西藏農牧區村級公共服務制度創新研究

［摘要］以西藏自治區扶貧綜合開發為研究視角，以扎囊縣德吉新村村級公共服務為研究對象，在比較分析民主村村級公共服務的基礎上，考察了政府通過扶貧綜合開發進而在推動農牧區村級公共服務制度創新方面取得的初步成效，然后緊密結合西藏農牧區發展實際，客觀分析了農牧區村級公共服務在基礎設施供給、基礎教育供給、醫療衛生服務、村組織建設及社會服務等方面存在的問題與不足，并在學習和借鑒成都等地村級公共服務制度改革實踐的基礎上，提出推進西藏農牧區村級公共服務中心建設，完善西藏農牧區村級公共服務供給制度，創新西藏農牧區村級公共服務需求制度等對策。

［關鍵詞］西藏;德吉新村;村級公共服務;制度創新ぶ型擠擲嗪牛篋693.9 文獻標識碼：A

文章編號：1674—9391（2012）01—0034—10

全面推進社會主義新農村建設是我國一項長期的重要戰略任務，改善農村基本公共服務是推進社會主義新農村建設的關鍵所在。然而，農村基本公共服務體系缺失一直是我國社會主義新農村建設的薄弱環節與制約因素。近年來，中央政府與地方各級政府對農村基本公共服務投入不斷加大，但主要投入方向卻集中在縣、鄉（鎮）兩級層面，受益區域也主要體現在縣城、鄉（鎮）所在地以及周邊地區，農村作為最基層即村級層面的公共服務體系建設，大多數仍處于一片空白。實際上，村級建制才是我國農民居所的集中之地，并成為農民尋求各類服務的基本社會單元。因此，完善村級公共服務體系，滿足農村居民的基本公共服務需求，為廣大農村居民提供與城市居民大致相等的基本公共服務，已成為社會主義新農村建設的客觀要求。對此，成都等地開始全面推進村級公共服務體系建設，不僅建成了形式多樣的村級公共服務中心，而且還探索出了具有推廣價值的村級公共服務管理制度與運行機制。

西藏自治區作為我國欠發達地區之一，受特殊的自然地理、社會歷史、經濟發展等因素影響，農牧區基本公共服務體系建設更加滯后，其相關公共設施建設更為迫切，由此導致西藏農牧民生產生活較為困難，而且還有部分農牧民生活仍處于貧困狀態。目前，在中央政府、內地省（市）政府與西藏自治區地方各級政府合力推進西藏農牧區扶貧綜合開發建設、加大西藏農牧區基本公共服務供給投入的背景下，如何借鑒成都等地在推動村級公共服務制度創新方面取得的成功經驗，進而為創新西藏農牧區村級公共服務制度、提升農牧區村級公共服務能力，既是一個值得研究的重要理論問題，同時又是一個亟待解決的重大現實問題。

一、研究文獻綜述及本文研究問題的提出

近年來，學術界對我國農村基本公共服務供給問題研究比較關注，已有學者涉及西藏農村基本公共服務供給問題研究。扎洛（2004）認為，西藏自治區80%左右的人口生活在農牧區，這就意味著西藏人口中的絕大多數所需要的基本公共服務，諸如經濟安全、社會穩定、公益設施以及醫療教育等都全部或部分地依賴村級組織所提供的公共服務。^[1]朱玲（2004）認為，村級生產服務是公共支持系統的基礎，也是農牧民最需要和最常利用的公共服務之一。近二十年來，在內地大部分地區尤其是欠發達地區基本公共服務供給不足和分配不平等加劇的情況下，西藏地方政府卻保證了農牧業生產支持系統的正常運轉，并加強了對基礎教育和基本健康服務的公共投資，保證了對弱勢群體的重點救助。^[2]

2008年，中共西藏自治區委員會關于貫徹《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的意見指出：到2010年，西藏自治區基本建成行政村黨支部、村委會的綜合活動場所；到2020年，西藏自治區農村基層組織建設進一步加強，基層基礎更加鞏固；逐步建立城鄉統一的公共服務制度，統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，城鄉基本公共服務均等化明顯推進。據此看來，西藏自治區地方各級政府仍然將加強村級組織活動場所作為改善農村基本公共服務的重點，盡管也提出了要大力推進城鄉基本公共服務均等化這一目標，但仍沒有突出如何改善農牧區村級公共服務這一時代主題，也沒有系統地將建設村級組織活動場所與提升村級公共服務能力二者有機地結合起來。

隨著西藏社會主義新農村建設深入推進，農牧民安居工程、農網改造工程、人畜安全飲水工程等一系列民心工程在農牧區全面實施，農牧區基礎設施不斷完善。西藏農牧民在生產生活條件逐漸改善的同時，對農村基本公共服務的需求量也隨之增加。然而，西藏農牧區村級公共服務供給卻普遍不足。農牧區基層公共服務人員數量不僅嚴重缺乏，而且其素質整體偏低，無法有效滿足西藏農牧民對農村基本公共服務的實際需求。因此，在現有基層政府職能部門人力、物力較為有限的條件下，如何解決農牧區日漸增長的公共服務供需矛盾，如何破解農牧區“有事無人辦、辦事人不夠”等難題，等等，是目前西藏農牧區亟待解決的現實問題。2008年，西藏昌都地區針對農村基層公共服務開始推行市場化新機制，加大財政向農牧區傾斜力度，改變以前農牧區公共服務僅僅依靠政府負責提供的單一管理模式，逐漸轉變為由政府主導、同時面向市場購買服務的政府與市場“兩條腿走路”的運作模式，揭開了西藏自治區在現有體制下探索農村基層公共服務市場化機制的序幕。然而，對于西藏農牧區基層公共服務實踐出現的這些亮點，也還沒有引起學術界與西藏地方各級政府的高度關注。對此，有必要對其進行系統研究與理論總結。

2011年，楊明洪教授向中央統戰部提交了“關于西藏推進村級公共服務和社會管理改革的建議”調研報告，該報告受到中央統戰部的高度重視，對中央統戰部以及相關方面進一步完善西藏農牧區村級公共服務政策、加強和改進西藏農牧區民生工作具有重要的參考價值。筆者也全程參與了該課題研究，但從目前我們的研究現狀及進展來看，對西藏農牧區村級公共服務研究還尚顯宏觀，對西藏農牧區村級公共服務制度創新還有待進一步開展深入研究。

綜上看來，目前學術界對西藏農村基本公共服務研究關注較多的是村級組織發展及其提供的生產服務，其研究主題還不夠突出、研究范圍也還有待拓寬。當前，在中央政府、內地省市政府與西藏自治區地方各級政府合力推進西藏農牧區扶貧綜合開發建設的背景下，創新農牧區村級公共服務制度、提升農牧區村級公共服務能力，是一個值得研究的重大現實問題?；诖?，本文以西藏自治區扶貧綜合開發為研究視角，以扎囊縣德吉新村村級公共服務為研究對象，考察政府通過扶貧綜合開發進而在推動西藏農牧區村級公共服務制度創新方面取得的成效以及存在的問題。

二、研究對象的選擇及理由說明

西藏自治區總面積達120多萬平方公里，占全國國土面積的1/8。2010年，西藏自治區全區總人口為293萬，人口密度僅為2.4人/平方公里，其中，農牧區人口密度更低，屬于典型的地廣人稀地區。由此決定了西藏農牧區基本公共服務半徑較大，社會管理成本較高，農牧區人口及生產要素高度分散與政府集中提供農村基本公共服務能力二者間的矛盾比較突出。西藏農牧區自然環境惡劣，自然災害頻繁，農牧業生產異常脆弱，農牧民生活異常困難，由此決定了西藏農牧民對農村基本公共服務更加依賴。然而，受傳統的供給制度與經濟發展水平等因素影響，長期以來西藏自治區實行基本公共服務城鄉二元供給體制，西藏農村基本公共服務供給總體不足。改革開放以來，西藏自治區在中央政府的大力支持與內地省市的無私援助下，農牧區基礎設施、基礎教育、基本醫療衛生、村級組織建設等方面取得了明顯進步，但與農牧區各族群眾的實際需求相比，還有很大缺口。

在西藏農牧區特殊的自然地理條件下，人類生產生活方式呈現出一定的差異性。據此，一般將西藏農牧區分為農區、半農半牧區、牧區三種生產單元。在每一種生產單元下，西藏農牧民對村級公共服務需求必然會呈現出一定差異性。因此，要對西藏農牧區村級公共服務供給及其制度創新進行全面系統研究是一定難度，而且事實上也難以做到?；诖?，本文選擇扎囊縣德吉新村作為農區生產單元代表，并將其與民主村進行比較，通過對典型個案進行分析，以期由個別上升到一般，進而為創新西藏農牧區村級公共服務制度提供思路。筆者做出上述選擇的理由主要基于以下四個方面：

一是德吉新村屬于典型的外力啟動建設項目。德吉新村是西藏自治區政府于1998年在扎囊縣扎其鄉朗賽嶺開發區實施“一江兩河”、“扶貧開發”、“農業綜合開發”建設的重點項目，是當時西藏自治區政府重點建設的扶貧搬遷新村，也是迄今為止西藏自治區政府在推動扶貧綜合開發建設方面相對成功的一個村?！胺鲐氶_發”建設主要是建設搬遷群眾住房及水、電、路等配套設施；“農業綜合開發”建設主要是解決搬遷群眾耕地不足等問題；“一江兩河” 建設主要是建設朗賽嶺提灌站、解決搬遷群眾農田灌溉問題。德吉新村“三大開發”建設都是在上級政府的直接領導下進行，以解決支撐農牧民基本生產生活的“基礎結構”。這些“基礎結構”從經濟性質上講，就是農村公共服務。在外力啟動的項目援助下，西藏地方各級政府開始探索農村基本公共服務體系建設。因此，無論在扶貧綜合開發建設方面，還是在農村基本公共服務體系建設方面，德吉新村都具有一定代表性和典型性。

二是針對扎囊縣及錯那縣部分農牧民群眾長期生活在“一方水土養活不了一方人”的客觀環境下，西藏自治區政府選擇扎囊縣扎其鄉朗賽嶺開發區實施集中扶貧搬遷，其目的在于希望通過改善農牧區基礎設施等農村基本公共服務，進而改善制約農牧民生存質量與基本權利實現的外部環境，最終實現搬遷群眾脫貧致富這一初衷。因此，就西藏地方各級政府改善農牧區基本公共服務而言，德吉新村也無疑具有一定的代表性。

三是德吉新村屬于新建的扶貧搬遷村，搬遷群眾主要來自于扎囊縣和錯那縣。搬遷前，搬遷群眾的生產生活條件普遍較差，加上農村基本公共服務供給嚴重不足，導致他們長期處于貧困狀態。搬遷群眾大多屬于人均收入不足500元、現金收入不足300元的特困人群，對于這些確實沒有發展潛力，但在生產生活條件改善后能夠通過自己勞動、積極發展生產而改變貧困現狀的農牧民群眾進行集中搬遷。當然，也還有部分農牧民群眾不符合搬遷條件仍在原居住地生活。2007年3月-4月，筆者在扎囊縣調研時曾專程到過部分搬遷群眾的原居住地進行實地調查。本文以扎囊縣民主村為搬遷群眾原居住地代表，并將其與德吉新村進行對比分析，以此考察政府通過扶貧綜合開發、進而在推動農牧區村級公共服務體系建設方面所取得的初步成效。^[3]

四是自2007年以來到現在，筆者曾連續五年到西藏農牧區深入開展實地調查研究，德吉新村由此成為了筆者重點跟蹤調查的研究對象。在前期調查研究階段，筆者主要關注西藏農村基本公共服務供給現狀及其供給效率改進等問題，由此獲得了大量有關西藏農村基本公共服務供給一手資料，在此基礎上并出版或發表了系列學術研究成果，這為本文開展西藏農牧區村級公共服務制度創新研究奠定了堅實基礎。本文研究就是建立在對德吉新村與民主村的實地調查基礎之上。同時，為了使本文研究更具可比性，本文所選擇的時間點以2007年為主。

三、西藏農牧區村級公共服務供給的一般考察：以民主村為例^[4]

民主村位于扎囊縣扎其鄉扎其溝，從自然地理條件、農牧業生產生活方式等方面來看，基本上能夠代表西藏農牧區生產單元的一般特征。在特殊的自然地理條件下，由于農牧區基本公共服務供給嚴重不足，農牧民群眾生產生活較為困難，有不少農牧民群眾生活長期處于貧困狀態。

（一）民主村基礎設施供給現狀

一是農牧區道路建設滯后。從扎其鄉政府通往民主村的道路至今仍然是機耕道，不僅路面較窄，而且道路損毀現象也較為嚴重。特別是一到雨季，農牧區道路幾乎不能正常通行。民主村生產的土特產品、手工業產品等運輸較為困難，農牧民急需的生產生活物質也得不到及時運輸，導致農牧民群眾增收困難。農牧區鄉鎮客運站臺建設滯后。從民主村到扎囊縣城每天僅有一班公共汽車，村民們如果錯過搭乘時間，就只好換乘拖拉機或走路到縣城，農牧民群眾出行極為不便。二是農牧民飲水較為困難。農牧區還沒有擺脫傳統的背水生活方式，農牧民要到很遠的地方背水，人畜混飲現象還沒有得到根本改變；加上飲用水水質較差，導致地方病現象仍比較突出。民主村農牧民群眾至今還沒有實現飲用水到戶這一目標，每天還得到村委會旁邊的供水點取水。民主村農田灌溉系統嚴重缺乏，農牧業生產仍然處于“靠天吃飯”的境地。三是農牧區電網建設滯后。截至2007年4月，民主村仍沒用通電，當地群眾靠政府發放的光伏能供電系統解決日常照明問題，農牧民還不能使用現代家用電器。當時民主村僅有4臺電視機（3個自然村各一個、教學點一個），還沒有一位農戶購買電視機。四是還有部分農牧民居住條件較差，其住房大多數屬于危房，人畜混住現象十分普遍，農牧民群眾的生命財產安全得不到有效保障。

（二）民主村基礎教育供給現狀

一是民主村學前教育尚未起步，學齡兒童還不能適時接受學前教育。二是小學階段教育發展質量不高。雖然民主村設有教學點，但由于農牧民居住相對分散，農戶家庭距離學校尚有一定距離，農牧民子女上學還有一定困難，在一定程度上挫傷了農牧民子女上學的積極性。民主村基礎教育教學設施普遍落后，至今仍然停留在“一張黑板+一支粉筆”的傳統教學方式。現代教育教學技術尚未在農牧區生根發芽，這不僅導致農牧民子女接受的教育水平不高，而且也使農牧民群眾難以從學校教育中得到外部效應。三是農牧民受教育程度普遍偏低。民主村農牧民群眾幾乎都沒有接受過正規的學校教育，特別是30歲以上的這部分農牧民群眾大多屬于文盲，其比例占受訪人數的50％。加上農牧民群眾長期生活在偏遠的山溝里，與外地接觸少，信息相對閉塞等客觀現實，導致搬遷群眾文化素質整體偏低而致貧。

（三）民主村醫療衛生服務供給現狀

隨著新型農村合作醫療制度在西藏農牧區全面推進，中央政府與西藏自治區地方各級政府加強了農牧區基層醫療衛生服務體系建設，農牧區“缺醫少藥”現象得到一定緩解。然而，民主村農牧民看病就醫依然存在一定困難。一是農牧區“缺醫”現象仍比較突出，由于地理位置等因素影響，醫學專業大學畢業生不愿到基層；加上農牧區基層醫療衛生服務人員工資水平普遍較低，現有人才又留不住。事實上，目前承擔農牧區醫療衛生服務功能的卻是一批專業水平不高的鄉村醫生，他們完全憑著自己的感覺和經驗在為農牧民提供醫療衛生服務。二是農牧區醫療衛生服務的可得性與可及性較差。由于西藏農牧區地域遼闊、農牧民居住相對分散，農牧區村級醫療衛生服務供給半徑較大；加上農牧區醫療衛生服務人員十分緊缺這一現狀，由此可以想見當民主村農牧民發生重大疾病時所能獲得的醫療衛生服務。三是農牧區醫療衛生服務設施建設不足。民主村衛生室面積較小，在有限的空間內集醫生看病、病人取藥、住院輸液等諸多功能于一體，這既不利于醫生開展醫療衛生服務工作，也不利于病人靜心休養以早日恢復健康。此外，鄉村醫生到農牧民家中從事醫療衛生服務交通工具缺乏，不利于他們深入農戶家庭開展醫療衛生服務與保健工作。

（四）民主村村級組織建設現狀

近年來，中央政府雖然加大了西藏農牧區村級組織建設，但也僅僅著眼于村級組織活動場所建設，即重點建設村級黨支部與村委會辦公室、會議室等，而圖書室、文化活動室等還沒有建立起來，大多將其牌子掛靠在村委會下。而且農牧區大多數行政村還沒有建立起廣播站，農牧民群眾無法及時聽到中央的聲音。從農牧區村級組織建設內涵來看，其質量更差。搬遷前，西藏農牧區大多數行政村圖書室、文化活動室等僅有其名，既沒有圖書，也沒有開展任何村級文化活動。即使有部分村級組織訂閱了《西藏日報》、《半月談》等報刊雜志，由于大多數農牧民群眾不識字，這些報刊雜志至多放在村委會作個擺設，村委會干部也沒有及時向農牧民群眾宣傳和解讀。農牧區村級組織功能定位不夠清晰，目前西藏農牧區村級組織承擔更多的是管理職能，還沒有完全承擔起自治與服務功能。

（五）民主村村級社會服務現狀

近年來，中央政府與西藏地方各級政府加大了農牧區基本公共服務供給投入。然而，由于西藏農牧區地廣人稀，有限的供給投入猶如杯水車薪，農牧區村級社會服務體系尚未建立。一是農牧業技術推廣、動植物疫病防控、農畜產品質量監管等公共服務機構還沒有完全建立，農牧業公共服務能力建設亟待提高。二是農牧區農畜產品市場體系尚未建立，農牧民缺乏農畜產品市場交易平臺。農牧區農資供應平臺、便民超市等尚未建立，農牧民與市場聯系還不夠緊密，這不僅給民主村農牧民群眾日常生活帶來諸多不便，而且也導致他們增收困難。三是農牧區農機具維修服務體系尚未建立。一旦農機具出現問題，必須跑到數十公里外的鄉鎮或縣城聘請專業技術人員來維修。然而，鄉鎮與縣城維修技術人力也十分缺乏，民主村農機具故障通常很難及時得到維修。

四、西藏農牧區村級公共服務改革實踐：以德吉新村扶貧搬遷建設為例

提高村級公共服務水平，實現基本公共服務向農村延伸和覆蓋，逐步構建城鄉統一的基本公共服務制度，是中國改革發展進入新階段的基本要求和改善民生的具體實踐。針對扎囊縣及錯那縣部分農牧民群眾長期生活在“一方水土養活不了一方人”的客觀實際，西藏自治區政府選擇扎囊縣扎其鄉朗賽嶺開發區實施集中扶貧搬遷，即通過實施扶貧綜合開發項目建設德吉新村，其目的在于希望通過改善農牧區基礎設施等農村基本公共服務，進而改善制約農牧民生存質量與基本權利實現的外部環境，最終實現搬遷群眾脫貧致富這一初衷。

（一）德吉新村基礎設施供給現狀

一是農牧區道路建設滯后面貌得到根本改善。德吉新村緊鄰101省道，交通十分便捷，搬遷群眾到拉薩市、山南行署及扎囊縣城等地乘車較為方便。德吉新村村內交通也十分便捷，村內有兩條連接101省道的鄉村公路，路面也實現了水泥硬化。德吉新村機耕道也比較發達，村民可以直接將拖拉機開向農田從事農業生產。二是農牧民飲水困難問題得到根本解決。隨著“一江兩河”工程建設的全面推進，人畜安全飲水問題得到有效解決，搬遷群眾徹底結束了人畜混飲歷史，喝上了干凈衛生的自來水。朗賽嶺提灌站的新建，德吉新村農田水利灌溉問題也得到有效解決。^[5]三是隨著德吉新村農用輸電線路改造工程的全面實施，搬遷群眾用上了方便充足的電。2001年底，政府還為德吉新村搬遷群眾安裝了電視光纖，使他們能夠看上豐富多彩的電視節目。與此同時，電話線安裝也進村入戶。四是隨著扶貧開發工程的成功實施，新建住房148套，每戶一套住房，搬遷群眾的居住條件得到明顯改善，人畜混居現象得到根本改變。

（二）德吉新村基礎教育供給現狀

2001年底，隨著搬遷群眾入住德吉新村后，如何促進農牧區基礎教育健康發展、提高搬遷群眾文化教育水平，便成為西藏地方各級政府需要解決的一個重大現實問題。2002年，西藏自治區政府投資180萬元、扎囊縣政府籌措36萬余元，在德吉新村啟動扎其鄉第二完全小學工程建設。2003年底，學校正式投入使用。從學校硬件建設來看，新建了一棟兩層樓高的教學樓，除了供1~6年級學生學習的教室外，圖書室、德育室、微機室、教師辦公室、學校會議室以及教師宿舍、運動場及教學實踐基地等也隨之配套建設。從學校軟件建設來看，日常教學活動還用上了現代遠程網絡教育資源，可為農牧民子女及家庭提供更加優質的教育服務。通過使用現代遠程網絡教育資源，既顯著提高了教師的教學水平與教學技能，又極大地提高了學生的學習興趣。學校還充分利用現代遠程網絡教育資源，將學校教育同社會掃盲教育結合起來。采取開辦掃盲班和掃盲夜校的辦法，對德吉新村15至50周歲有學習能力的青壯年文盲開展“掃盲”教育。同時學校還結合德吉新村搬遷群眾文化素質普遍偏低、科技知識缺乏、農牧民增收困難等實際情況，對搬遷群眾提供種養殖適用技術培訓、法制知識宣傳與教育等服務。

（三）德吉新村基本醫療衛生服務供給現狀

在西藏農牧區特殊的自然地理條件下，農牧民就醫最常使用的是村級醫療衛生服務機構，一方面在于農牧民疾病發生頻率最高的是常見病，也是村級醫療衛生服務站能夠解決的；另一方面在于農牧民就近求醫既能節省交通成本，又能節約時間成本；加上村級醫療衛生機構的服務價格普遍低于縣、鄉（鎮）醫療機構，搬遷群眾為了盡量降低醫療支出，自然會首選村級醫療衛生服務。2001底，在湖南省衛生廳的援助下，西藏自治區政府隨即在德吉新村建設朗賽嶺衛生所。朗賽嶺衛生所位于扎其二小與村委會之間，地處德吉新村核心位置，搬遷群眾看病就醫極為方便。政府為朗賽林衛生所配備了基本的衛生設施及藥品，能夠滿足搬遷群眾的衛生服務需要；同時還為朗賽嶺衛生所配備了一個專業醫生，即布瓊醫師。布瓊于1986年從山南地區衛生學校畢業，畢業后隨即從事醫療衛生服務工作。1986~1996年期間還在扎囊縣人民醫院工作過，有著較強的醫療衛生服務工作經驗。一般而言，如果搬遷群眾病情較輕，就在衛生所看病吃藥；如果病情略有加重，先在朗賽嶺衛生所輸液，如果輸液后患者病情還沒有減輕，布瓊醫生就會建議患者及時到扎其鄉衛生院或扎囊縣人民醫院就診。目前，德吉新村基本實現了政府提出的“小病不出村”這一初級目標。因朗賽林衛生所緊鄰101省道，交通十分便利，即使搬遷群眾發生了重大突發疾病，也能夠迅速送往縣級及以上醫療機構接受治療，德吉新村人口死亡率顯著降低。

（四）德吉新村村級組織建設與服務現狀

2001年底，隨著搬遷群眾入住德吉新村后，加強村級組織建設也成為了西藏自治區地方各級政府的一項重要工作。一方面各級政府加大了農牧區村級組織辦公及活動場所建設，新建了村黨支部辦公室、村委會辦公室、村會議室等，為村級組織開展村級公共服務與社會管理工作創造條件。同時，在村委會還配套建設了村級文化活動室、圖書室、廣播室等，山南地區行署與扎囊縣政府機關及部分社會團體還為德吉新村圖書室捐贈了大量圖書，為德吉新村搬遷群眾享受基本公共文化服務奠定了堅實基礎。另一方面政府也開始加強村級組織制度建設。一是探索村級民主管理制度。德吉新村村級組織在農牧區經濟社會發展及農牧民群眾普遍關心的問題上，堅持民主原則，基本做到大事議、小事提，村干部與村民直接開展對話交流，村民民主意識不斷增強。二是建立了鄉鎮干部包村工作制度。德吉新村包村干部經常到農村，進村入戶，深入了解搬遷群眾生產生活中存在的困難與問題。三是建立了貧困人員定點幫扶制度。德吉新村黨支部與村委會建立了定點幫扶貧困群眾制度，村黨支部書記多吉同志與村委會副主任羅布隨巴同志都在本村幫扶了一個貧困農戶。

（五）德吉新村村級社會服務現狀

隨著扶貧綜合開發項目的全面推進，德吉新村村級社會服務面貌得到一定改善。一是在建設德吉新村村委會時，當地各級政府就為村級獸醫服務人員建立了辦公場所，這樣可以更加有效地開展村級動植物疫病防控工作。二是在山南地區行署相關部門的支援與幫助下，德吉新村不僅建立了農產品加工房，還購買了磨面機、榨油機等機械設備，可為搬遷群眾提供更加便捷的食品加工服務。

隨著扶貧綜合開發建設項目在德吉新村的成功實施，使搬遷群眾的生產生活條件得到了明顯改善，為最終實現搬遷群眾“搬得出、留得住”的目標奠定了堅實基礎。

五、西藏農牧區村級公共服務改革實踐存在的問題與不足：以德吉新村為例

經過各級政府與搬遷群眾的共同努力，搬遷群眾的生產生活條件得到明顯改善，如農牧區基礎設施更加完善、農牧民實現了安全飲水、農牧民就醫更加方便等，由此解決了搬遷群眾長期致貧的部分制約因素。然而，在西藏農牧區特殊的自然地理條件下，農牧業仍然是風險較大、相對效益較低的弱質產業；加上農牧區基礎設施“瓶頸”制約因素依然較為嚴重，對農村經濟發展難以形成有力的支撐，由此導致西藏農村經濟發展落后，村級公共服務供給能力非常有限。村級組織為農牧民提供的基本公共服務還僅限于基礎水平，農牧民所能享受的村級公共服務還相對有限。

德吉新村作為一個新建扶貧搬遷村，大多數搬遷群眾在搬遷前屬于特困人群，生活自理能力較差，“等、靠、要”思想比較嚴重，尤其是從錯那縣搬遷過來的部分群眾較為典型。即使搬遷到德吉新村后，搬遷群眾的思想觀念仍沒有得到改變，仍希望政府繼續給予救助，不僅生產生活自理能力較差的現狀沒有得到明顯改觀，而且在搬遷后外出務工的主動性也不強。如果說在搬遷前因生產生活條件較差，導致他們長期難以擺脫貧困狀態；那么在搬遷后隨著生產生活條件逐漸改善，搬遷群眾就應該迅速擺脫貧困狀態、走上富裕之路。但從目前德吉新村搬遷群眾的生產生活現狀來看，還沒有完全實現政府扶貧搬遷的初衷。

由此看來，隨著扶貧綜合開發項目的成功實施，政府讓搬遷群眾住上了安全適用的新房，在德吉新村這片熱土上實現了“安居”。然而，如何讓搬遷群眾在德吉新村這片“熱土”上實現“樂業”，即迅速增加搬遷群眾收入、讓他們早日實現脫貧致富，仍是擺在西藏自治區地方各級政府面前的首要任務?；诖?，筆者認為中央政府與西藏自治區地方各級政府必須著力改善農牧區村級公共服務，破解德吉新村搬遷群眾致貧的一些客觀制約因素，如搬遷群眾文化素質普遍偏低、勞動技能缺乏等。從這個角度來看，雖然通過扶貧綜合開發建設，德吉新村村級公共服務得到一定改善，但農牧區村級公共服務制度依然存在一些問題亟待改進。

（一）搬遷群眾農牧業生產技術缺乏，農牧業科技培訓亟待加強

西藏農牧業發展的根本出路在于科技進步。然而，德吉新村搬遷群眾普遍感覺農牧業生產技術缺乏，他們也熱切地希望政府加強農牧業科學技術培訓，提高農牧業生產科技含量。筆者調查發現，德吉新村有93.3％的農戶深感農牧業生產技術缺乏，希望能夠接受到更多的農牧業科學技術培訓。目前，德吉新村還有不少搬遷群眾根本不懂農牧業科學技術，甚至連化肥、農藥都還不會使用。在德吉新村全村700多名農牧民群眾中，僅有一名農業科技人員，顯然這遠遠不能滿足農牧業科技推廣需要。筆者發現，只有在這幾個科技戶家中才能看到燃燒的沼氣，以及大棚里種植的各種蔬菜。而其它農戶家庭的沼氣幾乎沒有派上用場，盡管蔬菜大棚也建立起來了，但所種植的蔬菜不僅品種較少，而且長勢也不太好。2002年，上級政府準備在德吉新村建立大棚蔬菜基地，但考慮到搬遷群眾種植技術缺乏這一現狀，于是就放棄了這一計劃。當然，搬遷群眾也就失去一個增加收入的絕好機會。2003年，德吉新村村委會副主任羅布隨巴為德吉新村爭取到了養殖項目，建立了“扎囊縣德吉新村青年養殖示范基地”。然而，由于養殖技術缺乏，加上政府組織的農牧業科技培訓計劃一直沒有落實，生豬養殖技術始終得不到提高。2007年，德吉新村青年養殖示范基地在沒有取得任何經濟效益的背景下失敗了。

（二）搬遷群眾外出務工技能缺乏，勞動技能培訓亟待加強

增加外出務工就業機會是目前德吉新村搬遷群眾實現增收較為有效的方法，特別應積極采取措施努力增加貧困群眾就業機會。德吉新村緊鄰101省道，因其優越的地理位置，搬遷群眾外出務工的交通條件得到顯著改善，接受外界信息也更加靈敏和暢通，有助于增加搬遷群眾外出務工機會。然而，由于搬遷群眾自身文化素質與勞動技能普遍偏低，這不僅導致他們外出務工的機會較少，而且也導致他們外出務工的收入普遍偏低。從理論上講，搬遷群眾搬遷到德吉新村后，他們外出務工的機會要比以前大得多，但從實際情況來看，搬遷群眾外出務工收入對他們走出貧困狀態的貢獻作用甚微。其原因在于西藏地方各級政府在農牧區還沒有建立起村級就業服務平臺，并通過這個平臺為農牧民提供勞動技能培訓、用工信息、就業咨詢等服務，以有效輸出農牧區剩余勞動力，實現農牧民群眾快速增收。

（三）搬遷群眾普遍感到文化生活缺乏，農牧區基層文化建設亟待加強

文化建設是西藏社會主義新農村建設的重要內容和重要保證，要堅持用社會主義先進文化占領農村陣地，滿足農牧民日益增長的精神文化需求，切實保障農牧民群眾基本文化權益。筆者調查發現，德吉新村有60％的搬遷群眾感到農牧區文化生活缺乏。其實，他們并不希望村圖書室有好多圖書，這個對大多數農牧民群眾而言沒有多大實際意義，因為他們大多數都不識字。實際上，搬遷群眾更希望政府投入一定資金，購買一些通俗易懂的科普讀物，尤其是與農牧民致富有關的圖書音像資料，這樣才更有可能吸引他們主動學習科學文化知識，并對豐富他們的基本文化生活更具實效性。搬遷群眾希望政府在德吉新村重新建設一個廣播站，使他們能夠及時聽到中央新聞與西藏地方新聞。同時搬遷群眾還希望政府能夠出資組建一個藏戲隊，在節日期間能夠廣泛開展演出活動，滿足他們最基本的文化生活需求。最后，搬遷群眾希望政府把農村電影放映活動切實開展起來，使他們每月能夠看上一場電影。

（四）德吉新村生態環境十分脆弱，農牧區公共衛生環境亟待改善

德吉新村所在的朗賽林開發區，政府在對其實施扶貧綜合開發之前，原本就是一片沙灘地，土地貧瘠，樹木植被覆蓋率較低。加上朗賽林開發區位于雅魯藏布江河谷地帶，每當季風時節，便經常出現風塵滿天的景象。2002年初，扎囊縣農業綜合開發辦公室在德吉新村兩條主干道旁邊種植了一些樹木，這對改善德吉新村生態環境發揮了重要作用。然而，搬遷群眾的生態環境意識普遍較低，參與植樹造林的積極性不高，就連房前屋后都沒有植樹種草。德吉新村住房建設不僅漂亮整齊，同時也修建了排水溝等配套基礎設施。由于搬遷群眾文化素質不高，公共衛生意識不強，生活垃圾亂扔亂丟的現象比較嚴重?；诖?，村委會每年還都得自發組織村民進行集中清理。

（五）德吉新村村級組織在村級公共服務供給中的作用發揮還不夠充分

近年來，西藏自治區地方各級政府加大了農牧區村級組織建設投入，德吉新村村級組織建設取得了明顯成效。不僅保證了村級組織基本辦公條件，村委會還有一定數量房屋空置。然而，由于德吉新村村委會位置相對偏僻，自村委會新建以來，這些空置房還沒有找到發揮效益的較好途徑，故村委會空置房的實際利用價值較低。多吉書記認為，如果將村委會搬遷到101省道邊上，這樣還可以將多余的房屋對外出租，從而增加村委會的財政收入，村級組織也才有經濟實力為當地群眾辦更多實事。目前，德吉新村也還沒有建立起村級物資供應中心、農產品交易平臺等，農牧民日常生活中“買賣難”現象仍比較突出。

六、西藏農牧區村級公共服務制度創新思考：來自成都等地的經驗啟示

第四次西藏工作座談會以來，中央政府與內地省市逐漸加大了對西藏農村基本公共服務供給投入，改善農牧區村級公共服務也由此逐漸提上議事日程。然而，在農牧區村級公共服務制度創新方面仍沒有取得重大突破。本文在學習借鑒成都等地村級公共服務改革實踐經驗的基礎上，緊密結合西藏農牧區發展實際，為進一步創新西藏農牧區村級公共服務制度、提升農牧區村級公共服務供給能力，現提出幾點思考與建議。

（一）奮力推進西藏農牧區村級公共服務中心建設

長期以來，西藏農牧區與城市發展差距，不僅表現為經濟發展水平差距，更表現為基本公共服務差距。農牧民群眾普遍反映的尋找致富門路難、享受農技服務難、滿足精神文化需求難等一系列問題，實際上是由于農村基本公共服務短缺或不到位等因素造成的。農村公共服務體系建設是一項龐大的系統工程，而村級公共服務中心建設是當前推進農村公共服務體系建設的關鍵所在。奮力推進西藏農牧區村級公共服務中心建設，也是當前解決西藏農村基本公共服務缺失的有效手段。

結合成都等地村級公共服務改革實踐經驗來看，推動西藏農牧區村級公共服務中心建設，不只是村里簡單地建設一幢樓，而是要將基本公共服務由城市向農牧區覆蓋和延伸、城市文明向農牧區輻射，搭建直接面對西藏農牧民的公共服務平臺?；诖耍P者認為西藏自治區地方各級政府應整合現有各種資源、合力推進農牧區村級公共服務中心建設，初步建設起集村民自治、醫療衛生、文化科技普及、農資與生活資料供應、體育健身等諸多服務功能于一體的村級綜合服務中心。首先，要繼續加大村委會行政服務用房建設，為農牧區基層組織提供基層管理與服務工作平臺，如建設村黨支部辦公室、村委會辦公室、會議室、治安室等。其次，要著力加強農牧區文化、教育、衛生等服務用房建設，為農牧民提供各類社會事業服務綜合平臺，如建設圖書閱覽室、多功能文化活動室、村級衛生( 計生) 室等。再次，要積極推進農牧民生產生活服務用房建設，為農牧民提供生產生活的便民服務平臺，如建設農資供應點、便民小超市等，為農牧民提供化肥、種子、日常生活消費品供應等服務。

西藏農牧區村級公共服務中心建成后，要通過農牧區村級公共服務中心提供的基本平臺和載體，使農牧區基本公共服務供給與需求在同一平面交匯。不斷完善和逐步擴大農牧區村級公共服務中心的服務功能，力爭讓西藏農牧民基本實現“七個”不出村，即小病就診和計生服務不出村、購買農資和日用商品不出村、農技服務與農機具維修不出村、法律咨詢與就業咨詢不出村、大宗農副產品銷售不出村、矛盾糾紛調解不出村、電信交費和信件郵寄不出村等，使農牧區村級服務中心真正成為便民、利民、為民的集中場所，基本滿足農牧民群眾的基本公共服務需求。

（二）著力完善西藏農牧區村級公共服務供給制度

從成都村級公共服務改革實踐來看，為了改善農村村級公共服務，從2009年開始，成都市、縣兩級財政每年給每個村配套20萬元公共服務專項經費。在此基礎上，成都市進一步建立健全村級公共服務分類供給機制。將村級公共服務大致分為文化體育、教育、醫療衛生、就業與社會保障、農村基礎設施與環境建設、農業生產服務、社會管理等7個大類、59個子類，每一小類都有明確的供給主體。并按照“公益性服務政府承擔、福利性服務適度補貼、經營性服務推向市場”的原則，明確了政府、村級（涉農社區）自治組織和市場主體的供給責任。其中，由政府承擔的項目，實行以事定費、以質定酬的經費核算制度；由村級自治組織承擔的項目，實行財政“定額補貼”制度；由市場主體承擔的項目，開展形式多樣的服務項目包裝工作，實現“政府出錢辦事，公司以事競價”的服務方式。^[6]

成都村級公共服務改革實踐經驗表明，創新西藏農牧區村級公共服務制度，必須健全和完善村級公共服務供給制度，即必須進一步健全和完善覆蓋城鄉的公共財政體制，逐步形成可持續的投入機制。首先，必須將村級公共服務投入納入到自治區、地（市）、縣各級財政預算，明確村級公共服務最低投入標準，明確村級公共服務投入增長幅度要高于同期財政收入增長幅度，明確每年新增的公共事業和公共設施建設政府性投資主要用于村級公共服務。其次，還必須進一步明確中央政府與西藏自治區地方各級政府、農牧區村級自治組織與市場主體三方在村級公共服務供給中的責任。西藏昌都地區在提供村級公共服務時，開始探索政府與市場“兩條腿走路”的方式并初步取得了一些成功經驗。如對一些技術含量不高、資質要求不嚴格的項目，由政府部門打包推向市場，積極培育農牧區市場主體，在農牧民中扶持培育承包人，并通過合同、協議規定承包人的權利和義務；對于醫療衛生、廣電設施維護等技術含量高，從業資質要求嚴格的服務項目，由政府相關部門主導推動，依托政府職能部門現有的技術人員和閑置資源，實行分片承包、全面覆蓋。據此看來，西藏農牧區村級自治組織在村級公共服務供給中的作用還不夠突出，因此，今后必須著力培育與提升西藏農牧區村級組織的服務能力，逐步形成服務主體多元、服務形式多樣、政府扶持與市場參與相結合的新型農牧區村級公共服務格局。

（三）努力創新西藏農牧區村級公共服務需求制度

根據有效需求理論，衡量公共服務供給效率的主要標準在于其供給能否有效滿足社會需求，需求因素與供給因素共同作用決定了公共服務供給效率。農村居民是村級公共服務的建設主體與受益主體，農村公共服務的提供要以農村居民的實際需求為導向。因此，必須高度關注西藏農牧民對村級公共服務的實際需求意愿及需求表達方式，努力創新農牧區村級公共服務需求制度。

成都村級公共服務改革實踐經驗表明，創新西藏農牧區村級公共服務制度，還必須健全和完善村級公共服務需求制度，即必須充分尊重農牧民群眾的主體地位，健全和完善民主管理機制，讓農牧民群眾在參與發展和管理中發揮作用。雖然成都市各級政府負責提供村級公共服務專項經費，但村級公共服務建設內容、建設方式、建設標準等等，均由群眾說了算，農民不僅是享受這一制度的主體，更是執行這一制度的主體。為了保證這些經費能用在農村居民最關心、最直接、最現實的事情上，所有項目必須先經過“一戶一票”等方式征集意見，再由村民議事會討論確定。成都市通過村級公共服務改革實踐，使廣大農村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再來征求我們的意見，我們不同意他們照樣干。這回有點不一樣了，什么事都由我們說了算，我們真的當家作主了。” 這既顯著地改善了農村民生、提升了農村居民生活質量，同時又有效地促進了村級民主、優化了村級治理結構。^[7]

成都村級公共服務改革實踐表明，要創新西藏農牧區村級公共服務需求制度，必須著力構建在村（社區）黨組織領導下，以村民自治為核心、社會組織與農牧民群眾廣泛參與的新型村級治理機制。并從西藏農牧民的實際需求角度出發，逐步建立起這樣一種需求表達機制：對農牧民的實際需求與需求偏好提供什么樣的渠道表示出來，以及對農牧民的實際需求與需求偏好用什么樣的方式表達出來。只有建立起這樣的需求表達機制，才能做到政府對西藏村級公共服務的供給與農牧民對村級公共服務的實際需求相一致，進而提高西藏農牧區村級公共服務效率。オ

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