金融非均衡：城市化包容發展的一個政策調節視角

齊昕

摘要：“包容性城市化”作為我國低碳型城市化的精明發展路徑與至高政策導向，通過整合社會、經濟、環境資源，賦予各城市化主體共享發展成果與機會的權利，調節并突破城市發展及城市化進程中的諸多非均衡、非包容性瓶頸，為實現高水平、深層次、可持續的社會型城市化提供高瞻遠矚的戰略指導。金融發展是提高城市化水平的重要動力因素，我國的非均衡金融加劇城市化矛盾，嚴重阻滯了高速發展的城市化進程。實現城市化包容性發展，亟待調節金融非均衡發展狀態。

關鍵詞：包容性城市化；非均衡金融；包容性金融；城市化經濟

中圖分類號：F830.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0049-06

一、引言

我國的城市化現已經步入高速發展階段，城鎮人口已由2000年的4.6億人增加至2011年的6.9億人，城市化率也相應由36.22%提升至51.27%，農村外來務工人員不斷增多，流入人口受教育層次日益趨升。相對于深層次的“社會型城市化”而言，這種表現為“高樓經濟”的城市化是淺層次的“人口趕超型”城市化，必然衍生出諸多具有中國特色的城市化矛盾現象。現已呈現出：農業生產中存在大量農村剩余勞動力，與城市基礎部門雖然緊缺低水平勞動者，卻排斥農民工進城的“市民行為”之間的矛盾。高就業能力外來人員熱切渴望在城市供職與生活與城市部門冗員低效、隱性失業、高門檻的等級型就業政策與模式、逆城市化現象之間的矛盾。非包容戶籍制度下的非戶籍人口相比城市戶籍人口更遭遇到城市生存的不平等對待與人權平等之間的矛盾。控制流動人口政策與城市化進程伴生的“區域城市化”、城市范圍擴張、行政區劃發展需求之間的矛盾；低效率城市國有成分經濟部門融資順暢與高效率非國有成分部門缺乏融資平臺之間的矛盾。與日俱增的城市化融資需求與表現為融資方式單一，投、融資體制落后，資金短缺且配置不均的“城市化多元非均衡金融”之間的矛盾。其中，在當前城市化運行中最突出的矛盾是巨大的融資需求與資金短缺、融資困難之間的矛盾。上述矛盾現象凸顯出阻礙我國城市化可持續發展的最大隱患——“非包容”。為突破非包容瓶頸，實現可持續、深層次的城市化發展，亟待訴求于包容性城市化理念。進一步的，最突出的城市化融資困境極為可能阻斷城市化資金鏈條，導致城市化進程瞬間停滯。因此，破解這一融資困境的“詛咒”，是實現包容性城市化發展迫切而又現實的課題，更是現階段包容性城市化最為重要的政策調節視角。本文在第二、三、四部分分別闡明非均衡金融與城市化的關系；包容性城市化的金融與非金融政策調節視角；調節非均衡金融的針對性措施。

二、中國非均衡金融對城市化的影響

伴隨經濟、金融在宏觀、中觀、微觀層次日新月異的發展，二者互動關系日益凸顯且不斷強化與動態擬合，并逐步呈現出隨場域差別而時空演變的發展格局。凌駕于實體經濟運行之上的金融是虛擬經濟的重要組成部分，憑借其強大的資金融通、資源整合、優化配置、集成信息等功能，凸顯出虛擬性、地理性、流動性、逐利性等特質和優點，發揮虛擬經濟對各層級實體經濟（國民經濟、區域經濟、城市經濟）運行的溢出作用。

（一）城市化內容及其金融訴求

金融發展在促進經濟增長的過程中，逐步融入國民經濟每一個細胞，滲透于并驅動城市發展及城市化進程的各個階段，城市化進程中的金融發展源自城市化的金融訴求。金融在構成并作用于“城市化經濟”的過程中，展現出“均衡——多元非均衡——均衡”的運動態勢，這與城市化的“非包容——包容”發展路徑以及城市化經濟的“非均衡——均衡”運行趨勢動態交織、相互作用。

1. 城市化與城市化經濟。在城市經濟學中，城市化淺層次地表現為非農產業產出和要素的集聚或擴散的過程與影響，進而表現為農業剩余勞動力及農村人口的非農化與城市化；在數量上則體現為城市人口占總人口比重不斷上升。城市化既是城市發展、高水平經濟增長、人民生活水平提升的重要表現，也是體現國家發達程度與國民經濟發展水平的人類社會和城市發展的必然趨勢。在理論層次上，作為城市化載體的城市分為“城”和“市”。其中，“城”是負載有水源、交通、建筑、通訊、基礎設施、公共服務等基本功能的非農產業生產及非農人口生活用的資本化土地，是城市的載體；而“市”是由經濟流量和方向、經濟主體行為和交易結構以及相應的經濟制度、組織和經濟政策所表現的、反映一定社會經濟關系的處于一定空間方位的買賣場所或市場交易中心。[1]城與市結合形成城市，繼而城市與城市化融合產生城市化經濟。

城市化具有溢出效應，當城市化作用于“城市經濟”從而形成運行良好的“城市化經濟”，顯示這種溢出效應為正，反之為負。源于城市與城市化的“城市化經濟”泛指由城市化現象引起的、在城市化進程中展現出來的具有城市化效應的社會經濟運行過程和由此所產生的社會經濟活動。按照“城”與“市”的層次，可進一步劃分為“城經濟”和“市經濟”。“城經濟”以城市市政經濟活動與土地經濟運行為主要內容；“市經濟”是包括經濟流量、主體行為與市場結構三大組成部分的社會經濟循環巨系統。金融是“市經濟”中城市要素市場的重要組成部分，在其市場結構組成部分中占有絕對分量，因此，前文提及金融構成城市化經濟。

2. 城市化的金融訴求。城市化進程的各個階段以及城市化經濟運行都伴隨著對金融發展不同類別與程度的訴求。首先，投融資是城市化對金融最直接的要求。迅猛發展的城市化進程，日趨完善的城市間（金融）市場，多樣化的投資工具，百姓生活水平提升、財產富足，極大地調動了群眾日益高漲的投資熱情，產生無限的城市化投資需求。與此同時，面對高速發展的城市化，人口大量流入城市，地方政府、外來及城市低收入人口、中小企業、中小私營企業紛紛提出擴張城市、扎根城市、防止邊緣化的一系列融資需求。其次，金融是實現城市化深層包容性發展，緩解城市化進程中的種種非金融性矛盾的動力因。深層次城市化有賴于城市化包容性發展，然而利益主體若要突破非包容瓶頸，獲得平等的城市發展機會，亟待實現經濟發展機會均等化，它是共享一切更高層次均等機會的基石。高效運行的金融體制、投融資機制是實現投融資機會均等化的基礎與保障，高水平普惠型金融發展是包容性城市化內核的重要組成部分，是調節城市化進程中諸多非均衡、非包容因素從而實現城市化包容性發展的長效驅動力。再次，“城經濟”與“市經濟”良性互動、協同并進需要金融高效配置資源。城市基礎設施建設、城市產業發展、市政服務完善需要寬廣的融資渠道、巨額資金和社會各界群體的廣泛參與，市場體系構建、資金流良性運轉需要高效率的金融體系作為支撐。如前文述及，金融作為“市經濟”的重要組成部分，協調經濟資源合理配置，為“城經濟” 高效發展調動資金，實現城市化經濟高水平運行。

（二）我國的非均衡金融現狀

理性認知城市化進程中的金融發展狀態，發揚優勢、調節不足，是滿足城市化對高效金融訴求的關鍵。

1. 非均衡金融及類型。對于非均衡金融的理解分為廣義和狹義兩個層次。狹義上，由于非均衡是市場不完善條件下的供求不相等即市場不能出清現象，故而建立在規范非均衡理論分析框架下的金融非均衡特指金融市場非均衡，包括貨幣市場、資本市場及其子市場的非均衡。進一步的，金融在體制層面的供給與社會需求不匹配，稱為金融制度、政策非均衡。更深層次的，金融作為資源，在產業間、地區間分布不均衡，以及金融服務共享權利非均等化都可以理解為金融非均衡的表現形式。因此，廣義上，非均衡金融既包括業已形成的靜態金融現狀，又涵蓋金融發展過程動態非均衡兩層含義。是指金融市場、金融制度與政策供求不相等，或金融資源分布不平衡，抑或金融服務非包容、差別化配置，再或金融在動態層面上囊括上述所有的非均衡發展的多元系統組合體。目前，我國金融的非均衡狀態，按照成因可縱向分為固有因循型和城市化引致型；在內容上涉及金融政策、制度，金融市場非均衡；產業以及城市間金融資源分布、配置非均衡，以及金融區域分布不均衡。

2. 城市化引致型非均衡金融。城市化進程伴隨著人口向大城市或城市中心集中，人流帶來物流、商流以及市場的集聚，必然導致金融資源流向大城市、中心城市或城市中心區，以致金融資源地區分布不均衡；城市化進程伴隨收入差距擴大，導致金融資源在城鄉之間、城市富裕階層與中低收入者之間以及城市戶籍與非戶籍居民之間分布不平衡；城市化進程伴隨產業結構的優化升級，城市二三產業日益強大，農業產業化更加速農轉非的進程，企業、產業部門融資需求牽動金融資源流向大企業、城市國有、正規產業部門，導致金融資源在企業與產業部門配置不均衡。城市化發展對金融的訴求必然導致城市金融較農村金融發展更為迅速，具體體現為：金融競爭更加激烈、金融資源更富集，金融組織更均衡、金融體系更完善，制度更符合經濟發展需要，資源配置能力更強勁；進一步體現出發達地區與不發達地區、農村與城市、東中西三大經濟地帶之間金融發展不均衡。

3. 固有因循型非均衡金融。首先，金融制度、政策供求非均衡，在數量上表現為產權、信貸、金融監管、等金融制度供給不足；在質量上呈現出現有金融制度、融資政策無法包容城市弱勢、外來群體發展需要的制度覆蓋面與權利需求不匹配。非均衡金融市場主要表現為信貸、外匯以及證券市場對各市場投、融資工具供求數量的非瓦爾拉斯均衡態。其中，與城市化關系最為密切的是信貸市場非均衡：社會主體對信貸資金的意愿需求量大于實際貸款量或意愿貸款供給量；銀行間同業拆借市場的日益發展；民間金融日益發達、民間借貸利率日益高漲分別從不同側面揭示了我國正規信貸市場非均衡發展。銀行間外匯市場分為銀行與客戶之間的零售市場和銀行之間的交易市場，隨外匯政策變化而體現為不同時期內各異的外匯市場非均衡狀態：1994—1997年外匯市場供大于求；1998年供給略小于需求；1999年扭轉供給略小于需求的局面。[2]滬深交易所成立以來，我國股票一級市場由供過于求的非均衡形式轉為供不應求，而且這種非均衡狀況隨公開發行方式不同而各異。[3]

（三）非均衡金融對城市化的影響

金融對城市化發展影響深遠，然而非均衡金融狀態及此狀態下的金融非均衡發展不僅削弱了其對城市化經濟發展及城市化進程的正向溢出效應，導致城市化融資困境、城市化經濟難以可持續發展，還降低了金融效率、阻礙金融深化、廣化。

1. 城市化融資困境。城市建設與城市化進程需要大量資金，非均衡金融導致融資主體的資金來源渠道狹窄、融資方式單一；非包容金融、制度政策，更使城市化各融資主體陷入不平等融資困境，不平衡的非包容性金融阻礙了城市化進程。具體的，地方政府是城市化的融資主體，主要負責城市基礎設施建設和保障性住房建設，擁有三條融資渠道，分別是：由中央政府債轉貸、獲取國際組織、金融機構優惠貸款組成的直接融資渠道；以資本市場融資和銀行、非銀行金融機構貸款為主的間接融資；以土地批租、項目融資為主的項目融資渠道。事實上，銀行型金融機構與政府長期存在裙帶關系、信息不對稱，導致政府融資效率低下，銀行呆、壞帳率驟升，嚴重影響了金融體系穩定；分稅制改革致使地方政府稅收量少，土地出讓凈收益難以衡量致使資金難達成效，以土地為質押物的政府融資平臺富含風險，造成地方政府融資困難。企業融資包括以資金、資本積累為主要內容的內源融資和包括股權融資、債券融資的外源融資，中小企業及中小私營企業主要靠成效頗低的內源融資和以銀行貸款為主的間接融資獲取資金而無法獲得高準入門檻的直接上市融資機會，基于這些融資方式的資金來源面窄，提供資金數量有限，難以供給這部分資金需求者對資金的迫切需求。城市外來務工人員、農村、農戶更是無法享受正規金融服務，形成城市化進程中各融資項目和利益主體額融資盲點，不僅將高效率、城市迫切需求的項目拒之門外，阻滯城市有序發展及城市產業結構層次化優化轉型，更是對包容性城市化的錯誤詮釋。

2. 非均衡金融對“城經濟”的影響。“城”是城市化的載體，在城市化進程中，其附著物的經濟運行形式與結構稱為“城經濟”，以城市土地經濟和市政經濟為主要內容。金融非均衡通過作用于城、城市化、經濟運行三個著力點，分別影響城市土地經濟與市政經濟兩方面內容從而推進或阻礙“城經濟”發展。在城的建設層面，金融資源集中于大城市或城市中心，金融制度、政策、服務傾向于城市融資需求，銀行金融機構在城市集聚，城市金融效率高于農村，導致城市建設融資效率高于農村和城鄉結合部，而這些城市外圍區域擁有廣闊的市場、勞動力資源以及上游產業，金融非均衡導致原本處于發展弱勢的地區日益成為城市化演進過程中的短版區域與斷裂環節，必然致使城市成為突兀發展的“孤島”。城市化進程引發土地資源的重新配置，城市土地資源稀缺與流轉不暢是造成城市化進程中農民與城市居民“同地不同權”或“有地無權”的根源，導致城市化過程中“被城市化”的農民數量增加。這一現象的實質是土地收益配置上出現的非公平問題，非均衡金融市場導致資源配置效率低下，房地產等城市附著物難以獲得準確市場定價；金融制度、投融資體制不健全使得城市土地資源難以獲取上市交易流轉的機會，城市土地經濟必將無法高效運行。在政府融資困境和非包容頑疾驅動下，市政經濟中的城市公共服務、社會保障體系建設鼓勵社會非政府部門積極參與，并獲得相應報酬，金融非均衡弱化這種全社會參與的激勵機制，降低了全民參與的積極性，最終造成市政經濟低效運行。金融非均衡加劇了城的供給與需求落差，隨城市化非包容發展而出現城需求大于城供給的非均衡特征。

3. 非均衡金融對“市經濟”的影響。以城市國民財富的再生產、城市國民收入運動、社會資金的循環與周轉三大過程為主要內容的城市經濟流動是“市經濟”的主要表現形式。實現“市經濟”高效運行，關鍵在于促進：國民財產、非生產部門財產以及居民財產在投資和消費環節的合理分配；國民收入在城市企業、城市財政以及國家財政之間逐級配置，以及統一二者的城市社會資金順利周轉；協調節城市及外來消費者、生產者及政府的消費、儲蓄、投資、轉移支付及政策等市經濟主體的行為；完善包括消費品市場、輸出產品市場、服務市場要素市場、企業產權市場等組成部分的城市市場結構。投融資體制非均衡導致國民財富再生產無法順利進行；金融政策制度不健全、資源分布不平衡導致資金周轉不暢；金融市場是“市經濟”要素市場的重要組成部分，金融市場非均衡必然導致市經濟在市場結構層次的非均衡。在上述原因錯綜影響下，企業融資不暢，最終導致“市經濟”非均衡運行。

綜上，金融非均衡發展作用于城市化、城市化經濟，使其運行偏離均衡、包容、可持續的高效率發展軌道，亟待運用包容性城市化理念調節。

三、包容性城市化的政策調節視角

城市發展與城市化進程中存在諸多固有抑或衍生而來的非均衡、非包容因素，影響了城市化的均衡與可持續發展。可持續的城市化既是切實體現本質的城市化，也是“城經濟”與“市經濟”協調發展的城市化，更是金融等城市資源合理配置的城市化。實現城市化可持續發展重點在于合理運用包容性城市化思想統籌、調節一切非均衡、非包容因素。

（一）包容性城市化內核

包容性城市化不僅表現為根植于城市化進程中的人口遷移、產業轉移、城市范圍擴張，更表現為市民權利的普遍化，即城鄉勞動力身份平等、機會平等、權益平等。于此，包容性城市化是人口、環境資源、社會發展與經濟增長高度協調的城市化；是實現城鄉一體化發展，勞動力、土地、金融等資源在城鄉之間優化配置的城市化；是產業結構優化升級、城市規模合理成長、城市范圍有效擴張的城市化；還是實現社會權利、機會分配均等、消除不公平待遇的城市化；更是協調、整合一切不平衡因素以達到制衡、平衡發展的可持續的城市化。城市化包容性發展為城市化進程各個階段提供指導思想與運行思路。

（二）包容性城市化的非金融政策視角

包容性城市化的政策調節視角體現了在實現城市化包容性發展的過程中，包容發展理念對城市化方方面面的戰略指導與調整。

1. 城市化本質視角。為實現深層次、可持續的城市化，必須轉變對城市化本質及功能的淺層次理解。包容性城市化思想，扭轉對城市化的表象理解，凸顯城市化本質。城市化的內涵職能、外延職能、社會職能都包含本質和表象，在包容性城市化指導下，各職能的本質得以實現。首先，城市化由偏重數量規模向更加注重提升質量內涵轉變。不同于以城市人口比重上升為標志的表象層次的城市化內涵，城市化內涵的實質是隨產業結構的轉換和提升而帶來的社會職業轉化從而吸收農業剩余勞動力實現非農化的過程，基于城市化的這種實質，要切實實現農村勞動力的城市就業。包容性城市化提倡機會均等，為農民工職業與身份的雙重非農轉化創造條件，凸顯城市化的內涵職能的本質。城市化由偏重經濟發展向更加注重經濟社會協調發展轉變：不同于城市擴散這一城市化外延表象，城市化外延的實質是社會、經濟環境協調發展，包容性城市化為其外延職能發揮提供保障。更深層次的，將偏重城市發展轉向更加注重城鄉一體化發展轉變，將城市化社會職能由轉變農村人口生活方式的表象延伸至統籌城鄉發展的實質。

2. 包容性城市規劃視角。為實現深層次、可持續的城市化，必須合理規劃城市。隨著城市化進程加快，新建廉租房和舊城改造等城市安居工程建設將會在長期內持續進行，城市規劃亟待融入“新城市主義”元素和可持續發展理念。包容性城市化要求在處理好人口增長和綠色城市關系的基礎上，重建城市中心，處理好交通走廊、鄰里居住社區和辦公、商貿、文化、休閑、等不同“城市主體功能區”的關系，以兼顧不同階層居民的實際需要。具體的，住房規劃方面，大戶型、小戶型都要有；公共設施及其服務規劃，既要滿足高收入居民，也要兼顧低收入居民服務訴求，等等。更深層次的，立足于“城市網”理念，規劃并啟動公共建設工程，加大城市之間交通、通訊等基礎設施一體化建設，完善周邊地區醫療、教育、社會保障及服務條件，為形成更大規模的城市化地區奠基。這種通過“組團式城區”構成的城市化區域網絡，有利于市場的空間均衡和整個城市化地區的包容性發展。

3. 產業包容性發展視角。為實現深層次、可持續的城市化，必須合理有效安排各層級產業發展，推動產業結構優化升級。城市由其特殊的空間經濟性決定，產業發展是城市經濟發展的核心內容，城市在承載高端產業的同時，也需要含有低端的平凡的、細小繁瑣、甚至臟累繁重的一般性或微型產業。相當多的城市戶籍居民不愿進入低端產業，這導致我國很多城市的一般城市服務業發展落后，與此同時，大量農民工進城填補了城市服務的空白，豐富了城市產業內涵。包容性城市化指導相關部門制定包容攤販經濟、臟累職業、一人公司等城市微小產業發展的規范和條例，是平衡城市產業發展，緩解城市外來人口融資困境的權宜之計。

（三）包容性城市化的金融調節視角

為實現深層次、可持續的城市化，必須以包容、均衡發展的金融作為依托。非均衡、非包容性金融阻滯包容性城市化進程，加劇城市化進程中非均衡、非包容因素的負面影響，降低金融資源配置效率，減緩金融深化、廣化進程。為實現金融對城市化進程正向驅動，需要運用包容性城市化理念調節城市化進程中的金融非均衡狀態。包容性城市化為解決城市化進程中非均衡非包容因素提供思路，也為調節金融非均衡狀態提出構想。

1. 包容性金融內核。包容性金融是以普惠性共享型金融服務和金融體系建設為主要內容，旨在為弱勢融資群體提供享受平等的正規金融體系和服務的機會與權利，進而消除貧困和不平等現象，提高金融發展的分配效率，推動金融深化，解決經濟發展中增長和結構問題，保障經濟長效穩健發展的新型金融形式，是包容性城市化思想對于調節非均衡金融的具體體現。

2. 包容性金融與城市化包容發展。金融包容性發展通過生產和消費作用于城市化進程，在實現普惠和共享的過程中推進包容性城市化。在生產層面，主張社會各利益主體平等掌握和使用金融資源，通過占有和使用金融資源推進生產，帶動主體財富增長；在消費層面，主張各利益主體平等享有消費金融產品，提高消費者受益、改進福利狀況的權利。更實際的，普惠型包容性金融體系及金融服務建設在城市有效支持非政府部門參與到城市中基礎設施擴展建設、土地開發與利用、健全公共服務與社會保障體系，各種規模、所有制成分的企業、產業結構優化升級。在農村，幫助構建以合作性金融、商業性金融、政策性金融和其他金融組織分工協作為組成部分的農村金融服務框架，將為農業工業化、農村城鎮化、城市化提供融資服務，有效支持農村城市化進程。統籌金融體系及金融政策、制度，平等金融服務有利于統籌城鄉關系、激勵城市化進程各環節良性協調互動與發展。由此可見，包容性城市化指導下的金融包容性發展有利于消除金融發展的不均衡狀況，可以說金融包容性發展的實現有效提高了金融運行效率，突破城市化進程中的非包容、非均衡因素，加速了包容性城市化進程，因此，積極調整城市化進程中金融非均衡發展軌跡，是包容性城市化重要的政策調節視角（見圖1）。

四、調節金融非均衡——包容性城市化的政策建議

調節金融非均衡，既是推進包容性城市化進程的客觀需要，也是城市化包容性發展的政策調節視角之一。調節金融非均衡，應從其不同成因著手。

1. 對于固有因循型金融非均衡。這類金融非均衡源于對金融產品價格的控制、對信貸、外匯以及股票發行數量的控制以及金融企業與生產企業不以利潤最大化為目標的信貸、預算軟約束。針對上述成因，調節非均衡金融使之均衡發展應做到：在信貸市場上，轉變國有企業治理結構、金融機構治理結構、完成利率市場化轉變；在外匯市場上，在放松數量控制的基礎上，逐步放松匯率控制。

2. 對于城市化引致型金融非均衡。應認識到這種金融非均衡是城市化發展的必然結果，在不影響城市化進程時可以不加處理，然而超出一定程度就應予以控制，應建立普惠型開放式金融體系和金融服務，切實實現金融包容性發展；建立多元化金融融資體制，如供應鏈金融，積極引導民間金融緩解中小企業融資難問題，調動農地金融緩解農民融資困境；鼓勵科技金融支撐戰略性新興產業。

3. 包容性金融是調節金融非均衡，推進城市化包容性發展的有利措施，實現金融包容性發展亟待構建包容性金融（服務）體系。建立包含多層次資本市場、多元機構投資者、高力度市場監管的包容性金融市場；通過國有銀行體制改革強化其風險控制能力使之向現代金融企業轉變；創造環境發展中小型金融機構、代理銀行服務、移動支付服務；金融供應商多樣化，鼓勵其與國有銀行良性競爭，通過創建新型金融機構來提高金融內部組織的包容性。鼓勵非正規金融合法合規，創新金融產品和服務，提高金融監管的風險與創新包容度。

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責任編輯、校對：關 華