大部制改革思路解讀

作為行政體制改革的突破口，大部制改革下一步將有何新動向？

在十八大報告中，有一句總括性表述：“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。

據此前曾參與十八大報告建議性課題研究的專家透露，其中有關“改革布局”的諸多闡述，實際上已經暗含對未來大部制改革的思路。

大部制新端倪

今年初，國家行政學院即開始著手一項內部的重點課題研究，核心內容是就十八大報告中的“改革布局”提出建議參考。

作為隸屬國務院的一個智囊機構，國家行政學院一直將解決“行政職能的碎片化”作為研究領域。其中，有關大部制改革的相關課題，自2008年國務院機構調整以來，備受各界輿論關注。

參與上述十八大報告改革建議研究的國家行政學院教授時紅秀，是研究行政改革問題的專家。他對《財經國家周刊》記者表示，他們年初提出的某些建議，與十八大報告中提及的許多改革論述相仿。“當然，報告的表述權威且更加規范”。

時紅秀發現，如果對報告中的某些表述作進一步引申，則可能瞥見大部制改革下一步的某些端倪。

如在“全面深化經濟體制改革”一節，十八大報告提出要“健全現代市場體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設。”

這或許意味著，建立跨部門的協調機制，將成為今后大部制改革破解行政體制障礙的一項重要措施。

“體制”和“機制”的內涵并不一樣。機制是對原有機構的權力分工進行協調，體制則是對機構本身的職能做出調整。相比之下，機制建設比體制改革的阻力要小得多。

以金融業“一行三會”為例。長期以來，有關金融大部制的提法一直存有爭議。曾有人主張，中國應該效仿當前美國模式，對銀行、證券和保險實行混業監管。但自2008年金融危機爆發以來，美國金融混業監管模式屢遭詬病。甚至有人認為，華爾街之所以出問題，恰恰是因為這種混業監管模式，給證券、保險和投行提供了上下其手的機會。

然而，金融監管職能的碎片化，確實也降低了行政效率。比如發行企業或地方債券，按照中國現行體制，需要經過發改委、銀行和銀監會審批。如果在公開市場發行，還要經過證監會審批。這一體制性設計，可能影響地方和企業的融資。

鑒于此，既要推動金融業大部制，又要維持一行三會的既定格局，爭議雙方最終結果，可能是加強跨部門協調的機制化建設。

“首先在機制上要保持相互通氣，摒棄各自為政；其次又不至于傷筋動骨。”這一旨在減少阻力的改革路徑，顯得更符合當前中國國情。

十八大報告還提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。”

有專家注意到，“財力和事權相匹配”的表述，有別于過去人們常說的“財權和事權相匹配”。雖一字之差，卻意味深刻。它明確了財政體制改革的一個原則，即堅持單一制國家的原則，財權不下放。地方財力不足，中央可以通過轉移支付等手段予以安排。

目前，在分稅制體制下，各地方仍舊設有國稅和地稅兩套機構。時紅秀說，對國稅系統和地稅系統有無可能朝合并的方向進行“大部制”改革，一些專家已給予了關注和研究。

十八大報告中有關“公共財政體系”的相關表述還留下一個懸念，那就是財政部的職能調整問題。業界專家普遍關心的是財政預算的監管。

相當長一段時期內，財政部門是一個“出納”的角色。具體“分盤子、切塊”的財政預算工作，由當時的計委負責，財政負責落實。后來發改委越來越部門化，重點是搞項目審批。財政慢慢開始主導預算。在專家看來，這實際上是與發達國家建立的現代公共財政體系建設有距離。

比如，在美國，財政部可以管宏觀調控、貨幣監理和金融市場，等等。“幾乎什么都能管”，但就是不能管預算。預算由國會來主導，設有專門的預算管理辦公室；而在中國，預算編制在財政部。在專家看來，如果對財政預算制約不足，“可能就會是個問題”。因而下一步，可能會是如何處理好“國家財力的統管和分管問題”。這也是一些學者研究討論的問題。

穩字當先

國家行政學院教授時紅秀一貫主張在某些重點領域，如交通、市場監管、金融、財政和文化等領域，率先展開新一輪大部制改革，并尋求的新突破。他將這些觀點悉數呈現在年初的十八大報告建議性課題研究報告中。

十八大報告對行政體制改革有著宏觀和原則性表述。報告指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”

同時，在改革的總體方法和路徑上，報告提出諸多關鍵詞，如“深化行政審批制度改革”、“繼續簡政放權”、“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”和“完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革”，等等。

在專家看來，這些關鍵詞中，顯然已包含了對大部制改革下一步的思考。

“過去搞開發區、搞重大項目，成為建設型政府；后來又強調對各類經濟活動的指導和審批，變成了管制型政府。現在，十八大報告明確提出，今后行政體制改革的目標是做一個服務型政府。這就明顯與以往區分開了。”

總體來看，十八大報告滲透出的大部制改革思路，“穩”字令人印象深刻。專家分析，前期的大部制改革實踐中，還有一些暴露出來的問題需要理順。“總結前期經驗和不足”將是繼續推進大部制改革的重要工作。

有專家舉例說，在醫療和教育改革領域，人們習慣于將醫療、教育當成公共產品，認為提供醫療和教育通通都“應該由政府來干”。實際上，如果從可分性、消費不競爭、收益排他性三個基礎經濟學指標來衡量，教育和醫療都還不能絕對地算作公共產品。也就是說，“在某個方面、某個層面市場也是可以發揮作用的”。

對醫療和教育屬性的認知不一，會影響這些領域的大部制改革。目前，衛生部門內既有醫政管理部門，又有醫療監管部門。各省市區只有9個省市區成立了醫療監管部門，其他的大都還是醫政部門。然而，政府辦醫院和政府監管醫院，是兩個完全不同的概念。這就形成了該領域大部制改革進程中，一道棘手的難題——管辦不分。

應當說，“深化對大部制改革的認識”，仍將是未來改革進程中需反復強化的一項內容。時紅秀此前曾撰文：大部制改革本身并不是目的。政府部門是大而少（即由較少但更綜合的部門組成）還是小而多（即較多但更專業化的部門組成），取決于行政資源配置是否在不損害市場功能的同時對市場實現了有效的監管，是否在充分激發全社會活力的同時向社會提供高效率的公共服務。

國土資源部一位司長對《財經國家周刊》記者表達他對大部制改革的審慎意見：“在科學發展的關鍵時刻，如果把國土資源部簡單分開，或許會給發展帶來傷害。”

在這位司長看來，如果把國土資源切碎，比如把耕地保護給農業部門，把規劃給建設部門，可能會給耕地保護和發展都帶來影響。他認為，只有捆到一起，才能更好地實現既要發展、又要保護的平衡目標。

接受《財經國家周刊》采訪的專家認為，大部制改革確需繼續完善、繼續推進，也需縝密研究，周密實施，穩妥推進，但不宜冒進、不宜激進。