欠發達農村“一事一議”制度與“能人”激勵

郝杰　李郁芳

摘要：公共品供給不足及“一事一議”制度運行效率低下是中國欠發達農村普遍存在的問題。通過對“一事一議”運行機理的分析發現，欠發達農村“發起人”的工作能力和積極性是影響制度運行效率的重要因素。合理的激勵機制，能夠激發“能人”主動承擔“發起人”的角色，為“一事一議”的正常運行提供重要的保障，從而最終提高欠發達農村公共品的供給效率。

關鍵詞：欠發達農村；一事一議；能人；激勵機制

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0025-04

一、引言

作為與農村稅費改革相配套的“一事一議”制度，經歷了十多年的試點和推廣，現已經成為農村公共品，特別是村內公共品供給的主要模式之一。然而在現實中該制度的實施效果卻并不理想，尤其在欠發達農村遇到的問題更多。欠發達農村普遍存在的村干部待遇較低，工作能力不強等問題，是直接影響“一事一議”運行效率的重要因素。如何提高村干部的工作積極性，吸引更多的農村“能人”積極主動的參與和組織“一事一議”，是在欠發達農村需要解決的首要問題。

國內很多學者已經從各種不同的角度論述了“一事一議”運行效率問題。比如，張廣勝等（2010）從適用性的角度來分析，認為“一事一議”制度對生活性村級公共投資的效用顯著，但對生產性村級公共投資效用則不明顯；楊衛軍（2005）認為由于交易成本過高，而造成了低效率；李琴等（2005）認為由于村民缺乏對籌集資金使用情況的監督，因而造成“一事一議”運行過程的不順利。但卻很少有人從對“發起人”激勵的角度來分析。農村“能人”是“發起人”最合適的擔任者。我國農村經濟的發展具有“能人經濟”的特征。作為我國農村經濟發展典范的華西村、南街村等，“能人”都在其發展中起到至關重要的作用。梁經緯（1994）最先提出“能人經濟”的概念；陳詩波（2008）和劉行玉（2010）也分別肯定了農村“能人”在農民專業合作社和農村集體經濟發展中的重要作用。因此，對“發起人”的激勵，其實質也是對“能人”或者潛在“能人”的激勵。

國內在農村經濟問題上關于激勵理論的研究和應用，主要集中在對村干部的激勵研究。王征兵（2004）建議構建合理的村干部管理績效指標體系；寧澤逵（2006）經過實地調研分析，認為通過提高村干部工資報酬待遇，強化村干部聲譽，及推行規范化村治制度，能夠明顯提高村干部的工作積極性；郭斌（2010）經過對陜西長武縣的實地調查發現，在落后地區的農村，對村干部激勵作用較大的因素主要有規范化的制度、工資以及發展機會激勵。本文在以上研究的基礎上，從激勵的角度出發，探討在欠發達農村對“能人”進行激勵的問題。通過設計合理的激勵機制，使欠發達農村能夠發掘“能人”，留住“能人”并使其主動承擔“發起人”和“執行人”的角色，以此來解決“一事一議”運行低效率的問題。

二、欠發達農村“一事一議”運行現狀

我國農村經濟的發展，存在著不同的層次和差異。東部地區農村的發展水平高于中西部地區，城郊農村也高于偏遠農村。本文的研究對象，主要是中西部地區的偏遠農村，以及地處東部但經濟發展較差的農村，本文統稱為“欠發達農村”。欠發達農村具有如下共同的特征：村民年人均收入相對較低；以農業生產為主，農業收入仍具有最低生活保障的作用；中青年外出務工人員較多；無村集體企業及集體經濟收入；基層政府無力加大對農村公共品的投資。

欠發達農村的現狀和特點，制約了“一事一議”的正常運行，使公共品供給普遍處于低效率狀態。存在的主要問題有：

1. 事難議。“一事一議”的本質是一個集團通過集體行動的方式，向其內部成員供給公共產品，存在“奧爾森困境”。主要表現為組織成本大、搭便車現象嚴重等問題。再加之村民外出務工人員較多，無法及時回鄉參與議事，因而造成了有事難議的局面。

2. 議難決。有些村內公共品并不能實現全體村民完全均衡受益，不受益或者受益較少的村民，在行使決策權時，往往會選擇否決票或棄權票，形成了議難決的困境。

3. 決難行。對于已通過表決的公共品供給方案，執行人需要向基層政府上報，并申請財政獎補；同時需要向村民集資，以及向市場采購公共產品。這些工作均需要花費一定成本。尤其在集資環節，由于村民收入普遍較低，搭便車心理的存在，經常會出現“集資難”的問題。結果導致供給方案很難得到落實。

欠發達農村“一事一議”運行不順暢，導致了公共品供給的低效率。本文認為，出現以上情況最主要的原因是缺乏有足夠工作能力和積極性的“發起人”。欠發達農村普遍存在村干部待遇偏低及均等化、激勵機制和規范化監督機制缺失等問題，使作為理性人的村干部寧愿選擇不作為，也不愿自己承擔為集體供給公共物品的成本與責任。因此，從完善激勵機制入手，激發農村“能人”主動擔當“發起人”的積極性，是克服“一事一議”運行低效率問題的關鍵一環。

三、激勵理論及案例分析

（一）理論分析

根據弗魯姆的期望理論，激勵（Motivation）是三項因素相互作用的產物。可用公示表示：M=V（Valence）×E（Expectancy）×I（Instrumentality）（E≥0，I≥0）。當（V>0；E>0；I>0）時，M>0產生正向激勵；當V、E、I中任何一項等于0時，M=0不會產生激勵；當（V<0；E>0；I>0）時，M<0產生負向激勵。

1. 對“能人”的正向激勵。“發起人”在制度的整個過程中起到核心的推動作用。如果“發起人”在公共品供給過程中的收益小于私人承擔的成本，制度的正常運行就無法得到保證。從某種意義上說，“發起人”類似于熊彼特創新理論中“企業家”。“企業家”的創新精神可通過市場利潤進行激勵，而“發起人”則缺少類似的激勵。因此，“一事一議”制度需要配套的“發起人”的激勵機制。“發起人”由農村“能人”擔任，才能更好地發揮作用。所以，對“發起人”的激勵，也是對農村“能人”的激勵。

按激勵的來源，可分為內部激勵和外部激勵；按內容劃分，可包括貨幣激勵、社會激勵、心理激勵和道德激勵等。因為欠發達農村沒有集體性經濟收入，所以無法提供內部的物質激勵，而只能提供社會激勵，即村民自發給予的名譽、聲望、人緣和威信等。由于社會資本發揮作用需要一定的時間和條件，無法在短時間內轉化成物質收入，以彌補“能人”所付出的成本，所以村集體的內部激勵并不能達到激發“能人”的效果。外部激勵主要來自于政府，且政府掌握著一定的物質資源，有提供物質激勵的條件。只要政府提供的物質激勵能夠大于或等于“能人”私人支付的組織成本，再加之村集體內部自然給予的社會激勵，則必然能夠調動起“能人”的工作積極性。來自政府的物質激勵可實現V>0，合理的激勵機制確保（E>0；I>0），因而可以實現正向激勵M>0。所以來自政府的外部物質激勵，是實現對農村“能人”進行激勵的唯一選擇。

2. 對“能人”的負向激勵。若“能人”在向市場采購公共品時出現有損害村民利益的行為，則應獲得相應的負向激勵，比如經濟制裁和社會制裁等。“一事一議”的內容設計，使公共品各供給主體之間存在委托代理與準市場（采購）關系相結合的關系。村民作為公共品的直接消費主體和出資人，以委托人的身份出現；“能人”是代理人；公共品的直接生產者，是市場中的生產企業。村民與“能人”之間是委托代理的關系；“能人”與生產企業之間則是采購關系，在集體行動中，由于采購人花費的是集體資金，所以這種采購不是完全意義上的市場交換關系，而只能稱之為“準市場關系”（李成威，2005）。在這種關系中，“能人”的收益來自于三個方面：一是對公共品直接使用得到的收益；二是代理公共品供給所得到的傭金（政府給予的物質激勵）；三是生產企業的尋租活動，這種收益是在信息不對稱的情況下，以損害村民的利益為代價的。

委托人可采用激勵機制和監控機制來解決信息不對稱的問題。一方面，委托人與代理人的報酬契約應設置正向激勵，代理人的行為決策會受到報酬契約正向激勵的引導，從而減少從生產企業的尋租活動中獲得收益，即如果政府給予的物質激勵能夠完全彌補“能人”所付出的私人成本，則會引導其減少從尋租活動中獲得的收益。另一方面，應當構建有效的監管機制，若發現“能人”有損害委托人利益的行為，則應對其實施物質和社會制裁等負向激勵。合理的物質和社會制裁，滿足條件V<0；有效的監管機制可實現（E>0；I>0），此時M<0產生負向激勵，對“能人”的行為會形成一定的約束效果。

（二）農村“能人”促進“一事一議”成功實施的案例

安徽省是全國最早開始試行“一事一議”制度的省份之一。A行政村地處安徽最北部的平原地區，共包括六個自然村，擁有村民7 000多人。該村距離城市較遠，無集體性經濟收入，屬于典型的欠發達農村。在A村的三個自然村交接處有一條村主干道，因長久失修，嚴重影響農資用品和農產品出入。村民代表大會曾因組織成本太高多次拒絕村民提出的修路方案。2005年，做農資代售生意的村民代表魏某，主動承擔起“發起人”的角色，負責修路的整體組織工作，經與村委會協商，形成了其中三個村出資80%，另外三個村出資20%的籌資方案，并向鄉鎮政府申請到了相應的財政補貼。2006年將村道重新修整加寬，方便了農資產品的出入。同年，魏某當選為村委會主任。年底又被評為“優秀村干部”。任職期間，魏某的農資生意也越做越大。

A村的“一事一議”的成功實施，主要得益于以下幾方面的關鍵因素：

1. 激勵的存在。激發魏某主動擔當“發起人”角色的主要動力，是其自身生意的需要，村民對修路的需求與魏某自身的利益目標達成了一致（V>0），農村熟人社會的環境確保社會激勵的實現（E>0；I>0），進而形成了正向激勵M>0，促成了“一事一議”的成功實施。但A村的成功實施具有一定的偶然性。此前，由于外部激勵和內部監督的缺失，村委會干部不愿承擔組織成本，因而形成了公共品供給低效率的局面。

2. 合理的籌資方案。此前修整村道的方案，其直接受益范圍并非全體村民，另外三村寧愿選擇一種低效率的搭便車狀態，也不愿自己出資而讓別人直接受益。魏某經與村委會協商而確定的籌資方案，在一定程度上符合誰受益誰出資的原則，有效地解決了集資難的問題。這種籌資方案，具有明顯的小范圍“一事一議”的特征。

3. “能人”的個人因素。魏某屬于“能人”的典型代表。他主動承擔起“發起人”的角色，商定出合理的集資方式，有效地解決了“集資難”的問題，為公共品的供給打下了物質基礎。同時，其個人的組織能力及在村里的聲譽，也是組織工作能夠順利進行的重要保證。

通過上面的對案例的分析可以發現，魏某的個人因素，以及合理的籌資方案，是“一事一議”成功實施的直接因素，市場給予魏某的收益以及村民自發給予的社會激勵，是成功實施的根本原因，但因為缺少制度化的外部物質激勵，案例中的成功實施存在一定的偶然性。因此，通過構建合理的制度化外部激勵機制，才是確保“一事一議”制度能夠長期順利運行的根本保證。

四、對策思考

在欠發達農村提高“一事一議”運行效率最主要的手段，就是為農村“能人”構建合理的激勵機制。

（一）提高村干部的待遇和社會地位，留住“能人”

提高村干部的待遇水平和社會地位，以吸引并留住“能人”，對欠發達農村的發展至關重要，也可以為“一事一議”的組織運行提供人才基礎。在物質方面，應提高補貼待遇水平，合理解決村干部退休后的養老保險問題；在發展空間方面，可選拔工作優秀的村干部，錄用為鄉鎮機關干部，使其擁有成為國家公務員的資格與機會；在法律保障和政府支持方面，明確村干部的責任和義務，提高村干部的社會地位，保障村干部合法權益，并支持和幫助村干部的順利開展組織工作。

（二）設計或引入激勵機制，實現對“能人”的正向激勵

一方面，政府可利用財政資金，或通過向社會募資的方式，設立“一事一議”獎勵基金，在其管轄內的各行政村，凡是成功發起、組織并完成公共品供給的組織或個人，在公共品經過考核和評定、確認質量合格并具有相當的使用價值之后，政府可利用獎勵基金，給予適當的物質獎勵，并附帶精神獎勵。通過這種制度化的外在激勵，可以有效地激發“能人”的工作熱情和工作效率，以保證“一事一議”能夠長期有效的運行。

（三）建立科學合理的村民監督和評議制度，實施負向激勵

村民作為公共品的直接使用者，應該擁有對公共品的生產和供給的監督權。提高村民的監督地位，一方面需要進一步完善法律法規，使村民有法可依，村民的意見和問題能夠通過正常的法制渠道得到解決；另一方面，允許和鼓勵村民合作組織，在法制的框架內的合理存在和發展，使村民在與公共品供給方或生產企業進行談判博弈時，擁有足夠的資源、信息和實力。建立科學的村民評議制度，讓村民對公共品供給過程和結果進行評議，評議結果可作為政府對“能人”進行激勵的依據，從而鼓勵村民真正地參與到公共事務中來，也提高了村民對“能人”的信任程度，減少了組織成本，可促成“一事一議”的順利實施。

（四）鼓勵實施小范圍“一事一議”，減少組織成本

針對規模較大的村莊，可鼓勵實施小范圍的“一事一議”。鼓勵村中某個片區的幾家農戶自發組織議事和籌資，根據誰受益誰出資的原則，片區內的農戶出全部或大部分供給資金，村委會可視情況給予少量補貼，然后再通過村委會向政府申請財政獎補，以實現供給直接受益范圍主要集中在該片區的公共品。雖然，此種方法無法徹底解決搭便車的問題，但確實大大降低了組織成本，可有效的配合激勵機制，為“能人”成功組織“一事一議”創造有利的條件。

在我國的欠發達農村，公共產品和公共服務普遍缺失，“一事一議”制度作為農村公共品的供給方式，具有明顯的進步性，但由于缺少配套的激勵機制，使該制度在運行中存在著“奧爾森困境”和委托代理等問題，處于低效率的狀態。為解決這些問題，政府需要為農村“能人”設計和引入配套的激勵機制，激發“能人”為村集體工作的熱情，同時構建合理的監督和評議機制，確保村民合法的監督地位，鼓勵小范圍的“一事一議”以減少組織成本。這樣才能保證“一事一議”制度的有效運行，真正提高欠發達農村公共品供給的效率。

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責任編輯、校對：關 華