義務教育學校績效工資政策的偏失與匡正

2008年12月，國務院審議并通過了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》以下簡稱《意見》，提出建立義務教育學校崗位績效工資制度的改革目標，旨在依法保障教師收入水平，激發廣大教師積極投身教書育人事業，調動教師的積極性、創造性，吸引和鼓勵優秀人才長期從教、終身從教。根據《意見》，全國各地以縣為單位紛紛出臺了義務教育學校崗位績效工資實施辦法，并于2009年1月1日起執行。但在政策執行過程中，全國多個地區發生了多起針對績效工資改革的教師罷課事件，產生了不良的社會影響，以至于人們將教師“績效”工資戲稱為“譏笑”工資。改革為什么會事與愿違、招致部分教師的不滿呢？在本文中，筆者基于對河南省N市市直及8區（縣）32所中小學校、381名教師的調查，嘗試運用管理學的相關理論，探析義務教育學校績效工資政策失真的原因，并提出政策匡正的建議。

一、義務教育學?？冃ЧべY政策失真探源

1.績效工資的籌措方式減少了教師的現期收入，造成保健因素缺失，致使教師產生不滿情緒

根據赫茨伯格的雙因素理論，引起人們工作動機的因素主要有兩類：一是保健因素，二是激勵因素。保健因素并不能使人感到滿意，而只能消除人們的不滿，當缺失時則會使人產生不滿情緒，其難以激發人的工作積極性。激勵因素能使人們感到滿意，當缺乏時不會使人產生不滿情緒而只是沒有滿意，其能夠激發人的工作積極性。雙因素理論可以用來指導工資的發放，只有與個人工作業績掛鉤的工資部分才屬于激勵因素，不與個人工作績效相聯系的工資部分只是一種保健因素，即使再多也起不到激勵的作用，且一旦減少，就會造成人們的不滿。

國家在2006年進行事業單位收入分配制度改革的時候，由于事業單位的分類等配套改革還沒有到位，所以只先進行了基本工資套改，并沒有同步進行績效工資改革。在實施績效工資之前，隨著經濟發展與物價水平的持續上漲，地方和學校為保障教師收入，已自行發放了津貼，且在無政策可依的情況下或是平均分配、或是按教師職務等級平均發放。這種以平均方式自行發放的津貼，不與個人的工作績效相聯系，是一種保健因素，起不到激勵的作用。對教師個人而言，該津貼已成為既得收入，其足額發放只會讓自己沒有不滿，減少或取消則會使自己感到不滿。

按規定，各地的義務教育學校實施績效工資同清理規范津貼結合進行，地方和學校自行發放的津貼須清理歸并到績效工資總量之中，而績效工資又要扣發30%留作獎勵性績效工資，將根據教師的績效考核結果按學期或學年發放。這樣教師每月的現發工資就只有基本工資和基礎性績效工資兩部分，與原工資收入相比，許多教師每月的現發工資減少。而獎勵性績效工資又是一學期或一學年后的不確定的預期收入，能不能得到、能得到多少還是未知數。因此，在教師已把原津貼看作個人應得收入的情況下，現期工資收入減少，意味著保健因素的缺失，會使這部分教師認為實施獎勵性績效工資是在“拿我的錢獎勵我”，對績效工資改革產生不滿情緒。

調查了解到，實施績效工資后，在原來津貼增發的基礎上，N市義務教育學校教師人均月績效工資多則增加百元，少則增加5元，工資總量增幅不大；根據績效工資扣發30%留作獎勵之用的規定，市直學校人均扣發為419元/月，各縣區學校人均扣發在117元/月～252元/月之間，導致各職稱級別教師的每月現發工資額均低于原工資收入。調查中，100%的受訪教師認為“實施獎勵性績效工資是在拿我的錢獎勵我”，對績效工資的現行籌措方式表示“不滿”。

2.績效工資標準差異大，工資收入水平偏低，導致教師在行業內、外的比較中產生不公平感

根據亞當斯的公平理論，人的工作積極性不僅與個人實際報酬多少有關，而且與人們對報酬的分配是否感到公平更為密切。人們總會自覺或不自覺地將自己付出的勞動代價及其所得到的報酬與他人進行比較，并對公平與否做出判斷：當自己的報酬與付出比等于參照者的報酬與付出比時，個人會感到公平；而當自己的報酬與付出比小于參照者的報酬與付出比時，個人會感到不公平、吃虧了。公平感直接影響人的工作動機和行為。比較后，個人如果感到公平，就會激發工作積極性；如果覺得不公平，個人就會減少付出，工作積極性降低。

在行業內的比較中，縣域間績效工資標準的差異使得工資水平較低區（縣）學校教師產生不公平感。義務教育教師規范后的津貼平均水平，按照教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的原則確定。規范公務員津貼是以縣為單位進行的，市（地）、縣（區）公務員規范后的津貼平均水平本身就有差距，同一市（地）不同縣（區）之間的水平也可能存在差距。義務教育學校實行以縣為主的管理體制，學校隸屬關系不同則財政供給渠道不同，致使績效工資兌現標準千差萬別。在N市，市直學校的績效工資兌現標準為人均1397元/月，是同城兩區區屬學校的1.70倍、部分縣縣屬學校的1.71倍～3.58倍。（見表1）實施績效工資后，N市有幾所區（縣）學校就因“同工不同酬”而發生了教師罷課現象。

在行業間的比較中，工資水平偏低同樣使教師產生了不公平感。2009年，我國教師年平均工資在全國19個行業工資中排名第10位，屬于社會中等水平，低于公務員的年平均工資。教師是智力高度密集的職業，針對職業投資成本高、職業責任大和任職資格難度高等特點，應給予教師高于市場均衡工資率的工資，達到社會中上等水平，而不僅僅是不低于公務員的平均工資。教師的勞動付出是公務員所無法比擬的，以公務員平均工資水平為參照確定教師績效工資標準，實際上就已經低估了教師的勞動價值。實施績效工資后，N市市直及各縣區義務教育學校教師平均工資水平都基本提升至當地公務員平均工資水平，但調查中100%的受訪教師仍表示“與個人的付出相比，教師績效工資水平偏低”，91.5%的教師認為“教師工資收入應高于公務員工資收入”。

3．獎勵性績效工資的實施因目標效價低、獲得更高獎勵的期望值低，難以產生強激勵的作用

根據弗魯姆的期望理論，一種激勵因素（目標）的激勵作用受制于該因素的效價和期望值兩個方面，用公式表達為：激勵程度=效價×期望值；效價是目標對滿足個人需要的價值，期望值是指個人對目標實現的可能性大小的概率判斷。只有在同時具備了高效價與高期望值的情況下，目標才能產生強激勵的作用。期望理論可用以指導工資獎酬的實施：工資獎酬應同個人的工作績效掛鉤，吸引個人通過努力實現組織的目標，做出工作成績以獲取適當的獎酬；并且獲取的獎酬必須能夠滿足個人的需要，達成個人的目標，由此工資獎酬才能發揮強激勵的作用。

在經濟欠發達地區，教師工資水平不高，績效工資兌現標準也就不高，那么學校所能籌措到的獎勵性績效工資總量就往往偏少。受獎勵性績效工資總量的約束，學校一般只能通過提高教師績效考核難度、降低獎勵金額兩種方式來節省開支，維持預算平衡。提高教師績效考核難度，工作目標難以實現，降低了個人獲得更高獎勵性績效工資的期望值。降低獎勵金額，影響個人需要的滿足，降低了獎勵性績效工資的效價。

作為經濟欠發達地區，N市義務教育學校績效工資兌現標準不高，學校所能籌措到的獎勵性績效工資總量偏少。學校獎勵性績效工資總量偏少，就出現了上述分析的兩個后果：第一，教師績效考核條件苛刻，降低了絕大部分教師對獲得更高獎勵性績效工資的期望值。調查中，100%的受訪教師反映“學校教師績效考核的處罰力度大于獎勵力度”，92%的受訪教師認為自己“在現有水平上，通過努力獲得更高獎勵性績效工資的可能性‘較小’或‘極小’”，表明學校的教師績效考核出現“反激勵”傾向，弱化了個人努力、工作績效、獎酬三者之間的聯系。第二，獎勵金額過低，降低了獎勵性績效工資的效價。在調查中，100%的受訪教師認為“與工作付出相比，目前的獎勵性績效工資偏少”，且都“不愿意通過繼續努力，去獲得更高額度的獎勵性績效工資”，反映了現有獎勵性績效工資水平不能滿足教師的需要，且教師普遍缺乏獲取更多獎勵性績效工資的興趣。

二、義務教育學校績效工資政策的匡正

1．建立績效工資財政保障機制，大幅度提高教師工資水平

大幅度提高教師工資水平，有助于消除教師在行業間收入比較中的不公平感；另外，獎勵性績效工資總量將隨教師工資水平的提高而增加，獎金額度也隨之增加，有助于提升獎勵性績效工資的效價；再者，工資水平大幅度提高后，可保證獎勵性績效工資的籌措完全來自工資的增量，而不再是靠減少教師現期收入的方式進行，有助于保持獎勵性績效工資“激勵因素”的本質。

大幅度提高教師工資水平，明確籌資的責任主體是關鍵。此次績效工資籌措的重任壓在縣級財政的肩上，但縣級財政能力十分有限，在許多地區，教師正常工資的發放就已經讓地方財政捉襟見肘，很難再拿出錢來支持績效工資改革。而中央及省級財政完全有能力加大對地方的轉移支付，目前中央財政占全國財政收入的比重為50%左右，再加上省級財政收入，比重超過了60%。但中央及省級財政的轉移支付力度太小，2009年中央財政轉移支付用于支持地方落實教師績效工資政策的資金為120億元，平均到1200萬教師身上，人均僅83.3元/月。[3]因此，根據教育成本分擔的能力支付原則，應加大中央及省級財政的轉移支付力度。可借鑒義務教育經費保障機制改革經驗，建立起中央與地方分地區、按比例共同分擔的義務教育學?？冃ЧべY財政保障機制，以各縣（區）績效工資的實際需求為依據，大幅度提高教師工資水平。

2．統一全省的績效工資標準，在省域內實現教師收入分配的公平

統一教師績效工資標準，可實現同工同酬，有助于消除行業內收入分配的不公平；另外，標準統一，可防止學校設定過低的獎勵金額而影響獎勵性績效工資的效價；再者，有了統一標準，就可進行績效工資需求核算，使提高教師工資水平具有現實的可操作性，而不再只是一種設想。

統一教師績效工資標準，首先有一個范圍大小問題。參照當地公務員平均工資水平確定教師績效工資水平，僅僅實現了縣域內績效工資標準的一致，行業內收入分配公平的實現范圍很??；縣域間績效工資標準的千差萬別，造成更大范圍的行業內收入分配不公。目前我國義務教育實行“經費省級統籌、管理以縣為主”的財政管理體制，由省級政府負責統籌落實省以下各級政府應承擔的經費，因此，在全省范圍統一績效工資標準，實現省域內行業內收入分配公平是可行的。不過，統一了省域內的教師績效工資標準，還存在省際的行業內收入分配不公平，只有當中央建立起覆蓋全國的義務教育學?？冃ЧべY宏觀調控機制，才能最終統一全國的教師績效工資標準，實現全國范圍的行業內收入分配公平。

統一教師績效工資標準，還有一個程序問題。當前教師績效工資的政策設計，首先是在預算約束下規定了人均績效工資兌現標準，然后由學校根據可支配的績效工資總量、參照教師績效考核結果，再制定分項目的津貼標準。這種設計無法反映績效工資的實際需求，還導致各個學校的分項目津貼標準千差萬別。因此，統一全省績效工資標準，應首先按績效考核項目制定分項目的統一的津貼標準（如艱苦邊遠地區補貼標準、班主任津貼標準、超工作量津貼標準，等等），然后由學校根據分項目的統一的津貼標準和教師考核結果，測算出學校績效工資需求總量，最終確立全省統一的人均績效工資兌現標準。

3．有效實施目標管理，促進教師績效考核的客觀公正

績效考核是教師績效工資分配的主要依據，考核的客觀公正是績效工資有效實施的重要保障；另外，客觀公正的績效考核，可加強教師個人努力與工作成績之間的關聯，有助于教師形成積極的自我效能感和目標實現期望值。

教師績效考核是否客觀公正，取決于考核方法的科學性。目標管理是以目標為導向，以人為中心，以成果為標準，而使組織和個人取得最佳業績的一種現代管理方法。目標管理與績效考核密不可分，在某種程度上，績效考核完全可以被視為目標管理的一部分，如果只有目標而沒有每階段的績效考核，則該目標就不可能實現；科學的目標管理，必然要求客觀公正的績效考核，以真實反映組織和個人的工作業績。

促進教師績效考核的客觀公正，目標管理應做到：第一，目標制定的民主性。學校的管理者與教師要在相互尊重、雙向溝通的基礎上商定績效目標，建立一套完整的目標體系，實現組織目標與個人目標的有機結合，由此達成績效共識。第二，目標達成的可行性。教師績效目標必須是具體的、可衡量的，既要具有適度的挑戰性，又要經過努力能夠實現，由此形成工作期望。第三，績效輔導的即時性。學校要通過校本培訓、教學研討等多種方式，為教師達成目標創設條件和提供支持，幫助教師通過努力改進績效，體驗成就感和工作樂趣；第四，績效反饋的常規性。學校要定期召開績效考評會議，了解目標的達成與進度，實施績效面談，加強溝通，消除分歧與矛盾，改進績效計劃。

參考文獻

[1] 劉志民.教育經濟學.北京:北京大學出版社.

[2] 付衛東，曾新.義務教育教師績效工資政策實施與分析—基于中部四省部分縣（區）的調查.教育發展研究，2010（21）.

（責任編輯 劉永慶）