增收致富渠道。本研究基于雙流縣5個試點鎮(zhèn)之一的興隆鎮(zhèn)，選擇試點村瓦窯村作為調(diào)查點，從中發(fā)現(xiàn)大城市近郊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)小林區(qū)縣實施集體林林權(quán)改革的特征、經(jīng)驗和問題，并提出這種類型林區(qū)開展林權(quán)改革和配套完善方面的意見和建議。

一、興隆鎮(zhèn)瓦窯村基本概況

興隆鎮(zhèn)瓦窯村位于興隆鎮(zhèn)中部，轄7個村民小組，幅員面積5565畝，其中農(nóng)用地總面積4385.7畝，總戶數(shù)631戶，總?cè)丝?360人，有森林面積1892畝，全村村民以種養(yǎng)業(yè)和外出務(wù)工為主，草莓、枇杷、粵菜、水稻是其主要農(nóng)產(chǎn)品，2010年全村人時純收入6928元，達(dá)到全鎮(zhèn)平均收入水平。從2007年9月開冶至2008年1月，瓦窯村的林權(quán)制度改革試點工作已基本結(jié)束。從林業(yè)資源面積來看，瓦窯村的林地面積少，僅1632畝成牛林地，主要分布在瓦窯村4隊，人平林地面積小；從林業(yè)資源分布的位置來看，這些林地區(qū)位優(yōu)勢好，大多分布在交通便利的公路兩邊，有些成片林地還在政府規(guī)劃的錦繡東山生態(tài)觀光走廊和“4A”級鄉(xiāng)村旅游走廊規(guī)劃地帶，具有很好的流轉(zhuǎn)優(yōu)勢。從農(nóng)戶對林業(yè)收入的依賴程度來看，全村主要以特色農(nóng)業(yè)和外出務(wù)工為主，林改前林業(yè)的收入幾乎為零，農(nóng)戶對林業(yè)的依賴蔓很低。瓦窯村林業(yè)的特征決定了農(nóng)戶對集體林今后劃分、分配和流轉(zhuǎn)的選擇。

二、瓦窯村集體林林權(quán)改革的主要特征

在四川集體林林權(quán)改革向縱深發(fā)展的過程中，大部分地區(qū)木農(nóng)選擇了分林分地到戶的做法，尤其在森林資源豐富，林農(nóng)人均森林面積大的林區(qū)更為普遍。但是在林業(yè)資源稀少的成都近郊雙流縣，人均林地面積小，林木數(shù)量少，很多地方人平僅幾分林地。總體來說，雙流縣集體林林權(quán)改革以瓦窯村模式為主要特色，其主要特征有以下幾個方面：

1.森林與耕地互相交錯，不利于實現(xiàn)林權(quán)單一的對外流轉(zhuǎn)。瓦窯村的耕地和集體林林地互相交錯，分林到戶的難度較大，即使劃分到戶，每戶農(nóng)民僅有很少的林地，不便于集中成片流轉(zhuǎn)，吸引外來投資者。雙流縣靠近成都市，因此每戶的林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村民小組，集中成片對外流轉(zhuǎn)。林權(quán)流轉(zhuǎn)帶動了土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2.采用股權(quán)換林權(quán)，集體林到戶不利于經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，因為林地面積小，細(xì)分到戶就更加不利于經(jīng)營和流轉(zhuǎn)。瓦窯村大部分集體林權(quán)未確分到戶，而采用股權(quán)換林權(quán)的方法，即農(nóng)民把林權(quán)委托給社集體經(jīng)濟(jì)組織，社集體發(fā)給農(nóng)民股權(quán)證，按股分配林地流轉(zhuǎn)收益，林木的所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益屬原承包戶。股權(quán)的分配完全由社員自身討論決定，考慮絕大多數(shù)人的利益和公平原則，這樣既保護(hù)了大部分農(nóng)民的利益，又充分尊重了原承包戶的合法權(quán)益。

3.流轉(zhuǎn)收益按林權(quán)和股權(quán)進(jìn)行分配。在流轉(zhuǎn)收益分配上，主要涉及到林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配問題。對已分配到戶山林的林木所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益屬承包戶所有，因林地屬社集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其流轉(zhuǎn)收益屬于整個集體經(jīng)濟(jì)組織，每個社員按照自愿原則達(dá)成股權(quán)的合理分配，一旦流轉(zhuǎn)，其收益就分配給本社所有持股權(quán)證和享有分配權(quán)的社員。

4.未劃分到戶的山林流轉(zhuǎn)收益可留作集體公益事業(yè)開支。瓦窯村對未劃分到戶的山林流轉(zhuǎn)的收益進(jìn)行集體留存，以壯大集體經(jīng)濟(jì)，彌補集體經(jīng)濟(jì)收入，用于集體公益事業(yè)的開支。同時，社員通過民主討論，留足了集體公益事業(yè)開支的費用，瓦窯村4組將24萬元的流轉(zhuǎn)收入留作了集體公益事業(yè)費用。這在林改之前是從未出現(xiàn)過的。集體林開始給全社和社員帶來意想不到的收益。玫瑰園項目中流轉(zhuǎn)出去62畝，按每畝3萬元的價格流轉(zhuǎn)，總價186萬元，集體每畝提留1000元以壯大集體經(jīng)濟(jì)，其余農(nóng)戶每戶按股權(quán)均分1萬元，有史以來首次實現(xiàn)了林業(yè)收入的大突破。

5.以項目帶動集體林地積極流轉(zhuǎn)和有效增收。瓦窯村位于政府積極打造錦繡東山生態(tài)觀光走廊沿線，是政府規(guī)劃設(shè)計“4A”級鄉(xiāng)村旅游走廊區(qū)域。這些都是集體林地非常好的流轉(zhuǎn)前提，極大地激發(fā)了集體林地的流轉(zhuǎn)，充分地保障了集體和個人的經(jīng)濟(jì)利益。政府引進(jìn)星慧集團(tuán)投資建設(shè)的錦繡城“5A”級鄉(xiāng)村酒店，為這個區(qū)域注入了活力，項目對生態(tài)景觀的需求使得原本不值錢的瓦窯村林業(yè)資源供不應(yīng)求，集體林權(quán)改革為村民搭建了盤活林業(yè)資源的平臺。隨著五個項目的動工建設(shè)及建成后的經(jīng)營用工，按每畝每天1個用工量計算，可獲得2900萬元的務(wù)工收入，每年人均可獲得1.2萬元的務(wù)工收入。因此，瓦窯村的林權(quán)流轉(zhuǎn)成為了該村農(nóng)民又一重要的增收渠道。

6.林木使用權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)金和實物作價的保障方式。瓦窯村的林木使用權(quán)和所有權(quán)一般都采用現(xiàn)金一次性支付，可按照樹木胸徑大小進(jìn)行評估作價。在引進(jìn)業(yè)主的幾個大項目中，大多都采用在政府制定補償基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上額外增加收益，例如玫瑰同項目中的林木所有權(quán)和使用權(quán)在雙府函(2001)65號文件標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上每株增加2元一次性支付，共支付11萬元；為保障農(nóng)民的利益，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益以糧食作價，一次性或分年度進(jìn)行支付。在玫瑰天堂項目中林地流轉(zhuǎn)收益按300斤大米／畝的標(biāo)準(zhǔn)計算，一次性支付20年的林地流轉(zhuǎn)收益，承包田按1000斤大米／畝計算流轉(zhuǎn)收益，承包地按500斤大米／畝計算流轉(zhuǎn)收益。

三、難點和對策

雙流縣興隆鎮(zhèn)是雙流林權(quán)改革的試點鎮(zhèn)，目前已經(jīng)完成了林權(quán)的主體改革部分，林權(quán)改革的配套改革還在不斷完善，這將是一個漫長的過程。在此過程中，我們已經(jīng)看到改革因操之過急而引發(fā)了一些問題，繼續(xù)深化集體林林權(quán)改革有很多的焦點和難點問題，主要有四個方面：

1.引進(jìn)和扶持業(yè)主的問題。集體林權(quán)改革開始之后，雙流縣政府意識到引進(jìn)有實力的業(yè)主是促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的一個有效途徑，以政府的規(guī)劃為前提，著重引進(jìn)外來業(yè)主，促進(jìn)流轉(zhuǎn)和村民增收，讓當(dāng)?shù)卮迕癯浞窒硎艿搅謽I(yè)的實惠，這樣也更利于經(jīng)營林業(yè)。(1)建設(shè)用地指標(biāo)缺乏。瓦窯村外來業(yè)主看重的是這里的區(qū)位優(yōu)勢和景觀資源，來實現(xiàn)自身的發(fā)展目標(biāo)。但是政府對流轉(zhuǎn)后林地的用途作了嚴(yán)格規(guī)定，不得改做非農(nóng)項目，因此在業(yè)主修建為經(jīng)營所需的配套建設(shè)土地用地指標(biāo)的批準(zhǔn)上控制太嚴(yán)，例如規(guī)定業(yè)主不能修建房屋等設(shè)施。對于像雙流縣這樣林業(yè)資源不多，經(jīng)濟(jì)水平較高，交通便利，生態(tài)區(qū)位不顯著的區(qū)域，林改后業(yè)主承包林地積極性高的區(qū)域，應(yīng)該盡可能鼓勵和扶持外來業(yè)主，為他們批準(zhǔn)適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)土地用地指標(biāo)，修建一些為發(fā)展涉農(nóng)項目所必須的房屋，但要注意嚴(yán)格杜絕因房產(chǎn)開發(fā)而改變林地用途的開發(fā)行為。(2)基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠。政府對引進(jìn)業(yè)主的基礎(chǔ)設(shè)施的配套政策并不優(yōu)惠，尤其是針對業(yè)主經(jīng)營所需的天然氣入戶費、電力接口費都太高。業(yè)主的生產(chǎn)性投資太大，不利于其賺錢，也就不利于村民增收。例如玫瑰園項目中，業(yè)主對電費、水費、天然氣等初始投入都在50多萬以上，這勢必會影響業(yè)主的開發(fā)熱情。建議政府盡快出臺相關(guān)配套政策，應(yīng)按照成本價收取其費用，或由政府補貼的方式來降低業(yè)主進(jìn)入的初始費用，讓他們對未來的投入和產(chǎn)出充滿信心。

2.產(chǎn)權(quán)交易平臺建立的問題。在雙流縣這樣一個林地零星、林地耕地交錯、地權(quán)交易活躍的地區(qū)，林權(quán)、土地承包權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地權(quán)等交易非常活躍，而業(yè)主要求流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)常涉及到多項產(chǎn)權(quán)，而非單一的產(chǎn)權(quán)，而不同產(chǎn)權(quán)的變更涉及到不同交易中心。隨著林權(quán)改革的深入，將有更多林權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場。2008年，林權(quán)交易平臺—成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所由成都市政府批準(zhǔn)成立，隨后雙流縣也成立了縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。瓦窯村在開展林權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，結(jié)合已流轉(zhuǎn)的間插在林地中的耕地和集體建設(shè)用地，積極引進(jìn)業(yè)主投資項目建設(shè)，既方便了項目的規(guī)劃建設(shè)和建成后的經(jīng)營，又推進(jìn)了土地的規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)、林、旅游業(yè)的有機(jī)結(jié)合和共同發(fā)展。

3.林地流轉(zhuǎn)評估機(jī)構(gòu)和費用問題。瓦窯村的各個項目林權(quán)流轉(zhuǎn)價格及方式均不一致。其價格是靠雙方協(xié)商確定，這不利于維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益和保證流轉(zhuǎn)的公正性。但是林地評估價格太高，評估機(jī)構(gòu)太少，專業(yè)評估師太少，時間不能保障及時，不足以滿足大量林權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。在雙流這樣的交通便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小林區(qū)，村民對林業(yè)的依賴度很低，每宗林地流轉(zhuǎn)如果都按照規(guī)定進(jìn)行評估后再流轉(zhuǎn)，勢必影響業(yè)主投資的熱情，高企的評估費和評估價格令業(yè)主望而卻步。建議政府為業(yè)主和村民制定林地和林木流轉(zhuǎn)的市場指導(dǎo)價，但非強制執(zhí)行價格，為交易雙方提供透明參考信息，既維護(hù)流轉(zhuǎn)價格的公正性，避免少數(shù)業(yè)主以低廉價格謀取林地收益，也為不熟悉當(dāng)?shù)氐膶嵙I(yè)主提供合理的價格信息。同時，應(yīng)當(dāng)探索和建立具有權(quán)威性和服務(wù)性的流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)。至少在縣級應(yīng)當(dāng)設(shè)置具有權(quán)威性、服務(wù)性的流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)和評估標(biāo)準(zhǔn)，這種評估應(yīng)當(dāng)作為縣級部門的工作職責(zé)不對評估雙方收費，以鼓勵和支持林權(quán)制度改革。

4.林權(quán)流轉(zhuǎn)收益的處置問題。林權(quán)流轉(zhuǎn)的收益處置主要有三種方式：村民自用、集體留存和購買社會保障。村民自用就是自行處理林權(quán)流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟(jì)收益，集體留存是壯大集體經(jīng)濟(jì)力量的形式，而購買社會保障是一種較新的形式，政府在引導(dǎo)農(nóng)民用一定比例的收益購買社會保險時，表現(xiàn)出了兩個問題，首先是農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費10080元／人，但農(nóng)民領(lǐng)取保費只有平均140元／月，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保費不足以維持其基本生活消費，對農(nóng)民無吸引力；其次是由于過去的農(nóng)民養(yǎng)老保險、家庭財產(chǎn)保險、獨生子女雙全保險的不成功和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的低報銷率造成農(nóng)民對社會保險的不信任。因此，瓦窯村的農(nóng)民無一人把林權(quán)收益用于購買養(yǎng)老保險。建議進(jìn)一步探索如何把林權(quán)流轉(zhuǎn)收益用于解決農(nóng)民社會保障問題。上級政府和部門應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民保險等同對待，既體現(xiàn)對民生的關(guān)注，又是對城鄉(xiāng)一體化的補充和完善。