談高職院校治理結構的變革創新

[摘 要]高職院校要實現可持續發展，必須鮮明體現社會的發展趨勢。目前高職院校治理結構與其發展定向所需要的環境不協調，變革現行的“行政化”高職院校管理制度是歷史必然。針對目前高職院校現狀、存在問題、變革取向等方面的分析，就高職院校治理結構的理念、體制、機制、結構與模式變革進行探討。

[關鍵詞]高職教育 治理結構 體制改革 大學制度

[中圖分類號] G647[文獻標識碼] A[文章編號] 2095-3437（2012）10-0010-04

歷經二十多年的發展，中國高等職業教育已經取得了占據中國高等教育半壁江山的長足進步。但隨著改革的全面深入，面向世界轉變觀念、適應市場開放辦學、引入多元辦學機制、社會參與高職辦學、地方政府的教育作為、宏觀調控的自主機制、教育產品的質量與辦學特色等問題直接影響了高職教育事業的快速發展。造成這些問題的原因表面上看錯綜復雜，但其根本原因是計劃經濟體制沿襲下來的政府高度“行政化”管理。

一、基本現狀

興起于20世紀80年代初的我國高等職業教育，其大規模發展的階段只有短短十幾年的時間。作為我國高職教育政策驅動的結果，大部分高職院校由中專、職專、專科等學校合并或升格組建而成，因此其內部管理體制大多沿襲原有體制或參照本科院校的模式。

在領導體制方面，目前我國公立高職院校法人治理結構是黨委領導下的校長負責制。校長為學校的法人代表，在校黨委領導下，獨立負責、依法行使職權，全面負責學校的教學、科研和其他行政管理工作；書記抓方向、路線、方針、政策、思想政治工作和“三重一大”。表面上黨政分工方向清楚，但實際上各自職責并不明晰。在實際管理中，書記和校長究竟是誰真正擁有“正式權力”和“真實權力”的問題，常常會把教師們弄糊涂。

在組織結構方面，目前高職院校的組織結構一般選擇與普通本科院校對口的方式，部門基本上都是按行政管理模式設立的，分為黨群組織、行政組織、教學組織三大塊。以廣西25所公立高職院校的結構為例，[1]其中黨群組織包括黨委辦公室、紀委辦公室、組織部、宣傳部、學工部、團委、工會等7～9個部門；行政組織有校長辦公室、財務處、監察室（計審處）、人事處、學工處、督導辦、教務處、科研處、后勤處、保衛處、設備處、圖書館等12～15個部門；教學組織一般有二級學院、系、教學部或實訓中心等。此外，一般還會設置有學術委員會、專業指導委員會、產學合作委員會、高職研究所等組織，盡管調查中發現超過70%的學術或協作組織運行不正常。

在組織運行方面，25所高職院校都實施行政化的科層管理，黨政線一般設校、處（辦、部、室、館、中心）、科等；教學線一般設校、院（系、部）、教研室等。這是典型的金字塔結構。行政等級是政府典型的副廳、正處、副處、正科、副科、科員六級制，黨政兩線運行一般通過黨政聯席會交匯協調。由于公立高職院校的舉辦者大都為地方市級政府或省級政府部門、行業系統等，行政上直接受政府領導，業務上都要執行政府和教育廳的行政指令。

二、存在問題

目前高職院校的這種治理結構是一種 “官僚化”集權式結構。受傳統因素的影響，這種沿襲計劃經濟體制下的封閉管理結構，是按照“行政化”的組織模式建立起來的，與政府行政組織有著明顯的同構性，因而帶有很強的政治性。這種政府治理式的科層制度，具有典型的封閉性、串聯性和權力性，這正是現行高職院校治理結構存在諸多詬病的根本原因。

（一）高職教育法制缺失使辦學自主權未能落實

依照國家法律，高職院校應擁有足夠的辦學自主權，如自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科和專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才、財產和經費等。事實上，這些自主權大部分都沒能落實。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出要落實高校自主權，并要大力推進教育體制改革，正好說明高校辦學自主權沒有得到落實。

造成上述結果的原因很多，但根本原因是迄今還未能出臺相關法律制度。《中華人民共和國教育法》也只是明確學校中的國有資產所有權，而對行使國有資產所有權的相關權能的主體、非國有資產的性質以及國有資產和非國有資產的關系都沒有明確。加之政府職能沒有轉變，導致政府對高職院校內部管理干預過多，相關法律規定無法落實，最后法律規定往往只得屈服于政府的相關章程。[2]高職院校沒有建立健全法人財產權制度，難以面向市場整合、利用、配置和優化教育資源，自主、多元、開放辦學只能流于形式，且由此造成資源短缺、浪費、效率低下和教育不公平等諸多問題。

（二） “泛行政化”管理消解了大學精神和公共職責

行政權力和學術權力的合理配置和協調制衡是高校治理結構發揮高效的關鍵。行政權力是通過組織、控制、協調、監督等手段來調動人、財、物等各類資源來實現目標的，但當這種權力凌駕于學術權力之上后，勢必出現高校管理的“官本位主義”。目前的高職院校行政化問題比之本科院校有過之而無不及。學校重大事項的決定都是由以黨委書記為首的黨委會和以校長為首的校長辦公會決定的，行政權力幾乎決定著學校的一切教學和學術事務，行政人員掌握著學校的人、財、物等各種資源，用行政的思維和手段解決教學、學術問題的現象很普遍，很少有以專家教授為主體的學術委員會、代表民主的教職工代表和社會參與教育的行業企業代表以及基層院系組織等民主參與決策和管理的機制。因此，權力過于集中、黨政不協調、行政越權、機構臃腫、人浮于事、學術失位、學術造假等現象十分普遍。這種有悖高等職業教育規律、特點及需求的模式與現象，必然導致學校決策的科學性大打折扣，從而使學校運行失位、管理效率低下，大大降低教育資源的效益。同時，其結果還在很大程度上消解了高職教育的公共利益和公共職責的核心價值及大學精神，也阻礙了高職教育的快速健康發展。

（三）傳統封閉的治理結構縱容了政府作為的缺失

目前大多數高職院校的舉辦者是地方政府，學校與政府是被管理與管理的關系，政府在其中扮演投資者、管理者、監督者和領導者的角色。這種定位往往讓政府把學校視為其中一個部門進行管理，學校為獲得政府更多的政策、財力、物力、人力等資源，也甘于把自己當做政府的一個行政部門去運行。不少地方政府（尤其是欠發達地區）對高職教育及其發展規律缺乏深刻的認識，缺少對高職教育的統籌規劃，在政策的制定實施、外部環境的優化、教育投資機制的完善、學校與行業企業合作關系的協調等方面的角色沒有扮演到位。[3]如因缺乏統籌布局而造成資源重復浪費、政府部門條塊分割和職能交叉造成職業資格準入制度的混亂、高職教育法制缺失、社會資源難以介入高職教育等。政府的這種“不作為”或“少作為”現象，正是傳統封閉的治理體制縱容的結果。

（四）未形成行業企業有效參與高職院校治理的機制

校企合作、工學結合是國家發展職業教育倡導的方向，這是由職業教育的職業性、實踐性、開放性決定的。因此，強調引入市場機制，倡導多元參與，積極鼓勵行業、企業等社會力量參與高職院校辦學，已經成為治理高職院校的基本共識。時下100所國家示范和100所國家骨干高職院校的改革試點就是一項國家層面的實踐探索。但在實際執行中，由于各區域在體制、政策、環境、資源等諸多方面的差異性和局限性，尤其是欠發達地區的不少院校，其產學合作、工學結合的實踐并未出現預想的成效。很多校企合作也只停留在接受學生實習實訓、就業、專業建設與課程改革的咨詢層面上，行業企業參與高職院校辦學流于形式，積極性不高。其根本原因是缺乏行業企業以舉辦者的身份參與高職院校治理的政策機制。

（五）機制結構不適帶來缺乏特色和創新乏力問題

盡管高職教育歷經了二十多年的發展，但總體仍然缺乏質量與特色的社會認同。在辦學定位上，功利主義過重，未處理好職業性與學術性問題，加上近年來辦學規模的急速擴張，教學質量參差不齊，嚴重影響了高職教育的聲譽。因此，從規模到質量、特色、效益的發展差距還很大，這也正是社會對高職教育認同度和滿意度低的重要因素。

從發展歷史來看，高職院校一般來自于專科院校、成人高校和中專學校，具有中專的“發面饅頭”、本科的“壓縮餅干”的定位特點。現行的高職院校治理體制的傳統性、封閉性、單元性和滯后性不適應現代經濟社會變革的需求，更不能激發高職院校發展的活力，高職教育的優勢發揮不明顯。部分院校適應市場變化緩慢、目標定位模糊、觀念落后、資源不足、管理低效、創新乏力、改革進程步履維艱、招生就業困難、辦學缺乏特色。因而，如何堅持以市場為導向，以就業為導向，增強高校自主創新能力成為當前亟須解決的重要問題。[4]

高職院校治理結構中存在的缺失不只如此，還突出表現在其他很多方面。如很多院校缺少學校章程與制度建設。依據學校章程實施治理是國外高校的先進經驗。高職院校章程是完善高職院校治理結構的重要手段，對構建現代高職院校制度具有重要的作用。然而不管是從高職院校章程的理論研究還是從高職院校章程的實踐來看，目前制定、實施和完善高職院校章程都沒有受到人們足夠的重視。

三、變革取向

高職院校承擔著“培養數以億計的高素質勞動者和數以千萬計的高技能專門人才”的國家教育職能，成為我國高等教育的重要組成部分，與普通高校一樣具有人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承的功能。不同的是高職教育的職業性、應用性和開放性的辦學定位，決定了其具有公益性、公共性、教育性、知識性、技能性特點。因此，高職院校同樣具有追求社會公平、加強公共責任、提高公共服務水平的責任。公共利益與公共責任應是高職教育發展始終貫穿的核心價值取向，這是高職院校治理結構變革的指導思想和依據。從傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政管理，轉向市場導向的、尊重規律的、彈性靈活的公共管理，[5]從教育理念、管理體制、運行機制、管理模式、創新機制等方面進行創新，是改革高職院校治理結構的根本任務。

（一）變革理念——樹立公共利益與責任的核心價值取向

創造、批判、社會關懷被定義為大學精神的本質特征。其中創造是大學精神存在的價值所在，是大學在社會有機體中保證自身地位的根本生命力。面臨知識經濟的機遇和挑戰，建設大學精神不僅是高等教育自身發展的需要，同時也是社會進步的需要。高職教育理念是人們對于另一種高教類型的社會存在的精神期望與價值建構，是高教發展的理想、信念、追求和動力，作為一種獨特的大學理念和大學精神而存在。因此，高職院校不僅要產生知識與思想，還要為社會提供道德理想；不僅要培養負責任的、合格的公民，還要為社會提供實踐的行為模式；不僅要生產、傳播職業知識和技能，還要培養適應職業發展要求的具有創新能力的高素質的社會勞動者。[6]所以，高職院校必須除卻局限于目標定位層次上的簡單教育理念，打破自身狹隘的應用性人才培養的精神樊籬，重新提煉自己的大學理念，創建自己的大學精神。為此，高職院校要用現代精神作為自己的理想，建構文化基礎，摒棄功利化、庸俗化的價值傾向，在民主、自由、創新、進步、博大的大學理念中融入現代化大產業、大經濟、大社會、大發展、大教育的豐富內涵。

（二）變革體制——建立和完善現代高職院校制度

國家教育發展綱要提出要“建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”。實現這個目標的首要做法就是推進政校分開、管辦分離的教育體制改革。變革的核心是建立現代大學制度，其核心就是落實和擴大高校辦學自主權。因此，高職院校治理結構的變革取向就是政府不再直接管理學校，剝離彼此的隸屬關系，取消學校的行政級別，使政府能在公開、公正的前提下，為學校及各類受教育者提供良好、公平、高效的服務。[7]變革的前提就是健全和完善學校法人制度，讓學校真正擁有面向社會和市場依法辦學的自主權，按教育發展規律和社會需求來決定資源分配、資金使用、專業設置、機構設置、教師聘用等。為此，政府及其部門要認真研究對大學的治理結構和行政管理問題，通過更新教育觀念、改進管理方式、完善監管機制，處理好政府行政管理權力和大學學術權力的關系，盡可能地避免對學校的過度行政干預，為學校創造良好的體制環境。

（三）變革機制——構建多方參與的開放治理體系

高等職業教育培養目標的職業性、實踐性、應用性決定了人才培養模式與辦學特色的開放性。這種開放性是指高職院校在辦學職能、服務對象、培養過程、學校管理等方面形成的面向社會全方位開放，與區域產業、行業、企業和社會融合互動、相互依賴、共同發展的辦學模式，包括理念和方式方法。而這種開放性又決定其具有市場屬性，在政府統籌主導下，學校面向市場，并通過進入市場來配置教育資源和實現教育過程及其服務區域經濟社會的辦學宗旨。

由此可見，治理機制的變革是在堅持教育公益性原則的基礎上，以健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制為目標，構建全社會積極參與高職教育發展的機制。要進一步加大高職教育改革開放的力度，實現政府宏觀調控之下的市場化資源配置，提高資源使用效率，重點還在于引入市場自由競爭機制，實現優勝劣汰。同時按照市場化運作方式，實行公共教育財政體制的多種形式（國辦、民營、股份制）同臺競爭和相互制衡。

（四）變革組織——促使行政管理向公共管理轉變

從法律的視角看，高職院校法人具有公益性、公共性、教育性、知識性、技能性等特點，這就注定高職院校法人治理機構不同于一般社會組織和其他類型高校。高職院校法人治理結構，是指在所有權與經營權分離的情況下，學校內部的組織機構設置及其權力配置、制衡、激勵和處理各利益相關者之間關系的制度。[8]從這一概念出發，引入市場化和企業化運行機制，建立法人治理結構，將學校的最高決策層與執行管理層進行某種程度的分離，是目前高職院校治理結構去“行政化”癥結的有效途徑。在這方面，國外高校管理的許多成功經驗和做法可為我國高職院校法人治理結構的建立和完善提供有益的啟迪和借鑒。

具體可以借鑒比較成熟的公司法人治理結構來構架現代高職院校的治理制度。政府、學校、社會（行業、企業）都以舉辦者、投資者的身份參股。學校實施董事會領導下的校長負責制，重要決策權由董事會直接行使，學校的日常管理由聘任的校長來負責實施。學校董事會是學校的最高決策機構，作為擁有治理權的常設機關，負責制定學校發展規劃、聘任校長、確定經費使用原則等重大問題的決策；校長受聘于董事會，作為董事會意志的執行者，在其授權范圍內管理學校。董事會領導下的校長負責制應該成為今后高職院校法人治理結構改革的一個方向。

（五）變革模式——創建以人為本的內部管理體系

近年來，不少高職院校把“以人為本”的理念引入內部管理，從而獲得源源不斷的創新力的做法引人注目。這種治理對推進高職教育的創新發展具有豐富的時代內涵和現實意義。以人為本意味著要尊重人，把人當成一切制度和政策、規范等產生的價值源泉。在高校教育管理中，以人為本的教育理念就是強調以學生和教師的全面發展為本，促進其人本個性、獨特性和創造性的成長。因此，在高職院校治理過程中，創建一個符合時代發展需要的競相發展、充滿生機的培養機制是關鍵。[9]核心是堅持以滿足社會需求為導向，圍繞區域產業科學設置專業，緊密結合地方行業、企業構建新的人才培養模式，按照高素質高技能人才培養要求深化課程體系改革，著力于學生的職業道德、職業技能、就業創業能力和職業發展能力培養。同時，注重創設教師全面發展的環境，實行聘任制和崗位目標管理，按工作績效進行分配，打破平均主義，調動廣大教職工的積極性，增強學校機構運轉的效能等。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 數據統計來自廣西高職高專院校人才培養工作數據平臺，2010年12月.

[2] 劉維儉.公立高職院校法人治理結構若干缺失[J].職教論壇，2010，（3）.

[3] 周旺.論制約高職教育快速發展的五個突出問題[J].教育與職業，2010，（12）.

[4] 張海峰，王麗娟，王義謀.論高職院校的制度創生[J].職教通訊，2005，（10）.

[5] 楊國軍.公共管理：高職治理結構的變革取向[J].職業教育研究，2007，（1）.

[6] 梅慎實.現代公司治理結構規范運作論（修訂版）[M].北京：中國法制出版社，2002：16l-175.

[7]于海棠.治理：高校管理新理念[J].黑龍江高教研究，2003，（1）.

[8]蔣春燕，曹勇安.民辦高職院校專業法人制度研究[J].職業與教育，2006，（32）.

[9]云會.淺談高校管理中的“以人為本”[J].大家，2009，（10）.

[責任編輯：陳 明]