穩(wěn)定土地供應(yīng)并非不能

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，有力地支撐了國民經(jīng)濟快速發(fā)展和社會進(jìn)步，但也付出大量農(nóng)用地特別是耕地被占用的高昂代價。城鎮(zhèn)化是推動科學(xué)發(fā)展和現(xiàn)代化目標(biāo)的戰(zhàn)略選擇，今后一二十年，我國城鎮(zhèn)化仍將保持較快發(fā)展態(tài)勢。如何在堅守耕地紅線、保障國家糧食安全的同時，保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，是面臨的重大課題。

據(jù)有關(guān)資料，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當(dāng)年計劃指標(biāo)300-400萬畝，供需缺口在1/3以上。建設(shè)用地需求增大具體表現(xiàn)在，一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)等用地需求加快增長；二是各地大量新城、新區(qū)規(guī)劃相繼頒布，大規(guī)模建設(shè)集中啟動；三是加快保障性安居工程、生態(tài)移民等民生建設(shè)，用地需求持續(xù)增長；四是水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目大量上馬，擴大了用地需求。以上方面除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，用地需求擴大都直接由城鎮(zhèn)化加速發(fā)展引起。

由此產(chǎn)生的“兩難”問題是：未來一二十年，如果繼續(xù)沿襲以往的用地外延擴張老路推進(jìn)城鎮(zhèn)化，勢必占用更多耕地，這是國家糧食安全和社會穩(wěn)定所不能承受的；如果不顧用地需求的強勁增長而強制壓減土地供應(yīng)，勢必制約城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終拖累整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。如何破解用地“兩難”，已經(jīng)突出地擺到了各級政府面前。

我們認(rèn)為：面對城鎮(zhèn)化推進(jìn)中建設(shè)用地供需矛盾日益增大，土地管理宜取“穩(wěn)定土地供應(yīng)”的政策。這既意味著必須堅持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，切實降低經(jīng)濟增長的土地消耗，又意味著必須實行差別化管理，加大土地內(nèi)涵挖潛、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整的力度，多渠道拓寬建設(shè)用地供應(yīng)。從調(diào)研情況看，只要政策適當(dāng)，做到這一點是有可能的。

從全國來看，可以通過多渠道穩(wěn)定土地供應(yīng)。

一是新增用地。未來20年內(nèi)，每年新增建設(shè)用地按800?1000萬畝安排，總計需要新增用地1.6?2.0億畝，其中占用耕地按50%計，總計需要占用耕地0.8?1.0億畝，與調(diào)查評價的耕地后備資源相當(dāng)。

二是內(nèi)涵挖潛。我國長期土地粗放利用，但這也為內(nèi)涵挖潛儲備了大量用地。目前建設(shè)用地總量超過4.7億畝，其中城鎮(zhèn)用地0.5億畝，工礦用地0.5億畝，人均城鎮(zhèn)用地達(dá)133平方米，工業(yè)用地容積率一般只有0.3?0.6。若將人均城鎮(zhèn)用地壓縮到100平方米，工業(yè)用地容積率提高到0.6?1.2，可增加用地空間3000萬畝。

三是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。與城鎮(zhèn)用地相比，農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費更加嚴(yán)重。全國村莊用地達(dá)2.5億畝，人均達(dá)229平方米，遠(yuǎn)超150平方米的國標(biāo)上限，空閑住宅面積約占村莊用地總量的10?15%。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在不減少耕地、不增加建設(shè)用地的前提下，可騰出用地空間9000萬畝。

四是布局調(diào)整。我國是一個山地多、平原少、耕地資源相對不足的國家，山地、丘陵面積占了陸域國土面積的近七成，其中坡度在6?25度之間、適宜建設(shè)開發(fā)的土地潛力巨大。通過布局調(diào)整，在不占或很少占用耕地的情況下，可以為工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展提供大量空間。

五是廢棄地復(fù)墾。因生產(chǎn)建設(shè)活動及自然災(zāi)害損毀土地約1.12億畝，待復(fù)墾土地面積約6635萬畝。通過廢棄地復(fù)墾和調(diào)整利用，至少可騰出用地空間3000萬畝。

此外還有其他辦法。如未利用土地開發(fā)、適度圍填海造地等，都有相當(dāng)大潛力。

當(dāng)然，用地挖潛往往受到許多因素制約，特別是取決于改革創(chuàng)新的力度。因此要不失時機地推進(jìn)土地管理制度改革。

首先要圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加強土地管理制度改革的頂層設(shè)計。

面對城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地“兩難”，根本出路是節(jié)約集約，根本措施是改革創(chuàng)新。當(dāng)前，尤其要加強土地管理制度改革的頂層設(shè)計。在改革方向上，既要充分考慮土地資源的社會功能，切實保護(hù)耕地，保障農(nóng)民利益，又要充分考慮土地資源的載體功能，保障經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；在改革措施上，要堅持疏堵結(jié)合、辨證施治。

城鎮(zhèn)化加速發(fā)展導(dǎo)致土地供需矛盾日益加大，耕地保護(hù)形勢日趨嚴(yán)峻，用地利益矛盾日益凸顯，與此同時，來自地方的各種探索創(chuàng)新也十分活躍。這充分表明，一場影響深遠(yuǎn)的土地管理制度改革正在孕育。我們建議，抓住當(dāng)前有利時機，圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化深入調(diào)研，系統(tǒng)提出土地管理制度改革方案，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力的土地保障。

其次以節(jié)約集約用地為中心推進(jìn)土地管理制度改革。重點推進(jìn)以下改革：

一是深化土地使用制度改革，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)在廣東等地的實踐表明，這一改革措施不僅有力推動了城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地，而且在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、帶動投資和消費需求增長、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境、促進(jìn)民生和文化事業(yè)發(fā)展等方面都發(fā)揮著重要作用。這項改革的實質(zhì)，是對存量用地和增量用地實行差別化管理，對存量用地管理實行“放權(quán)讓利”，促進(jìn)開發(fā)利用。我們建議，有序擴大試點，完善相關(guān)制度。如：鼓勵采用多種方式推進(jìn)再開發(fā)，涉及劃撥土地使用權(quán)和改變土地用途、出讓年限、容積率等土地使用條件的，可采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)，按規(guī)定補繳土地出讓金等?？紤]到這些改革措施涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，必須制定周密的試點方案，并嚴(yán)格監(jiān)管。

二是穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)農(nóng)村土地整治深入開展。近年來，各地將農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合，不僅促進(jìn)了耕地保護(hù)和節(jié)約用地，而且通過以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)了“三農(nóng)”發(fā)展，并為城鎮(zhèn)、工業(yè)發(fā)展提供了必要用地。從發(fā)展方向看，二者相輔相成：土地整治是平臺，缺少了這個平臺，增減掛鉤失去了“合法性”；增減掛鉤是動力，缺少了這個動力，土地整治難以做大?；诖?，增減掛鉤不僅不應(yīng)被否定，而且應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)和完善，成為在相當(dāng)長時期內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展賴以支撐的土地基礎(chǔ)制度。我們建議，在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上全面推行。如：切實提高農(nóng)村規(guī)劃水平，規(guī)范收益分配管理，研究增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣調(diào)劑問題，等等。

三是深化規(guī)劃管理、審批方式等改革，推動低丘緩坡土地開發(fā)。低丘緩坡土地開發(fā)，有利于保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地、化解征地矛盾，有利于破解土地瓶頸制約、增加土地供給，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，符合我國國情和現(xiàn)階段發(fā)展實際。建議加大創(chuàng)新力度，擴大試點范圍規(guī)模。如：改革土地規(guī)劃計劃管理制度，規(guī)劃計劃指標(biāo)適度向低丘緩坡開發(fā)試點地區(qū)傾斜，完善低丘緩坡土地出讓政策。適當(dāng)降低工業(yè)項目利用低丘緩坡土地最低出讓價標(biāo)準(zhǔn)。等等。

最后，還應(yīng)加快修訂完善土地管理法律法規(guī)。

目前土地管理法律滯后問題相當(dāng)突出，特別是存量用地管理、土地用途管制等方面采取“一刀切”做法，制約了節(jié)約集約用地的推進(jìn)。我們建議，全面總結(jié)各地的探索創(chuàng)新實踐，將符合改革發(fā)展方向的成熟做法和經(jīng)驗及時上升為制度，并在修訂土地管理法時予以吸收，也可制定土地管理專項法規(guī)，為推進(jìn)節(jié)約集約用地提供法制保障。

（作者系國土資源部規(guī)劃司司長）