預(yù)算改革南海樣本

廣東佛山南海區(qū)最偏遠(yuǎn)窮困、規(guī)模最小的海壽小學(xué)突然“有錢”了。

不久前，這所不過11位老師、百余名學(xué)生構(gòu)成的“麻雀小學(xué)”，第一次爭取到了區(qū)鎮(zhèn)兩級88萬元扶持資金。除正常教育經(jīng)費(fèi)外，這是該學(xué)校建校130多年來從政府獲得的最大一筆扶持資金。

海壽小學(xué)校長張永輝在南海區(qū)“特色學(xué)校創(chuàng)建”預(yù)算分配競爭性項(xiàng)目現(xiàn)場答辯會(huì)中脫穎而出，為學(xué)校贏得了這筆急需而又多少有些意外的教育經(jīng)費(fèi)。

公開申請，公開答辯，專家評審當(dāng)場提問，當(dāng)場打分，分高者獲得項(xiàng)目資金。張永輝所說的“預(yù)算分配競爭性項(xiàng)目現(xiàn)場答辯會(huì)”，構(gòu)成了廣東佛山南海區(qū)財(cái)政預(yù)算績效管理改革最新的一環(huán)。

佛山市南海區(qū)近年來將競爭性分配機(jī)制引入到教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域，一改過去資金分配標(biāo)準(zhǔn)不明確，甚至靠拉關(guān)系、拿批條等著政府分錢的狀況，讓競爭成為財(cái)政資金分配的“關(guān)鍵詞”。

“制度分錢”

將公開競爭引入財(cái)政資金分配，無異于一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。

在日前南海區(qū)舉行的另一場競爭性分配資金答辯會(huì)上，6家醫(yī)院分別由院長帶隊(duì)，就9個(gè)重點(diǎn)醫(yī)學(xué)（特色）專科同臺(tái)競技，輪流答辯，爭奪共計(jì)200萬元的財(cái)政衛(wèi)生資金。最終經(jīng)專家現(xiàn)場打分，“中西醫(yī)結(jié)合關(guān)節(jié)骨病中心的構(gòu)建”等三個(gè)專科獲得財(cái)政支持。

佛山市南海區(qū)第三人民醫(yī)院院長湯耀斌說，以前申報(bào)衛(wèi)生專項(xiàng)資金，往往以遞交材料為主，幕后怎么操作完全看不到，如今站在臺(tái)上為自己的項(xiàng)目公開接受專家答辯，申報(bào)者有了說話機(jī)會(huì)，感覺資金分配很公正。

“這是第一次在衛(wèi)生領(lǐng)域搞競爭性資金分配。最重要的結(jié)果是在醫(yī)院內(nèi)部和院院之間，產(chǎn)生良性競爭的氛圍，這種導(dǎo)向很重要。”南海區(qū)衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育局常務(wù)副局長潘永桐感受到變化。

南海區(qū)的績效預(yù)算實(shí)踐最早啟動(dòng)于2004年，從最初引入第三方專家、人大代表和社會(huì)公眾進(jìn)行閉門評審，到如今擴(kuò)展到現(xiàn)場答辯競爭，經(jīng)過多年的摸索，“花錢看效果”的理念已貫穿南海財(cái)政資金分配過程。

預(yù)算績效管理，國際上統(tǒng)稱“績效預(yù)算”，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。上世紀(jì)90年代后，西方主要國家都力推績效預(yù)算，一些發(fā)展中國家如墨西哥、馬來西亞等也嘗試構(gòu)建績效預(yù)算。

目前，南海區(qū)除人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按定額標(biāo)準(zhǔn)核定外，50萬元以上的各類財(cái)政專項(xiàng)資金已全部納入預(yù)算績效管理范圍，并大膽引入外腦智囊的參與，將專家評價(jià)作為區(qū)項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理的依托。

為確保專家評價(jià)公正性，南海區(qū)建立了一支跨學(xué)科的100多人的專家團(tuán)隊(duì)，專家評審的內(nèi)容包括政策和技術(shù)兩個(gè)層面。財(cái)政分配問績效，關(guān)鍵要有制衡機(jī)制。南海區(qū)建立了一套績效評價(jià)指標(biāo)體系，包括申報(bào)材料真實(shí)性、項(xiàng)目可行性、績效目標(biāo)等多個(gè)指標(biāo)。通過這套指標(biāo)體系，力求資金分配時(shí)“有章可循”，花完錢“有據(jù)可查”。

此外，為了確保政府花錢的效果，南海區(qū)建立了人大、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)政等多部門組成的聯(lián)合績效問責(zé)小組，對50萬元以上項(xiàng)目“全程追效”，并按5%的比例隨機(jī)抽取進(jìn)行績效調(diào)查。同時(shí)，項(xiàng)目資金分批發(fā)放，只有達(dá)到事先承諾的效果，才能獲得全部資金。

“現(xiàn)在南海的政府部門花錢很緊張，也不敢隨意申請項(xiàng)目資金，因?yàn)轫?xiàng)目績效評估結(jié)果與年終干部考核掛鉤，一旦資金被發(fā)現(xiàn)浪費(fèi)或執(zhí)行不到位，會(huì)直接影響‘烏紗帽’。” 南海區(qū)財(cái)政局常務(wù)副局長江啟強(qiáng)說。

記者在采訪中了解到，南海出臺(tái)了《關(guān)于區(qū)級財(cái)政資金競爭性分配改革的意見》，目前財(cái)政資金競爭性分配機(jī)制已經(jīng)應(yīng)用在企業(yè)技改、公共服務(wù)、社會(huì)民生等多個(gè)領(lǐng)域。今年南海區(qū)計(jì)劃安排1億元財(cái)政資金，通過競爭性分配更多地投向合理的項(xiàng)目建設(shè)上。

南海區(qū)區(qū)長鄭燦儒指出，推行項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)了由“人分錢”向“制度分錢”的轉(zhuǎn)變。

財(cái)政削權(quán)

南海的財(cái)政官員用這場改革革了政府財(cái)力分配權(quán)和決策權(quán)的命。

鄭燦儒說，南海區(qū)之所以在全國率先推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，具有多方面的原因。處在改革開放前沿的南海區(qū)，經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力居全國縣域前列，財(cái)政收入也一直處于高速增長態(tài)勢，但在傳統(tǒng)的財(cái)政分配體制下，仍然面臨尖銳的財(cái)政收支矛盾。

以改革前的2003年為例，全區(qū)各部門申報(bào)的財(cái)政預(yù)算為69億元，但區(qū)財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力僅44億元，差額高達(dá)25億元。鄭燦儒說，當(dāng)時(shí)他還在佛山市財(cái)政局工作，搞部門預(yù)算，大家都伸手要錢，不光南海區(qū)，整個(gè)佛山市申報(bào)的支出預(yù)算就比整個(gè)財(cái)政收入多了80個(gè)億，怎么分錢成了讓財(cái)政頭疼的問題。

其根源在于傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算制度的弊端。傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算體制的基本流程為：單位申報(bào)項(xiàng)目——財(cái)政部門審核——政府部門審批——人大通過——財(cái)政部門下?lián)苜Y金。

江啟強(qiáng)說，在這種體制下，項(xiàng)目申報(bào)單位“報(bào)大數(shù)”現(xiàn)象幾乎成為慣例，申請項(xiàng)目往往缺乏預(yù)算依據(jù)。同時(shí)，政府審批過程中，部門本位、利益博弈等現(xiàn)象比較普遍。財(cái)政部門審核的隨意性也大，對申報(bào)項(xiàng)目不分良莠。

其結(jié)果就是一些強(qiáng)勢部門取得的財(cái)政資金遠(yuǎn)多于普通部門，財(cái)政資金分配不科學(xué)，支出安排難以體現(xiàn)公共財(cái)政的需要。

財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明說，南海推行績效預(yù)算實(shí)踐，財(cái)政部門分錢的權(quán)力大為削弱，把預(yù)算支出的決策權(quán)交給了專家，有效防止僅憑主觀判斷或個(gè)人喜好決定撥款及撥款數(shù)額的行為。同時(shí)，績效預(yù)算對用款單位的全力約束機(jī)制也增強(qiáng)了，過去的“重錢、輕用”，甚至濫用、挪用的現(xiàn)象隨之大幅減少。

從南海實(shí)踐效果看，推行績效預(yù)算后，減少了大量不合理支出。2008年，預(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目512個(gè)，資金額為49億元，專家評審?fù)獍才彭?xiàng)目313個(gè)，建議安排資金11億元，資金核減率為78%，緩解了財(cái)政支出壓力。

大方向

政府“錢袋子”越來越鼓，尤其是當(dāng)下全國財(cái)政收入已躍入10萬億元大關(guān)，今年財(cái)政支出規(guī)模將超過12萬億元，進(jìn)一步深化預(yù)算改革迫在眉睫。

“南海區(qū)先行先試的預(yù)算績效管理改革，為其他地區(qū)乃至全國推進(jìn)預(yù)算績效管理指明了方向。”參與南海預(yù)算改革的中國發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長趙樹凱說，預(yù)算績效管理改革其宗旨就是以企業(yè)精神來塑造政府，使財(cái)政資金支出不僅要問績，更要與效益掛鉤，使政府成為一個(gè)負(fù)責(zé)任政府和效能政府。

對中國而言，從1998年開始，中國的財(cái)政改革重心逐步轉(zhuǎn)向預(yù)算制度改革，時(shí)至今日，已初步構(gòu)建了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府收支分類改革、政府采購制度為支柱的基本預(yù)算制度體系。然而，就建立新的預(yù)算管理模式而言，這些成果還屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后續(xù)的上層建筑尚需搭建。

趙樹凱說，目前公共預(yù)算改革在中國正呈現(xiàn)“遍地開花”的景象，很多地方進(jìn)行了不同方向的有益探索，除了南海區(qū)的項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理改革，還有浙江溫嶺基層參與式預(yù)算的改革、河南焦作的預(yù)算公開、上海閔行區(qū)人大直接推動(dòng)的公共財(cái)政改革等。

白景明認(rèn)為，從普遍意義上看，南海績效預(yù)算實(shí)踐的成功推進(jìn)，意味著在我國現(xiàn)有財(cái)政管理體制基礎(chǔ)上推廣績效預(yù)算的可能性。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，預(yù)算績效管理改革的下一步方向，是要逐步建立以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。

海壽小學(xué)校長張永輝在南海區(qū)“特色學(xué)校創(chuàng)建”預(yù)算分配競爭性項(xiàng)目現(xiàn)場答辯會(huì)中脫穎而出，為學(xué)校贏得了這筆急需而又多少有些意外的教育經(jīng)費(fèi)

南海區(qū)區(qū)長鄭燦儒指出，推行項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)了由“人分錢”向“制度分錢”的轉(zhuǎn)變