小產(chǎn)權(quán)房倒逼

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大城市周邊農(nóng)村集體土地“我行我素”多年的小產(chǎn)權(quán)房，還在“頑強(qiáng)”挑戰(zhàn)著當(dāng)前中國(guó)的土地用途管制制度。

面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房日漸龐大的建設(shè)規(guī)模，是全面清退小產(chǎn)權(quán)房、維護(hù)現(xiàn)行律法威嚴(yán)，還是在新一輪《土地管理法》修訂中承認(rèn)既成事實(shí)、給小產(chǎn)權(quán)一條合理出路？這成為2012年國(guó)土資源系統(tǒng)“兩難”抉擇之一。

今年全國(guó)兩會(huì)前后，包括部長(zhǎng)徐紹史在內(nèi)的國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾數(shù)次表態(tài)：2012年將選擇部分亂象突出城市，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行試點(diǎn)清理，為下一步大規(guī)模全面清理做政策準(zhǔn)備。

與以往歷年口頭表態(tài)有所不同，這次對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理有望進(jìn)入具體操作環(huán)節(jié)。據(jù)悉，由國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14部委聯(lián)合草擬的小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案，日前已經(jīng)上報(bào)。

國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者：該方案?jìng)?cè)重“對(duì)新發(fā)現(xiàn)的違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房依法查處”，具體說如“占用耕地的、尚未銷售的、新建續(xù)建的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目”。這位內(nèi)部人士還表示，由于方案尚處征求意見階段，對(duì)于相對(duì)棘手的“已售存量小產(chǎn)權(quán)房”，還未形成明確統(tǒng)一的治理意見。

失控的小產(chǎn)權(quán)房

針對(duì)今年小產(chǎn)權(quán)房的清理行動(dòng)，此前有媒體報(bào)道說，北京、重慶、鄭州和海口等城市或?qū)⒈患{入首批小產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)清理范疇。但該說法并未得到國(guó)土資源部證實(shí)。“具體試點(diǎn)名單目前尚未確定”。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者調(diào)查了解到，上述幾座城市的小產(chǎn)權(quán)房問題較為突出。業(yè)內(nèi)人士估算，北京市目前小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量約占整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的20%左右，涉及近30萬戶家庭，主要分布在通州、順義、懷柔、昌平和密云等郊區(qū)縣。通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村太玉園項(xiàng)目據(jù)稱是“全國(guó)最大小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)”，目前已建成144棟小產(chǎn)權(quán)樓房，總占地面積約2000畝，建筑面積240萬平方米。其中有三分之二以上的小產(chǎn)權(quán)房賣給了城區(qū)居民。

鄭州市近年來面臨大規(guī)模城中村改造，而土地確權(quán)及規(guī)劃變性工作相對(duì)滯后，以致私搭濫建小產(chǎn)權(quán)房問題失控。當(dāng)?shù)貥I(yè)內(nèi)傳得最有“爆炸性”的說法是“在售商品房中就有相當(dāng)比例是小產(chǎn)權(quán)”。

海口則是旅游度假區(qū)，在海南國(guó)際旅游島規(guī)劃獲批后，一路上漲的房?jī)r(jià)給小產(chǎn)權(quán)房提供了市場(chǎng)。據(jù)海南省住建廳2010年底統(tǒng)計(jì)資料顯示，海口違建小產(chǎn)權(quán)房有11.5萬平方米。

小產(chǎn)權(quán)房通常是指占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的商品住宅。近年來，伴隨城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格的飆升，農(nóng)村與城市之間土地價(jià)差迅速拉大，平均價(jià)格僅為正規(guī)商品房一半甚至更低的小產(chǎn)權(quán)房，備受城市購(gòu)房者青睞。

全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)旗下REICO工作室的報(bào)告顯示，“十一五”期間（1995~2010），全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。

2010年，北京、上海等部分房?jī)r(jià)上漲過快的大城市開始實(shí)行住房限購(gòu)政策。眾多不具備購(gòu)房資格的人再度盯住郊區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房迎來新一輪增長(zhǎng)。據(jù)上述報(bào)告統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國(guó)約竣工8345萬平方米小產(chǎn)權(quán)房，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的9.6%。

小產(chǎn)權(quán)房失控，一方面，凸顯出維護(hù)當(dāng)前土地用途管制制度變得愈發(fā)艱難；另一方面，則對(duì)土地執(zhí)法環(huán)節(jié)的薄弱性敲響了警鐘。2011年9月2日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)土資源部考察時(shí)，曾對(duì)國(guó)土資源違法線索舉報(bào)、接收、調(diào)查處理工作多有詢問。

綜上因素，國(guó)土資源部終于下定決心，對(duì)小產(chǎn)權(quán)問題重拳出擊。在業(yè)內(nèi)人士看來，這場(chǎng)“山雨欲來”的小產(chǎn)權(quán)房清理風(fēng)暴，實(shí)質(zhì)上更像是一場(chǎng)維護(hù)現(xiàn)行《土地管理法》權(quán)威性的“護(hù)法運(yùn)動(dòng)”。

治理違建新思路

3月11日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在接受記者采訪時(shí)表示，今年的小產(chǎn)權(quán)房清理將依據(jù)兩項(xiàng)重要原則：一是嚴(yán)格防范小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)蔓延，二是嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。

這兩項(xiàng)“綱領(lǐng)性”原則透出怎樣的決策信號(hào)？一位接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪的國(guó)土資源部?jī)?nèi)部專家對(duì)此的解讀是：止住小產(chǎn)權(quán)房擴(kuò)建風(fēng)潮是這次清理行動(dòng)的重點(diǎn)任務(wù)；同時(shí)，“保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益”則表明國(guó)土部在處理小產(chǎn)權(quán)房“歷史遺留問題”上的審慎態(tài)度。

此前一項(xiàng)未經(jīng)證實(shí)的官方估算是，全國(guó)目前小產(chǎn)權(quán)房存量已達(dá)66億平方米。對(duì)規(guī)模如此龐大的存量小產(chǎn)權(quán)房如何“清理”，無疑將涉及萬千城鎮(zhèn)家庭的切身利益。

北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)魏成林認(rèn)為，要研究小產(chǎn)權(quán)房問題，“就不能僅從占了便宜的部分城里人角度出發(fā)”。他建議記者“去問問普通的、真正的農(nóng)民對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題的看法，而不是出賣了農(nóng)民利益的個(gè)別村領(lǐng)導(dǎo)”。

據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)調(diào)研報(bào)告顯示，近年來在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中，獲利最大的是房地產(chǎn)開發(fā)商和農(nóng)村基層政府、乃至一些村干部，作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民個(gè)人則獲利有限。

以“全國(guó)最大的小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)”北京市通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村的太玉園小區(qū)為例，據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者調(diào)查，按照總建筑面積240平方米估算，其村委會(huì)的建房收益接近10億元，而投資商的收益則接近20億元。

村委會(huì)和開發(fā)商的建房收益還不止銷售小產(chǎn)權(quán)房。太玉園小區(qū)還有為數(shù)眾多的商鋪對(duì)外出租。這些商鋪的租金再加上后來興建的車庫，以及小產(chǎn)權(quán)房買賣過程中的中介、“過戶”費(fèi)用，也是一本只有內(nèi)部人才清楚的賬。

當(dāng)?shù)剞r(nóng)民具體從小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中分得多少？一位住在太玉園西區(qū)的村民告訴記者，其原來居住的平房宅基地面積約為240平方米，改造后大約可建336平方米的小產(chǎn)權(quán)房，而他實(shí)際得到的補(bǔ)償面積為90多平方米。

村民還能獲得部分糧食補(bǔ)貼和養(yǎng)老金。經(jīng)過幾次調(diào)整，如今張灣村糧食補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是45歲以下的村民每人每年2500元，養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)是45歲~64歲村民每人每年9600元，65歲以上村民每人每年12000元。除此之外，沒有其他分紅了。

此前媒體曾報(bào)道，通州區(qū)張灣村黨支部書記劉國(guó)利，將太玉園的大部分生意，包括建材、施工等業(yè)務(wù)交給其親人來承接。張灣村村民也曾就“大量的集體資產(chǎn)去向不明”向有關(guān)部門反映過。

有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，徐紹史強(qiáng)調(diào)清理小產(chǎn)權(quán)房與保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益一并進(jìn)行，或許意味著這次清理也將部分觸及農(nóng)村基層廉政問題。

兩會(huì)期間，徐紹史還強(qiáng)調(diào)，今年對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理要“一手抓調(diào)查研究清理試點(diǎn)，一手抓執(zhí)法檢查嚴(yán)格防范，不讓小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象蔓延”。這意味著，對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查、督察，也將成為此次小產(chǎn)權(quán)房治理的題中之意。

國(guó)土資源部?jī)?nèi)部專家表示，近年來清理小產(chǎn)權(quán)房行動(dòng)多由國(guó)土部執(zhí)法局牽頭，往往收效甚微，根源在于，土地執(zhí)法部門“自己的刀削不了自己的把兒”。這位專家建議，清理小產(chǎn)權(quán)問題，當(dāng)重用國(guó)土督察系統(tǒng)，從嚴(yán)查執(zhí)法不力開始。

倒逼土地改革

記者觀察發(fā)現(xiàn)，近年來學(xué)術(shù)界支持小產(chǎn)權(quán)房部分合法化、適當(dāng)轉(zhuǎn)正的聲音日漸集中。

長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村土地改革問題的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的處理要秉持“承認(rèn)現(xiàn)實(shí)”的精神，既要考慮到維護(hù)法律權(quán)威，同時(shí)兼顧老百姓利益。

對(duì)于存量小產(chǎn)權(quán)房的處置，黨國(guó)英建議：第一步可以給小產(chǎn)權(quán)房發(fā)使用證。今后推行房產(chǎn)稅，使用證可作為納稅的依據(jù)，以限制小產(chǎn)權(quán)房的投機(jī)；第二步可以在明確增值利益如何分配的前提下，依據(jù)一定細(xì)則，把使用證換成正規(guī)的大產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)證。

參與起草《住房保障法》的北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波則建議，小產(chǎn)權(quán)房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規(guī)劃和施工有沒有報(bào)批、是否符合國(guó)家對(duì)建筑質(zhì)量的要求；如果小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地上的，可以通過補(bǔ)辦規(guī)劃許可等各種手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價(jià)地轉(zhuǎn)正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標(biāo)準(zhǔn)，政府可采取收購(gòu)的方式轉(zhuǎn)為保障房。

以收編為保障房的方式，對(duì)部分未占用耕地的已建小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化登記確權(quán)，成為眾多專家的共同建議。同時(shí)，修改現(xiàn)行《土地管理法》，也大都被專家們認(rèn)為是徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題的治本之策。

中國(guó)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士生導(dǎo)師、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)符啟林甚至提出一項(xiàng)更為“激進(jìn)”的建議：把國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部合并成一個(gè)部門，“房地不分家”，便于今后的嚴(yán)格執(zhí)法。并且在集體土地征收條例出臺(tái)后，國(guó)家應(yīng)該過渡到制定一部最主要的法律——國(guó)家土地征收法，把集體土地征收和國(guó)有土地征收歸結(jié)到一塊，以更好地保障農(nóng)民的權(quán)益。

還有專家認(rèn)為，按照十七屆三中全會(huì)提出的精神，應(yīng)當(dāng)允許在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上繼續(xù)建設(shè)房屋并對(duì)外銷售，且不應(yīng)該將它們?cè)俜Q之為“小產(chǎn)權(quán)房”。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該是雙向的城市化，既要允許農(nóng)民進(jìn)城，又要允許城市人下鄉(xiāng)。在一個(gè)空間經(jīng)濟(jì)的情況下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)意味著在城市和鄉(xiāng)村之間，土地、勞動(dòng)、服務(wù)、產(chǎn)品、資本等五大資源自由流通。”

諸多跡象表明，這次小產(chǎn)權(quán)房清理行動(dòng)如若落實(shí)，將會(huì)對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)乃至資本市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響。此前曾有媒體報(bào)道說，南方一些地區(qū)，如廣東、浙江一帶，近年來有大量游資、熱錢豪賭小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，資金規(guī)模以百億元計(jì)。

小產(chǎn)權(quán)房治理會(huì)不會(huì)對(duì)商品房市場(chǎng)也產(chǎn)生連帶影響？《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者也進(jìn)行了調(diào)研。目前來看，商品房房?jī)r(jià)因?yàn)榉康禺a(chǎn)宏觀調(diào)控處于下行狀態(tài)，小產(chǎn)權(quán)房的清理消息暫時(shí)并未對(duì)商品房的房?jī)r(jià)波動(dòng)產(chǎn)生影響。

首創(chuàng)集團(tuán)董事長(zhǎng)劉曉光認(rèn)為，如果國(guó)家嚴(yán)格小產(chǎn)權(quán)房清理，合法的權(quán)力會(huì)受到保護(hù)，將更能體現(xiàn)商品房的價(jià)值，因此將會(huì)對(duì)商品房的價(jià)格產(chǎn)生影響。

顯然，如何防范小產(chǎn)權(quán)房治理帶來的房地產(chǎn)、土地市場(chǎng)波動(dòng)，將是治理行動(dòng)開始前，政府要考慮充分的課題。

今年的小產(chǎn)權(quán)房清理將依據(jù)兩項(xiàng)重要原則：一是嚴(yán)格防范小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)蔓延，二是嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益