征地改革：還未達成的共識

國務院近日討論《土地管理法修正案（草案）》。“征地補償標準或提高10倍”的“專家推測”傳出后，土地市場出現微瀾。

國土資源部某司長告訴《財經國家周刊》，連日來他不斷接到地方市長的咨詢電話。其中一位困惑地說：“如果補償標準提高10倍，那我們的用地成本就要從每畝16萬提高到160萬，招商引資還怎么搞？重大項目還上不上？”

更令市長們始料未及的是，一些被征地的農民開始待價而沽。拒絕與政府就現行征地補償標準進行談判。

征地制度改革已至臨界點。這在業界已成共識。然而，舊有的土地收益分配機制一旦被打破，擺在決策者面前的，可能又是一個“兩難”之擇。

補償爭議

對于將提請全國人大常委會審議的《土地管理法修正案（草案）》（下稱《草案》），業界的關注焦點是《草案》針對原法第47條所做的修正。

原法第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”。“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。

自1999年《土地管理法》頒布至今，10余年間，中國社會經濟發展水平不斷提高，上述征地補償標準卻始終未變。有專家認為，恰是因為征地補償制度不合理，使農民不能分享城市化進程中土地增值收益，進而拉大了貧富差距。

專家常舉的例子是：一畝農用地，如果按照青苗補償法，農民所獲收益不過幾千元至幾萬元；而一旦轉作建設用地，則開發商和地方政府所獲收益往往在十倍甚至百倍以上。正因如此，近年來在《土地管理法》修正過程中，提高農地征收補償標準成為媒體和業內專家的一致呼聲。

然而，“補償標準提高10倍”的“專家”意見頗為模糊。中國經濟體制改革研究會研究員李昌平對記者表示，征地補償標準不能簡單地用增加多少倍來劃定：“城市郊區的農民已非真正意義的農民，補償標準不應該提高10倍，應該降幾倍；貧窮落后地區的農民征地補償基數低，多漲20倍也不算多。”

國土資源部一位官員透露，在此前的討論中，對農村耕地的征收補償標準總額，甚至曾提出最高可為土地被征收前三年平均年產值的90到120倍。而在原法中，對應的上限僅是30倍。

也有學者對提高征地補償表示擔憂。中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田認為，征地制度改革的困局如果停留在提高補償標準比例上是遠不夠的，必須綜合考慮。如果只提高補償比例的標準，結果將推高房價。

在浙江大學公共管理學院土地管理系教授楊遴杰看來，征地制度改革要“提高農民在土地增值收益中的分配比例”大方向沒有錯，但如果保持現有征地范圍不變，通過提高征地標準或讓農民參與收益分成，這不能算真正意義的改革。“它既沒有改變地方政府作為供地主體的格局，更無法避免地方政府有意不作為，利用權力壓制民眾利益訴求的做法。”

“縮征”難題

一旦修正草案獲得人大通過，下一步順理成章將出臺《農村集體土地征收補償條例》。

“征地制度改革，表象上是征地糾紛多、補償標準偏低、安置途徑單一、失地農民長遠生計難以保障，背后最大的問題是征地范圍過寬。”國土資源部一位相關負責人告訴《財經國家周刊》。

一方面，政府對土地財政的過度依賴造成強烈的征地沖動，部分農民又期望通過征地“一夜暴富”，由此導致因征地引發的社會矛盾日益凸顯，上訪和行政復議案件居高不下。

另一方面，現行征地報批程序仍較繁雜，審查權限過于集中、重復審查事項過多，導致審查周期過長，進而造成未批先用現象難以遏止，影響到政府形象和法制權威。

但是，如果不顧用地需求的強勁增長，大幅度縮小征地范圍，勢必會制約城鎮化發展速度，甚至可能拖累整個社會經濟的發展。

推進城鎮化需要可持續的土地供應。官方數據顯示，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當年計劃指標300?400萬畝，供需缺口在1/3以上。浙江省“十二五”期間建設用地需求約為260萬畝，而國家下達的新增建設用地計劃指標預計在140萬畝左右，缺口比例達46.2%。

正因如此，盡管征地制度改革的探討早在上世紀90年代就已開始，但相關部門至今仍在“縮小征地范圍”上達不成共識。中國土地學會副理事長黃小虎說：“主導投資的部門、用地大戶以及各地方政府都極力反對縮小征地范圍”。

有專家告訴記者，縮小征地范圍并非等同于減少土地供應。“只要允許集體土地自由流轉，就能彌補政府縮小征地范圍欠下的土地供應缺口”。

然而，在黃小虎看來，允許集體土地自由流轉，這才是征地制度改革最難突破的障礙。

對此，國土資源部一位司長在接受《財經國家周刊》記者采訪時有不同見解。在他看來，“土地整理和用途改變帶來的巨額增值收益，是由社會投入形成的，現在卻由少數人坐享其成，既不合理也不公平。”

這位司長表示，應盡快完善土地增值收益分配機制，這是征地制度改革的前提。而在土地稅費制度尚未健全之前，“確實不宜在全國范圍內推廣縮小征地范圍的改革”。

“分配”探索

北京大學國家發展研究院教授周其仁認為，當前征地制度改革的第一位問題不是收縮征地范圍。“工業化、城鎮化都要用地，如果提高征地補償又收縮征地范圍，經濟怎么辦？”周認為，城市和工業用地除了國家征地、賣地這條途徑外，還可以借鑒重慶、成都的改革經驗，尋找另外一條途徑獲得土地資源。

中國經濟體制改革研究會研究員李昌平則認為，征地制度改革要秉持“耕者有其田、平均地權、漲價歸公”的三個原則。

他告訴《財經國家周刊》，很多農村地區分享土地增值收益的實踐已經走在政策的前面。比如直接用集體所有的建設用地或者開辟荒地發展鄉村工業。或者將農村的宅基地、四荒地、廢棄地等集中整理出來，然后“農轉非”出租給企業。很多農村地區據此實現了土地資本化收益的最大化。

李昌平建議，可建立“農轉非”土地增值收益累進稅、“農轉非”土地閑置累進稅、集體成員權退出補償制度，以此來推進征地制度的改革。

《財經國家周刊》記者從國土資源部獲取的資料中發現，“健全土地增值收益分配和稅費調節機制”，已被作為當前農村土地管理制度改革的一項重要目標任務。

國土部相關負責人表示，將根據土地用途決定征地范圍。公益性用途繼續實行國家征收制度，經營性用途采取協商談判的辦法。“在實現市場化補償的同時，通過稅收調節實現增值歸公，在國家、地方政府、集體經濟組織和農民之間合理分配土地收益”。