另類城中村改造

9月15日，石家莊最大的城中村之一——北二環外的南高營村。

沿著村中主路高營大街，三個大型樓盤比鄰而建，綿延數里，看房人絡繹不絕，售樓處擁擠不堪。

令人吃驚的是，這三個項目中，除了恒大御景花園剛剛在8月24日獲得了土地證，其他兩個樓盤都還沒有任何建設手續。

而據《財經》記者了解，這種邊建、邊賣、邊辦土地證的情況在石家莊非常普遍。甚至有相當多的開發項目出售的是“圖紙房”，即開發商印出簡單的戶型圖，吸引大批購房者，收到預售款后再開工建設。“還有的甚至連圖紙都沒有，只是讓購房者選擇兩居室還是三居室，就開始預售了。”當地一位資深地產從業者說。

據接近石家莊市建設局的人士介紹，目前石家莊市70％的在售商品房項目都是類似的違規在售項目。比如，橋西區60多個在售商品房項目中，甚至超過40個屬違規銷售。

所謂違規在售項目，即是在“五證”不全的情況下進行銷售的商品房項目。五證是指國有土地使用證、建設工程規劃許可證、建筑工程用地規劃許可證、建設工程施工許可證、商品房預售許可證。

一座省會城市，違規商品房項目如此之多，實屬罕見。

據石家莊一位房地產開發商介紹，在售項目普遍違規源于政府部門的默認。自2008年河北省提出“三年大變樣”的口號以來，大規模改造城中村即成當務之急。但一個現實的難題是，政府沒有足夠的人力、物力和財力，展開傳統的一級開發—土地收儲—凈地出讓的土地開發模式。作為變通之法，石家莊將城中村改造的權力交給村集體，鼓勵開發商進入土地一級市場，以實現“一二級聯動”。

這一做法實施以來，客觀上推動了當地城中村改造的進度，增加了土地的供給，也使得村民在利益補償方面擁有了更大的議價空間。違規項目相對低廉的價格，也吸引了諸多購房者。

但是，這些符合各方利益的做法，卻無法繞過現行的土地收儲和招拍掛程序，許多城中村改造項目因無法及時拿到國有土地使用證，只能違規運作，背后風險潛藏。

放開一級土地市場

遍地林立的塔吊，已經成為石家莊市區一景。

從2008年初開始，石家莊市啟動了城市面貌“三年大變樣”行動。此后僅在第一年內，拆遷面積就超過全市建筑總面積的13％。

公開資料顯示，從2008年至2011年的三年間，石家莊共拆遷改造城中村53個。在一份石家莊市城中村改造概況圖上，更是規劃出多達85個城中村改造項目。這其中包括談固、白佛、南高營等人口近萬的大村。

但是，石家莊市土地儲備中心，并沒有能力在短時間內完成如此龐大規模的土地一級開發，并將其收儲。

為了推動“三年大變樣”建設，河北省與石家莊市政府官員多次帶隊在北京等地舉辦“土地推薦會”，期望引入實力雄厚的開發商和投資商進駐石家莊，但時值國家房地產調控之際，這種努力的效果并不理想。

與此同時，石家莊謹慎地展開土地一級開發的市場化嘗試。2008年，“三年大變樣”啟動幾個月后，石家莊即引進萬達集團介入尖嶺村改造項目。

當年7月30日，由尖嶺社區居委會、裕華區政府、萬達集團三方簽署的《尖嶺社區改造項目協議書》中，提出了項目地塊“現狀掛牌、凈地支付”的運作方式。

12月29日，石家莊市國土局將此項目地塊掛牌出讓，并由萬達集團一家競買成功。次年3月，由裕華區政府主導的舊村拆遷開始。

但村民認為尖嶺村的拆遷補償條件低于其他城中村，一度進行抵制，致使拆遷并不順利。據當地一位房地產界人士透露，萬達集團對當地政府的拆遷速度頗有不滿。

在這一項目中，萬達集團除了獲得了石家莊市重點工程、城中村改造項目的全部優惠政策，還免交了該項目的城市基礎配套費用。

及至石家莊引進另一地產巨頭恒大集團時，政府就已經完全退出城中村改造中的一級開發市場，不再承擔拆遷任務。恒大參與的南高營村的城中村改造項目于2010年7月奠基，項目占地1600畝，將建成總建筑面積約300萬平方米的大型綜合社區。

作為城中村改造的核心文件，2008年1月28日出臺的石家莊市《關于進一步加快城中村改造的實施意見》提出，土地儲備機構可委托有實力的經濟實體，通過一級開發模式，實施城中村整體改造，先期拆遷安置和建設投資，在土地公開出讓所得中支付。

同時，這份文件還提出，出讓凈收益的90％用于村民社會保障和公益事業及市政基礎設施建設；剩余10％用于轄區政府組織城中村改造工作。

這份文件成為石家莊市城中村改造的基本依據。在石家莊市政府據此設置的城中村改造程序中，雖明確指出轄區政府向市城中村改造辦公室提出項目申請，經批準后列入城中村改造年度計劃。但在實際操作中，幾乎每一個城中村改造都是開發企業先行介入。

2008年底揭牌成立的石家莊市地產集團，作為市政府土地儲備中心下屬的全資國有公司，實際上也并未介入城中村改造的土地一級開發。“我們這里只是過個手續而已。”該集團一位人士說。

“還權于村”嘗試

石家莊城中村主動開發亦有先例。早在1998年，石家莊修建體育南大街時，裕華區槐底村即以放棄征地補償款為條件，爭取到了道路兩側的開發權，此后打造出了當地知名的“懷特商圈”。

橋西區尹村一位村干部告訴《財經》記者，諸如槐底村、西三教村等城中村在改造過程中爭取部分開發權的做法，成為其他城中村改造可供借鑒的經驗。

據石家莊一位資深房地產人士介紹，按照當地一系列相關規定，城中村要申請改造項目，可與開發商先行溝通，在獲得了鄉鎮或街道辦的許可后，即可向區縣政府提出申請。

在石家莊城中村改造之初，區縣政府接到申請后會對項目組織一次招標，確定該村土地一級開發商，而最終的中標者，一般都是村集體事先確定的開發商。

“招標時會設置一些其他開發商不可能達到的條件，比如要求在很短時間內與村集體協商妥當等。”上述業內人士說。這意味著，開發商要想獲得項目，最關鍵一環是需要獲得村集體認可。“一般都是與村干部關系比較好的開發商，才能聯系到這種項目。”

在這種情況下，另一個市場得以滋生，據知情人士介紹，石家莊已經出現一些空殼企業，利用與城中村關系熟悉的資源，專門在開發商與待改造的城中村之間牽線。

“由于都是介紹來的開發商，不讓誰開發都不好，因此有些項目會被分成幾塊。”一位村干部說。

一個項目經石家莊市城中村改造辦公室批準，并被列入城中村改造年度計劃后，須向市規劃管理部門申請規劃條件，明確項目紅線、容積率、配套設施等，而這部分投入需要開發商先期支付。

根據規劃部門批準的規劃條件，村集體和開發商將一起編制規劃方案和土地利用方案，其內容包括原村莊的住宅現狀、土地利用方案、建設設計方案、回遷區域和開發區域位置、配套設施等。

而在這一過程中，雙方博弈激烈，其談判焦點主要是回遷物業的面積多少。按照相關規定，上述相關方案以及《拆遷安置補償方案》，須經村民大會表決，只有在獲得三分之二的村民同意之后，才能執行。

相對于以往政府征地的補償標準，石家莊這種由村集體直接與開發商協商的方式，無疑使得村集體和村民獲得了更大的議價空間。

按照石家莊城中村改造較為普遍的補償標準，每個宅基地證可以置換回遷樓房300平方米－400平方米。2008年8月，石家莊出臺的《關于進一步加快城中村改造的指導意見》規定，戶均安置面積一般控制在300平方米以內。

然而，這個政府的最高標準在實際運作中，反而成了最低標準，據《財經》記者了解，目前城中村改造戶均安置面積大都超過了300平方米。

先開發再“補票”

顯而易見的是，開發商之所以愿意介入城中村改造的一級土地開發，其目的無疑是為了獲得更為誘人的二級開發權。在許多開發商與村集體的協議中便明確約定，舊村地塊的二級開發屬于該開發商。

雖然有“一級開發、二級聯動”的政策托底，但開發商要獲得完整的各項土地手續，卻無法繞開現行的土地收儲和招拍掛制度。

在“三年大變樣”期間，由于拆遷規模巨大，且介入城中村改造的開發商大都是本地實力并不雄厚的小型企業，為保證項目實施，政府默許開發商可以邊拆遷、邊操作項目、邊辦手續，同時允許其先行銷售保證資金回籠。這也正是石家莊地產項目違規銷售的一個關鍵原因。

先展開項目開發，再履行相關手續，以取得土地證。這種方式被當地稱為土地“補票”。就在8月24日，石家莊市國土局以底價出讓八宗土地，其中五宗屬于“補票”項目。

據石家莊一家房地產企業開發部負責人介紹，按照現行的政策，二環以內的城中村由于實現“村改居”，其土地被視同為國有建設用地，由石家莊市地產集團履行收儲程序。

而二環以外的集體建設用地，則需要石家莊市國土資源局用地中心進行征轉、掛牌出讓。

實際上，由于土地一級市場已經放開，此時的收儲和招拍掛更像是一種程序性的“走過場”。但是，程序制約之下，這種走過場也可能帶來意想不到的問題。

2010年8月19日，石家莊國土局公開拍賣的第032號地塊由河北兆億房地產開發有限公司競價獲得，但這一地塊之上，卻已由承擔一級開發的石家莊市金海房地產開發有限公司建起了商品房，并已經銷售一空。兩家公司僵持不下，只能等待政府協調解決。

另外，在現實中，未能將地塊一級開發完成、成為凈地之前，國土部門是不能履行凈地收儲和出讓手續的，因此開發商不可能拿到土地證。“哪怕只有一個‘釘子戶’在，國土部門也不認為是凈地。”上述房企開發部負責人說。

這讓開發商頗為不平，在他們看來，既然已經規定三分之二的村民同意了城中村改造，即可獲批成為城中村改造項目，“國土部門不應該因為有‘釘子戶’未能拆遷而拒辦土地收儲和出讓手續。”

對于開發商而言，土地使用證沒拿到，接下來的“建設用地規劃許可證”等四證都無法辦理。為了盡快回籠資金，違規銷售只能是他們唯一的選擇。

“絕大多數的城中村改造項目起初都進行過一輪團購。”一位石家莊當地資深房產界人士說。

除此之外，諸如以認購、預訂、排號、發放VIP卡等方式向購房人收取或變相收取定金、預訂款等，更是極為普遍。然而，按照相關規定，商品房項目在取得預售證之前，是不可以上市銷售的。

政府退到哪一步？

“石家莊這種變相招拍掛制度，是在基本征地制度沒有改變的情況下的一個變通。”中國人民大學經濟學院教授陶然說。

在他看來，這種沖擊現有征地制度的嘗試，并不是壞事。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵則認為，城中村改造應該取消招拍掛程序，將開發權還給農民。

“招拍掛制度本身是建立在政府壟斷土地市場的基礎上的，改由村集體自主開發后，政府收益應來自公共配套資金，以及土地增值稅等稅費。將稅制完善起來，農民多開發，政府則可多收稅。”北京大學國家發展研究院副教授李力行說。

實際上，中共十七屆三中全會即已提出，對于城鎮規劃區范圍外的非公益性建設項目，農民可以多種形式參與開發經營，同時，經營性的農村集體建設用地可進入城鄉統一的建設用地市場，并與國有土地享有同等權益。

但是，這雖指出了改革的方向，卻未出臺相應的配套文件。

就目前而言，對于現行征地制度的現實突破，僅限于部分地區的自發嘗試，比如廣東的三舊改造、鄭州的城中村改造等，政府皆逐步后退，由村集體和村民充當改造的主體。

自2008年以來，圍繞城中村改造，石家莊市已經密集出臺了十數個相關文件。“情況不斷在變化。上個月在執行這個政策，下個月可能就要變了。”當地一家地產企業開發部的負責人說。

而在李力行看來，石家莊對城中村改造變通政策，其出發點顯然是政績考慮，這在很大程度上影響了改革細節。

在“三年大變樣”的強勢推動下，石家莊城中村改造一開始設置的門檻并不高。直至2009年2月才出臺文件，要求開發商須具備三級以上開發企業資質，且近三年房屋建筑面積累計竣工要達到15萬平方米以上。

“作為一種探索，石家莊給了政策，一方面提高了效率，另一方面也表現出了公共管理水平的落后，往往形成后置管理。”石家莊市委、市政府決策咨詢委員會副主任梁勇說。

據當地一位開發商透露，許多還是暫定資質的開發商已經獲得了城中村改造項目。而實際上，由于大開發企業并不熱衷一級開發市場，介入石家莊城中村改造的開發商大都是本地的小型開發企業。

據記者了解，恒大集團為改造南高營村，僅拆遷補償安置就已耗資8億元，而村民回遷房的建設也要花費4億－5億元。地方小型開發企業實力不夠雄厚，大都需要靠滾動開發才能最終完成項目整體改造和開發，即拆除一塊，開發一塊，回籠資金之后再拆除一塊。

這種類似于“空手套白狼”的做法，使得石家莊城中村改造項目存在風險。有業內人士擔心，一旦開發商的資金鏈斷裂，將會給購房者和村民造成難以承受的損失。

“政府應該主動地為城中村改造設置一些規范條件，兼顧各方利益，規避潛在風險。”李力行認為。

目前，石家莊除了得到河北省國土廳支持，允許其簡化城中村集體建設用地征收審批手續，尚未得到更高層級的政策支持。

為了規避政策風險，2012年1月14日，石家莊出臺《城市規劃違法建設案件處理辦法》，開始加大對違法建設案件的處理，但該辦法同樣留下“后門”，規定“符合相應條件的建設工程在補繳罰款之后，可以補辦相關手續”。

對于開發商來說，補辦了手續使項目合法化之后，意味著項目可以獲得貸款，購房者也可以辦理按揭，因此“認罰”積極性頗高。“有沒有合法手續，房價相差很大。如南翟營村的改造項目，開始團購時每平方米只有3700元左右，拿到土地證后上漲到每平方米6000元。”當地房地產人士介紹。

但是，在現行征地制度未獲改革之前，石家莊的種種變通之法能走多遠，尚屬未知。