我國義務(wù)教育公平性的實證研究

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，大批農(nóng)民甚至舉家流入城市之中。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年，我國流動兒童的數(shù)量約為1982萬，占全部流動人口的19.37%。在全部流動兒童中，農(nóng)業(yè)戶口的占74%，這意味著進城務(wù)工的農(nóng)民子女?dāng)?shù)量已接近1500萬。這些農(nóng)民工子女能夠在城市站穩(wěn)腳跟的唯一途徑就是接受教育，通過讀書改變自己的命運。但是，現(xiàn)實卻沒有給他們提供公平競爭、向上流動的機會。事實上，受教育機會的公平是一種起點公平，如果在起跑線上就不公平，農(nóng)民工子女從小就難以享受起碼的受教育權(quán)利，那么，我們的這個社會還有真正的公平可言嗎？近年來，我國各地區(qū)各部門對此問題倍加重視，并采取了一系列措施加以解決，然而，農(nóng)民工子女“就學(xué)難”的問題仍沒有從根本上得以扭轉(zhuǎn)，深入扎實地解決這一問題已成為全社會面臨的一個刻不容緩的重要問題。

一、農(nóng)民工子女就學(xué)現(xiàn)狀掃描

當(dāng)前，我國農(nóng)民工子女在城市接受教育主要通過以下三種方式實現(xiàn)。

1．進入農(nóng)民工子女簡易學(xué)校（又稱打工者子弟學(xué)校）

這種學(xué)校最早出現(xiàn)于上個世紀(jì)，由于沒有被正式制度所接納和承認，一直在隱蔽狀態(tài)下生存和發(fā)展，并且經(jīng)常受到有關(guān)部門的各種清理整頓和強行拆散取締。更為嚴峻的是，這些學(xué)校的條件非常簡陋，嚴格意義上講這根本不能被稱之為學(xué)校，因為其中的絕大多數(shù)連基本的辦學(xué)條件都不具備，充其量只能算作“民工自發(fā)辦學(xué)點”而已，教學(xué)環(huán)境差，辦學(xué)條件簡陋，很多學(xué)校沒有正規(guī)的教室、課桌椅、教學(xué)設(shè)施及用具，更不要提活動場地；學(xué)校規(guī)模差異很大，從十幾人者到幾百人者均有；學(xué)校的師資水平良莠不齊，許多管理者與教師根本沒有教育教學(xué)經(jīng)歷，狀況令人擔(dān)憂。

2．進入公辦學(xué)校

城市中公辦學(xué)校比比皆是，由于受所在轄區(qū)管理的局限和人為設(shè)置的一些門檻，如戶籍限制等，一般要求只有具備“五證”的兒童才能上學(xué)。但在實際操作中，雖然具備了“五證”，許多農(nóng)民工子女仍然很難上學(xué)，因為他們會受到各種不同程度的歧視，難以真正享受到城里的孩子所能享受到的公平對待，這部分占的比例不是很大。

3．高價進入私立學(xué)校

在這部分學(xué)校接受教育的農(nóng)民工子女所占的比例很小。這些學(xué)校往往以各種名目收取很多雜費，比如借讀費，小學(xué)每學(xué)期收取借讀費600～800元，初中每學(xué)期收取借讀費1000元左右，雖然國家在2004年3月出臺規(guī)定，從2004年秋季開始，農(nóng)民工子女入學(xué)不再收取借讀費、擇校費或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及攤派其他費用，但由于這些學(xué)校辦學(xué)的私立性質(zhì)，難以得到當(dāng)?shù)卣行У呢斦С郑荒芤揽扛呤召M維持運轉(zhuǎn)。對于收入低微的農(nóng)民工來說，這是一筆巨大的費用，因而只有極少部分在城市里聚集了一定財富的農(nóng)民工的子女才能上得起學(xué)。

二、農(nóng)民工子女“就學(xué)難”的原因剖析

客觀審視農(nóng)民工子女就學(xué)現(xiàn)狀，筆者認為，農(nóng)民工子女“就學(xué)難”有主觀的原因也有客觀的原因。從根本上說，目前在城市中還沒有形成一個完善的農(nóng)民工子女受教育的公平環(huán)境。

1．社會環(huán)境的原因

（1）現(xiàn)行《義務(wù)教育法》不能適應(yīng)人口流動趨勢的發(fā)展需要

我國《義務(wù)教育法》明確規(guī)定義務(wù)教育實行“地方負責(zé)，分級管理”的體制。在農(nóng)村，主要由縣鄉(xiāng)兩級政府從財政收入中劃出一定比例，作為義務(wù)教育經(jīng)費投入；在城市，這筆支出主要由轄區(qū)地方財政負責(zé)。但是，農(nóng)村剩余勞動力流向城市，農(nóng)村縣鄉(xiāng)政府對義務(wù)教育的投入不可能隨著這些打工者帶走。而城市轄區(qū)的財政撥款主要用于本地區(qū)城市戶籍兒童接受義務(wù)教育，不包括外來打工子女。這些農(nóng)民工子女要讀書，除了交“借讀費”外，還有名目繁多的“贊助費”、“捐資助學(xué)費”和“共建費”等，數(shù)額從幾百元到幾千元不等，這讓收入本就微薄的農(nóng)民工望而卻步，使數(shù)萬適齡兒童因交不起學(xué)費而游蕩在城市邊緣。這種延續(xù)數(shù)十年的按戶籍所在地接受義務(wù)教育的體制，為農(nóng)民工子女在城市就學(xué)筑起了一道高高的門檻，嚴重地阻礙了農(nóng)民工子女平等接受教育愿望的實現(xiàn)。

（2）城市公辦學(xué)校容納能力相對不足

學(xué)校對農(nóng)民工子女的接收能力包括基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量以及財政能力三個方面。由于城市公辦學(xué)校通常分散在城區(qū)各地，而打工人員卻相對聚集在城市邊緣的城鄉(xiāng)結(jié)合部，區(qū)域內(nèi)的公辦學(xué)校資源相對緊張，造成公辦學(xué)校無法接收全部打工人員子女借讀。義務(wù)教育是由法令形式規(guī)定的適齡兒童和青少年必須接受的教育，它具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，這一性質(zhì)決定了義務(wù)教育工作主要由政府開展。既然是通過政府的財力舉辦，政府就有義務(wù)盡可能地保證其公平性，可以說，公平公正是義務(wù)教育的本質(zhì)要求。然而，專門為農(nóng)民工子女組建的民工子弟學(xué)校教育資源匱乏，辦學(xué)條件比較差，辦學(xué)水平不高，容納的學(xué)生也有限。所以，學(xué)生絕對人數(shù)的增多與辦學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施相對不足的矛盾，很大程度上造成了農(nóng)民工子女“就學(xué)難”的局面。

（3）社會的歧視

雖然當(dāng)今的教育是全方位、多角度、多視角的教育，提倡以人為本、教育為本，關(guān)心關(guān)愛每一個孩子。但就目前而言，在社會的很多層面和地區(qū)都存在著差異、不公平和歧視。農(nóng)民工由于所處的地位和收入的低微，他們及其子女是社會弱勢群體，難免會受到社會的排擠、歧視。然而，農(nóng)民工子女也是祖國的未來和希望，也需要多方面的關(guān)愛，他們也有和其他孩子一樣的理想、正常的需要，希望自己能和城里的孩子一樣坐在同一個寬敞明亮的教室里，共同接受高質(zhì)量的現(xiàn)代化教育，希望自己和城里孩子一樣受到尊重。但現(xiàn)實卻是許多農(nóng)民工子女都不同程度地受到了各種刁難、冷落和歧視。

2．農(nóng)民工自身的原因

（1）經(jīng)濟拮據(jù)

農(nóng)民工家庭經(jīng)濟狀況一般較差，他們從事的行業(yè)大多是一些苦力工種。筆者曾對某市100名農(nóng)民工收入情況進行抽樣調(diào)查，如下圖所示：

從圖中可以看出，絕大多數(shù)的農(nóng)民工的工資收入都在2000元以下。雖然現(xiàn)在義務(wù)教育實行免費（國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免除其全部或大部分的費用），然而，在某些地方和某些學(xué)校卻演變成了另外一種收費的方式，尤其是在政府實行“一費制”及限制高收費的條件下，城市學(xué)校通常少收甚至拒收農(nóng)民工子女，也衍生出形形色色的濫收費行為，以“擇優(yōu)錄取”為名，“變相收費”、“紅包開路”等。農(nóng)民工由于勞動強度大、工作環(huán)境差、收入低，甚至還存在著被“拖欠工資”的風(fēng)險，工作穩(wěn)定性和保障性不高，面對名目繁多的高額費用只好望校興嘆。因而有的農(nóng)民工只好把自己的子女留在農(nóng)村老家。據(jù)了解，全國農(nóng)村“留守兒童”規(guī)模已達2290萬人，而且這個數(shù)字還將在未來幾年呈上升趨勢，其中84.6%的孩子由祖輩隔代照看，15.4%由親戚代管，有少數(shù)甚至是獨自一人生活。這種情況反過來又對孩子父母的心理產(chǎn)生了重大影響，他們既要為養(yǎng)家糊口而奔波，又要擔(dān)心孩子的安危，承受了巨大的心理壓力。

（2）教育理念有待轉(zhuǎn)變

由于大多數(shù)農(nóng)民工的文化水平不高，其教育理念的淡薄也影響了子女的就學(xué)。筆者通過不完全調(diào)查發(fā)現(xiàn)，外來打工人員中大約30%的人對于只有教育才能改變子女命運這一點深信不疑，表示會盡力供孩子上學(xué)，讓孩子接受更好的教育。大約70%的人僅僅把學(xué)校當(dāng)成了孩子的托管中心，認為孩子只要不出事就可以了，對孩子的學(xué)習(xí)質(zhì)量不予理睬。至今仍有10%~20%的家長把孩子接受教育的目標(biāo)僅僅定格在會寫字、會算賬等低級層次上，5%~8%的家長忙于生計或是忙于賭博等一些不良嗜好而難以顧及孩子的學(xué)習(xí)、生活。更有甚者，個別家長由于深受傳統(tǒng)觀念的影響，在孩子尚未小學(xué)畢業(yè)時，就令其棄學(xué)經(jīng)商，甚至談婚論嫁。受這些陳舊觀念的影響，孩子的學(xué)習(xí)狀態(tài)和學(xué)習(xí)質(zhì)量可想而知。

3．孩子自身的原因

（1）心理的扭曲

由于社會的歧視和排擠，一些孩子內(nèi)心深處都有某種程度的自閉和排外傾向，不愿與人打交道。在校期間，學(xué)習(xí)不夠積極主動，也不愿和老師同學(xué)交流，還經(jīng)常違反學(xué)校紀(jì)律，喜歡打鬧；有的還結(jié)伙打架斗毆，常出入于網(wǎng)吧、游戲廳等娛樂場所；有的為了顯示自己不是很窮而“大肆”花錢，雖然數(shù)量不大，但這些未成年學(xué)生的性格缺陷和心理扭曲，很容易受到社會不良分子的誤導(dǎo)，走上偷盜、搶劫等犯罪道路，給社會治安帶來嚴重問題。

（2）價值觀與人生觀偏離

打工經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，使農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善，這是不爭的事實。但部分外出打工者急切致富的心態(tài)迅速膨脹，平時對子女的倫理道德教育、法制教育關(guān)注較少，特別是部分打工者長年工作勞累，閑暇時間極少，給孩子的關(guān)愛和照顧很少。于是，一些條件稍好的農(nóng)民工采取“物質(zhì)+放任”的方式對孩子進行補償，使得孩子擁有零花錢的數(shù)量增加，使用自由度提高，極易形成孩子功利主義價值觀和享樂主義人生觀，養(yǎng)成好逸惡勞、奢侈浪費、亂花錢、擺闊氣的陋習(xí)，并直接導(dǎo)致“讀書無用論”、“拜金主義”等錯誤思潮抬頭。

三、解決農(nóng)民工子女“就學(xué)難”問題的路徑選擇

農(nóng)民工子女“就學(xué)難”問題，從根本上說，是一個事關(guān)教育公平的重大問題，更是一個關(guān)系社會和諧穩(wěn)定的民生問題。解決這一問題，需要社會各界積極行動起來，多管齊下，齊抓共管，方能取得實效。

1.建立健全教育法規(guī)體系，為解決農(nóng)民工子女“就學(xué)難”問題提供切實的法律保障

我國現(xiàn)在還處于社會主義初級階段，法律制度尚不完善。國家頒布了《義務(wù)教育法》，憲法也賦予了所有公民基本權(quán)利，外來打工人員及其子女理應(yīng)享受這些權(quán)利。然而，在實施的過程中卻事與愿違，外來打工子女最基本的受教育權(quán)利得不到有效保障，許多小孩成為了被社會遺棄的對象，只有少部分進入私立學(xué)校、公辦學(xué)校或農(nóng)民工子女簡易學(xué)校等，還有很多輟學(xué)在家，成為社會上的流浪群體。針對這種現(xiàn)象，國家首先應(yīng)切實加快我國現(xiàn)行義務(wù)教育體制改革，完善對適齡兒童合法權(quán)益的保障機制，徹底打破城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、地區(qū)公平的國民義務(wù)教育制度。其次，要完善教育法規(guī)體系。要根據(jù)現(xiàn)實的需要，進一步修訂完善的《義務(wù)教育法》，同時對《教育法》、《高等教育法》等相關(guān)法規(guī)也要加快修訂完善。此外，《學(xué)校法》、《考試法》、《教育投入法》等法規(guī)也要抓緊起草制定，以此推動我國教育事業(yè)的大發(fā)展大繁榮。再次，農(nóng)民工流入的地方政府有責(zé)任有義務(wù)為外來務(wù)工子女提供義務(wù)教育機會。正如長春市市長崔杰在解釋長春市對外來務(wù)工子女就學(xué)取消借讀費的決定時所說的，農(nóng)民工在所在城市納稅，有權(quán)享受國民待遇。在農(nóng)民工所繳稅款中，已包含教育行政事業(yè)性收費，因此，不應(yīng)讓農(nóng)民工再額外承擔(dān)不合理的教育支出。

2.加大對義務(wù)教育的政策扶持，為解決農(nóng)民工子女“就學(xué)難”問題提供堅強的制度保障

（1）改變現(xiàn)行的戶籍制度，消除“二元化”管理帶來的弊端

我國現(xiàn)行的《義務(wù)教育法》實行“地方負責(zé)，分級管理”的體制，事實上強化了戶籍制對適齡兒童受教育權(quán)利的限制，因為農(nóng)民工子女隨父母離開農(nóng)村后，相應(yīng)的教育經(jīng)費并沒有隨之流轉(zhuǎn)，其所在的城市也沒有相應(yīng)的教育經(jīng)費預(yù)算，這樣，農(nóng)民工子女接受教育就沒有了保障。所以要逐步將戶籍管理職能過渡為服務(wù)職能，并力求提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)意識。事實證明，原有的戶籍制度已經(jīng)與我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平很不相稱，甚至阻礙了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，理應(yīng)改革。上海市的做法值得學(xué)習(xí)和借鑒，他們改“戶籍制”為“居住地制度”，取消戶籍對外來務(wù)工人員子女的限制，進一步改革和完善義務(wù)教育管理體制，變“地方負責(zé)，分級管理”為“地方負責(zé)，分級管理，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展”，破除城鄉(xiāng)分割，保證教育投入，維護教育公平，促進教育和諧健康發(fā)展，切實把流入地和流出地的人口動向把握好，解決流入地與流出地兒童教育脫節(jié)的問題。

（2）加大教育經(jīng)費的投入，尤其針對流動人口而分撥專門的財政

目前我國人口流動的規(guī)模比較大，而各地的教學(xué)資源有限，學(xué)校的容納能力也有限，加上農(nóng)民工自身的經(jīng)濟條件較差，因此就學(xué)壓力很大，而學(xué)校人為地增加各種名目的收費，進一步提高了農(nóng)民工子女就學(xué)的門檻。因此，政府必須采取強有力的手段，實現(xiàn)教育的公平與均衡發(fā)展。首先，可以出臺相關(guān)財政支持政策，對收取農(nóng)民工子女的學(xué)校給予直接補貼；其次，國家可以按地區(qū)實際的學(xué)生數(shù)撥款，不按戶籍生源撥款，并做到專款專用（北京市已經(jīng)實施，可以大范圍推廣）；再次，各地可以在流動人口密集的地區(qū)，有針對性地專門興辦一批公立學(xué)校。在這一方面，廣州市芳村區(qū)的經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)借鑒。芳村區(qū)33萬常住人口中，外來人口占了45.5%，外來打工子女占常住人口子女的26.3%，而他們的入學(xué)率是100%，其中小學(xué)生占就讀公辦小學(xué)的54%，初中生占就讀公辦初中的65%，外來打工子女多于本地學(xué)生。此外，芳村區(qū)還有十幾所以外來打工子女為主或完全以外來打工子女為生源的民辦學(xué)校。轄區(qū)教育局還統(tǒng)籌調(diào)配公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的教學(xué)資源，以保障外來打工子女和本地孩子接受同等質(zhì)量的義務(wù)教育，大大提高了當(dāng)?shù)貙W(xué)生的就學(xué)率。

（3）成立專門的流動人口管理機構(gòu)，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益

由于外來的務(wù)工農(nóng)民不具備本地的戶籍，他們的一系列權(quán)益得不到保障，加上他們在城市中的地位低微，更需要城市給予他們特殊的服務(wù)。第一，要切實改善農(nóng)民工的生活、工作環(huán)境，提高農(nóng)民工的工作保障，減少其流動性，對那些拖欠民工工資的行為要嚴厲打擊，使他們的基本生活得到保障。第二，針對農(nóng)民工成立專門的培訓(xùn)機構(gòu)，對那些毫無技能的農(nóng)民工實行免費培訓(xùn)。這種培訓(xùn)有雙重意義，它所涉及的不僅僅是農(nóng)民工自身技能的提高，更體現(xiàn)了全社會對農(nóng)民工的真正關(guān)注，對他們生存狀態(tài)有更真實的了解。許多農(nóng)民工表達的想法和要求已超出了培訓(xùn)內(nèi)容，更多地是對平等的要求和對公正的渴望，尤其希望城市的人們改變對他們的歧視和不尊重。這種針對性的培訓(xùn)也更有助于加強和改善其子女的教育，使子女享受到健康的家庭親情。農(nóng)民工培訓(xùn)的最終目的是順利實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，而關(guān)注農(nóng)民工和農(nóng)民工子女的教育與培訓(xùn)則是從更長遠的眼光來推動這個轉(zhuǎn)移。針對農(nóng)民工自身文化水平不高，理解力可能欠缺的現(xiàn)狀，要努力實現(xiàn)培訓(xùn)形式多樣化，辦學(xué)方式多元化，辦學(xué)對象層次化，辦學(xué)內(nèi)容實用化。對農(nóng)民工子女的教育則要深入淺出，形式要趣味化、多元化，讓兒童易于理解。

3.加大對公、私立學(xué)校的整治力度，為農(nóng)民工子女的就學(xué)敞開便捷之門

當(dāng)前某些公立學(xué)校對農(nóng)民工子女采取歧視政策，增收各種學(xué)雜費和借讀費，提高就學(xué)門檻，把農(nóng)民工子女區(qū)別對待。我國“全民教育”的理念要求農(nóng)民工子女享有同樣受教育的權(quán)利，而且是平等的教育權(quán)利。他們的身份特殊，更應(yīng)該受到政府和社會的保護。應(yīng)取締對農(nóng)民工子女的限制，實現(xiàn)平等競爭。政府應(yīng)該從政策上對公立學(xué)校進行規(guī)范，對一些學(xué)校招收一定比例的農(nóng)民工學(xué)生進行硬性規(guī)定，同時，要在學(xué)習(xí)和生活上公平地對待農(nóng)民工子女，取消開設(shè)專門的農(nóng)民工學(xué)生班等。

要進一步規(guī)范私立農(nóng)民工子弟學(xué)校，加大財政投入力度，用于定點學(xué)校的硬件改造和日常教學(xué)辦公支出，改善他們的教學(xué)條件；選派一批品學(xué)兼優(yōu)的年輕教師到農(nóng)民工子弟定點學(xué)校教學(xué)，提高師資隊伍的建設(shè)；積極引進社會力量參與辦學(xué)，創(chuàng)新農(nóng)民工子女教育的辦學(xué)方式，引導(dǎo)民營經(jīng)濟參與辦學(xué)，改變目前辦學(xué)體制的單一性；平時要加強新聞媒體對農(nóng)民工子女教育工作的宣傳，使全社會更加關(guān)注農(nóng)民工子女的教育問題。

4.社會各界應(yīng)廣泛關(guān)注，給予物質(zhì)及心理上的幫助

農(nóng)民工的文化素質(zhì)不高，收入又普遍偏低，養(yǎng)家糊口還算勉強，供子女讀書就有相當(dāng)難度。所以，需要好心人給予熱情幫助，我們生活在社會主義大家庭，一方有難，八方支援，這樣社會才會和諧。我國早在1989年就成立了一個扶貧基金會，以勵精圖治、求真務(wù)實的精神，致力于動員社會參與，創(chuàng)新扶貧方式，推動政府公益政策制定，促進公民社會發(fā)育，實現(xiàn)社會平等、公正和共同富裕。浙江民營企業(yè)——南都集團也在浙江成立了南都公益基金會，他們本著實現(xiàn)自我、回報社會的理想，重點資助改善農(nóng)民工子女教育環(huán)境的公益項目，為一些孩子們打開了就學(xué)之門，希望之門。雖然個人的能力有大小，但是只要人人出一份力，這股力量就會如滔滔江水連綿不絕，灌溉整個地球。

5.提高農(nóng)民工及其子女的自我教育意識，消除不健康的心理因素

當(dāng)前農(nóng)民工子女入學(xué)較難，使得部分農(nóng)民工產(chǎn)生消極畏難情緒。因此，在努力改善農(nóng)民工子女入學(xué)環(huán)境的同時，要加大宣傳教育力度，引導(dǎo)廣大農(nóng)民工依法送子女入學(xué)，切實維護農(nóng)民工子女接受教育的權(quán)利。另外，農(nóng)民工子女也要樹立良好的自立自強意識，努力克服孤僻、自卑的性格傾向和與社會對立的不良情緒。社會各界也要對他們進行健康、積極、向上的教育，增強他們愛國、愛家之情，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。農(nóng)民工子女要自強自立做社會有用的人才，這樣才能真正對得起自己辛勤勞作的父母和社會各界的關(guān)愛。

“同在藍天下，共同成長進步。”溫家寶總理當(dāng)年的話語猶在耳邊回縈。我們有理由相信，在社會各界的共同努力下，農(nóng)民工子女——這一城市流動的花朵，終將會綻放得格外閃耀奪目。

參考文獻

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（責(zé)任編輯 付一靜）