FDI對代際環(huán)境公共物品供給的影響及原因

李敦瑞

摘要：代際環(huán)境公共物品是一代以上人共同享用的環(huán)境公共物品，其供給機制應當以政府供給為主導，其他供給來源為補充。然而這些年來通過FDI途徑的污染產業(yè)轉移，給我國造成了嚴重的環(huán)境負外部性，影響了代際環(huán)境公共物品的供給。究其原因，政府缺陷是主因。為確保代際環(huán)境公共物品的充分供給，就要將對FDI的利用納入到經濟與環(huán)境的協調發(fā)展中，其根本出路在于充分發(fā)揮政府的制度供給職能，以制度供給克服政府缺陷，并促進代際環(huán)境公共物品的充分供給，而社會力量則可使之成為政府供給的有益補充。

關鍵詞：FDI；代際環(huán)境公共物品；污染產業(yè)；環(huán)境外部性；環(huán)境產權

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0010-05

污染產業(yè)一直是FDI進入我國的重點領域。在許多地方，迫于經濟發(fā)展的壓力，經濟增長目標往往優(yōu)先于環(huán)境目標，而一些地方政府為了招商引資，對于外商投資污染產業(yè)，幾乎很少從環(huán)境方面加以約束。使FDI所帶來的環(huán)境負外部性非常明顯，且內部化程度很低。例如：2004年，我國一些高污染行業(yè)三資企業(yè)所占總資產比重超過30%，個別行業(yè)甚至達到50%以上。（沙文兵和石濤，2006[1]）目前，長三角地區(qū)FDI大量投向紡織、服裝、化學、造紙、皮革、塑料、機械、礦物、金屬制品等高污染行業(yè)（陳曉峰，2011）。[2]它們或是通過易耗能、易產生污染的生產環(huán)節(jié)和有害技術設備和產品直接破壞引資地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；或是增加了廢水、廢氣和固體廢物的排放量……（夏有富，1999）[3]給生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力，影響一代甚至幾代人的福利。

關于FDI環(huán)境問題的研究，國內雖然已有大量文獻進行闡述，但是主要是從FDI與環(huán)境污染的關系、或者FDI的流向與環(huán)境規(guī)制的關系等方面進行實證檢驗，相關的理論分析偏少。尤其是，FDI的環(huán)境影響在污染產業(yè)轉移上最為突出，而有關污染產業(yè)轉移對我國生態(tài)環(huán)境影響的機制、深層次原因的研究明顯缺乏。況且，生態(tài)環(huán)境本身的代際公共物品性質并未受到足夠關注，也使對于FDI環(huán)境問題理論分析的視角選擇偏窄。基于此，本文在充分考慮生態(tài)環(huán)境的代際公共物品屬性基礎上，界定“代際環(huán)境公共物品”的理論內涵，分析其自身獨特的供給機制，并以污染產業(yè)轉移為切入點，剖析FDI對代際環(huán)境公共物品供給的影響及原因，并嘗試思考解決問題的出路。

一、代際環(huán)境公共物品的界定及供給機制

（一）代際環(huán)境公共物品的界定

代際公共物品即兩代或兩代以上人享用的公共物品，除了具有一般公共物品的屬性外，其最大的特點在于使用價值的代際傳遞性。代際公共品通常與代際溢出相聯系，依據溢出產生的方向，一般可以被區(qū)分為兩種基本的形式，即向前的代際公共物品和向后的代際公共物品。向前的代際公共物品意味著當前一代向將來各代的一種轉移，例如，一些大型基礎設施能惠及子孫后代。而向后的代際公共物品則意味著將來各代對當前一代的轉移，例如，對年老者提供的醫(yī)療服務。（Sandler and Smith，1976）[4]根據這些定義，包括環(huán)境質量、環(huán)境政策、以及一些環(huán)境公共設施在內的環(huán)境公共物品也具有代際公共物品的性質。如果當代人能夠恰當地利用自然資源，及時有效地保護生態(tài)環(huán)境，那么當代人所能享受到的潔凈的水體、清潔的空氣、美麗的生態(tài)景觀、物種的多樣性，甚至包括人為提供的公共環(huán)境設施（如：人工草場、人工森林、污水處理設施）、環(huán)保制度等等，都能惠及后代人。可以說，大多數環(huán)境公共物品，不但是代際公共物品，而且是一種向前的代際公共物品。

代際環(huán)境公共物品可以定義為，一代以上人分享使用的、有當前一代向以后各代產生外部效益溢出的環(huán)境公共物品，包括天然形成的生態(tài)環(huán)境和人為提供的公共環(huán)境設施、環(huán)境制度等等。代際環(huán)境公共物品具有這樣的特性：一是具備一般公共物品非排他性和非競爭性的特性；二是代際傳遞性，由于代際公共物品不止一代人享用，如果當前一代人在享受物品的同時能夠有效保護，則后代的福利不受影響，代際公平性就能維持下去，反之，后代人則不能享受到同等質量的環(huán)境物品；三是代際環(huán)境公共物品中除了環(huán)境制度等虛擬的物品外，絕大多數都是區(qū)域性的，有一定的空間范圍，這是由環(huán)境物品的物理特性所決定的。

（二）代際環(huán)境公共物品的供給機制

公共物品供給機制通常包括政府供給、市場供給和自愿供給三種機制。公共物品的供給機制受許多因素影響，但其自身的性質特征是決定其供給機制的最基本因素。（樊麗明和石紹賓，2006）[5]對于代際環(huán)境公共物品來說，其自身的性質特征決定了其供給機制不能只依賴于包括自愿供給和市場供給在內的私人供給。

1. 絕大多數代際環(huán)境公共物品，具備完全的消費上的非競爭性和非排他性，屬于純公共物品。對于這種純公共物品而言，當代的需求者并不愿意讓別人了解自己的真實需求狀況，“搭便車”行為難以杜絕；對于未來的需求者來說，他們只是一些虛擬的主體，并不能參與現在的市場交易，更不可能為自己對物品的消費作現時的償付，其需求意愿只能由當代人基于倫理和責任為其“著想”。對于供給者來說，幾乎不能通過私有產權的界定來排除他人的消費，而通過市場交易機制，則因為需求信息的難以獲得而不能進行。這樣代際環(huán)境公共物品的需求曲線無法測定，市場手段不能通過價格機制實現這種公共物品的有效供給，市場失靈產生。而自愿供給主要是在社會輿論壓力、倫理道德、歷史責任感等軟約束機制的作用下形成的，或是因為其本身缺乏長遠的利益驅動機制，或是因為民間私人力量相對薄弱，所以也不能成為代際環(huán)境公共物品的主導供給力量，充其量只能成為一種補充。

2. 從公平與效率的辯證關系出發(fā)，代際環(huán)境公共物品的供給更多地是從代際公平的角度出發(fā)的。當代人為后代人提供環(huán)境公共物品，并不能直接為其帶來經濟效益，即從經濟上考量也許是無效的。如果將代際效率考慮進來，未來各代人的收益對于今天的人來說是沒有效用的，若用成本—收益的方法衡量代際效率，則存在一個貼現率的問題，而在現實中人們往往傾向于對未來的收益給予較高的貼現率進行折算，折算后未來各代人的收益對于今天的人來說就顯得微不足道。這種折算，會使代際公共物品的供給即使對后代人有效在今天也不會被重視。當代人更重視現實中經濟利益的攫取。所以代際環(huán)境公共物品的供給不應該主要依靠私人的力量。

3. 對代際環(huán)境公共物品的需求和偏好的共性也決定了不能完全依賴私人供給。“相對于政府的供給能力而言，公民對公共品的需求越是旺盛，供不應求的缺口越大，越為非政府部門供給公共品提供了空間。”（樊麗明和石紹賓，2006）[5]但是對于代際環(huán)境公共物品而言，后代人對于公共物品的需求不能在今天得到展現，與一般的公共物品相比，供不應求的缺口不再存在，非政府部門供給公共物品的空間自然也就被壓縮。況且，人們對于環(huán)境質量這樣的代際環(huán)境公共物品的偏好差異性非常小，私人在供給時難以發(fā)揮規(guī)模經濟的好處，達不到降低供給成本和提高經濟效率的目的。

可見，代際環(huán)境公共物品不能以私人供給為主，那么自然就需要以政府部門的供給為主導，這就要求政府要有長遠的目光，兼顧當代人和后代人的利益。即便部分地依賴私人供給作為補充，也需要政府部門提供相應的保障（如：對環(huán)境產權的保護等）。如果政府的行為存在短視的可能性，那么代際環(huán)境公共物品的供給也會面臨不足的風險。

二、污染產業(yè)轉移對代際環(huán)境公共物品供給的影響

近些年來，隨著FDI的大批進入，污染產業(yè)也大量從國外轉移到我國，并且在區(qū)域上有擴散的趨勢，這也帶來了環(huán)境負外部性的轉移和擴散，損害了代際公平；而地方政府為了尋求經濟利益，也傾向于接納污染產業(yè)。這種政府行為毫無疑問會影響代際公平，從代際效率的角度來說，也會使代際環(huán)境公共物品的供給處于低效狀態(tài)。

這里以環(huán)境質量為例來說明污染產業(yè)轉移對政府供給代際環(huán)境公共物品的影響。如前所述，環(huán)境質量是可以為一代以上的人所享用的代際純公共物品，也是代際環(huán)境公共物品中對居民最為重要的部分。如圖（1）所示，縱軸P為價格，橫軸Q為數量；d1和d2分別為當代人和后代人對環(huán)境質量的需求曲線，TD是環(huán)境質量的總需求曲線，因為環(huán)境質量是純公共物品，所以TD由d1和d2垂直加總而成；①假定環(huán)境質量對后代人和當代人的效用是一樣的，但是后代人的效用在今天需要用一個折現因子進行折現，所以后代人的需求曲線低于當代人的需求曲線；假定給出了環(huán)境質量的總供給曲線TS（或者是供給環(huán)境質量的邊際成本曲線），環(huán)境質量作為純公共物品由政府供給，政府供給的數量受供給的成本影響，這個成本包括治理污染的成本、執(zhí)行環(huán)境規(guī)制的成本、對生態(tài)環(huán)境監(jiān)控和保護的成本，以及相關的一些機會成本，等等。

假定在污染產業(yè)轉移之前，環(huán)境質量的均衡價格和均衡數量由TS曲線和TD曲線的交點E決定，其對應的價格和數量分別為P1和Q1，當代人和后代人的福利水平為四邊形AOQ1E的面積（因為不需要為自己消費的環(huán)境質量付費，所以其福利水平不僅僅只是三角形AP1E的面積，而是三角形AP1E與四邊形P1OQ1E面積之和）。當存在國外污染產業(yè)轉移時，政府面臨著一個巨大的機會成本，即如果不采取措施吸引污染產業(yè)進入自己的轄區(qū)，那么本區(qū)域將失去一個促進經濟增長的好機會。而且當代人中潛在的與外資企業(yè)的合資者或合作者、潛在的就業(yè)者、潛在的原材料供應商、潛在的污染產業(yè)的需求者就有可能形成利益集團，對政府施加壓力，使政府拒絕污染產業(yè)的成本增加。這個巨大的機會成本使政府供給同等數量的環(huán)境質量的成本大大增加，促使供給曲線由TS向左上方移動至TS′。這時均衡點為E′點，所對應的環(huán)境質量的均衡價格和均衡數量分別為P2和Q2。當代人和后代人的福利為四邊形AOQ2E′的面積，相對于污染產業(yè)轉移之前，福利凈減少為四邊形E′EQ1Q2的面積。若扣除政府供給成本，污染產業(yè)轉移前，社會凈福利為三角形AOE的面積，轉移后縮小為三角形AE′M的面積，社會凈福利減少量為四邊形ME′EO的面積。可見，引入來自國外的污染產業(yè)，會導致代際環(huán)境公共物品供給不足，使之處于低效狀態(tài)。

三、污染產業(yè)轉移影響代際環(huán)境公共物品供給的原因解析

污染產業(yè)轉移導致了代際環(huán)境公共物品的供給不足。究其原因，主要在于政府本身存在“缺陷”，以及環(huán)境產權的缺失。對于代際環(huán)境公共物品而言，政府可以作為公眾的代理人，對生態(tài)環(huán)境資源進行管理、配置并加以保護，以彌補市場供給和自愿供給的缺陷。但在實際中，政府也是有缺陷的，一般體現為政府未干預、政府政策失靈、政府干預的低效率或高成本等等。在我國，政府在FDI環(huán)境外部性和代際環(huán)境公共物品供給的問題上還存在一些缺陷的原因主要有以下幾點：

1. 公眾利益的分散性，使地方政府缺少限制污染產業(yè)轉移的壓力。環(huán)境公共物品具有一個廣泛的收益，不僅對當代的一般公眾產生收益，對以后各代人也會產生持續(xù)性的收益。一方面，代內公眾利益是分散的，當代的公眾由于利益分散，無法形成合力給政府施加壓力，特別是理性的居民往往更希望通過其他居民的行為使自己獲益，即“公眾分散的一般利益通常將被個體選民的免費搭車激勵所減弱”。（Weiner，1999）[6]另一方面代與代之間的利益也是分散的。作為代際環(huán)境公共物品的主要受益者，公眾應當對地方政府的決策施加影響。但是現實的情況是，后代人不可能對當代的政府產生影響。這樣，盡管污染產業(yè)的轉移會帶來環(huán)境上的負外部性，從而影響代際環(huán)境公共物品的供給，但地方政府卻缺乏來自公眾的壓力對此加以限制。

2. 經濟、政治利益的驅動，會促使地方政府更注重引進甚至競爭FDI，而忽視其環(huán)境外部性。經濟相對落后的地區(qū)往往以發(fā)展經濟為首要任務。在我國，“作為一個發(fā)展中國家，以經濟建設為中心，實施趕超戰(zhàn)略，GDP增長成為政府部門的至上目標……經濟增長指標都達到甚至遠遠超過規(guī)劃的預期，而環(huán)保等一些社會發(fā)展指標卻沒有達到規(guī)劃的要求……”（中國經濟增長與宏觀穩(wěn)定課題組，2006）[7]引入污染產業(yè)固然會造成生態(tài)環(huán)境的惡化，但是這對經濟增長的推動作用又是顯著的。如果過多地考慮了環(huán)境的成本和后代的利益，那么當前的政治、經濟利益將成為注重代際環(huán)境公共物品供給的機會成本。另外，污染產業(yè)的轉移也牽涉到各種利益攸關者，如被雇傭的工人、合資者、原料供應者等等，這些利益攸關者很容易形成利益集團，影響著政府的決策，使代際環(huán)境公共物品的供給受到影響。

3. 供給成本的代內集中性，使地方政府引入污染產業(yè)時缺少治理環(huán)境的動力。生態(tài)環(huán)境作為公共物品如果由政府來供給，供給成本往往由當代的政府來負擔（現實中跨越幾代人的長期環(huán)境治理計劃并不多見），而其收益是持續(xù)性的，會使幾代人甚至更多代人受益。如果政府將未來各代人的利益考慮進來，由于未來的福利在今天看來效用要進行折現，而且今天的人通常會選擇較高的貼現率使未來的福利折現之后變得很小。更何況，未來后代人的收益仍具有很大的不確定性。這些都使得政府的行為可能會出現短視的情形。在現階段，許多地方政府大量引入污染產業(yè)，但如果同時要確保環(huán)境質量以滿足后代人的生存需要的話，即對外資企業(yè)的污染進行治理，則需要大量的投入治理成本，而現時所能得到的收益卻與成本不對稱，這也促使政府雖然引入了污染產業(yè)，但很多時候不愿意過多投資治理環(huán)境。

4. 環(huán)境規(guī)制及其執(zhí)行存在空隙。我國環(huán)境保護上起步較晚，環(huán)境規(guī)制尚不完善，雖然也制定了一些相應的環(huán)境法律法規(guī)，但標準還是比較低的。此外，部分官員的尋租行為使原本已經比較寬松的環(huán)境規(guī)制的約束力更加受到限制，因此環(huán)境規(guī)制或是在執(zhí)行過程中發(fā)生扭曲，或是執(zhí)行不嚴，形同虛設。這就為污染產業(yè)的轉移乃至影響代際環(huán)境公共物品供給，留下了制度上的空隙。

5. 還應看到政府對環(huán)境產權的保障不夠也是重要因素。FDI大量進入我國以后，外資企業(yè)自然而然參與到對我國生態(tài)環(huán)境資源的使用中。真正的環(huán)境產權主體（即我國公民）的生態(tài)環(huán)境權益并未受到有效保護。由于技術上、制度上、思想觀念上的原因，生態(tài)環(huán)境資源缺乏明晰的產權，外資企業(yè)的環(huán)境負外部性內部化程度低。即便外資企業(yè)對于環(huán)境污染進行了補償，或是補償程度不夠，或是由污染導致的健康損失、生態(tài)系統的破壞甚至不可逆，等等，在價值形式上難以彌補，在一定程度上造成了產權交易的非等價性。（李瑞娥，1999）[8]從代際的角度看，引進污染產業(yè)后，當代人獲取利益的同時，對生態(tài)環(huán)境的破壞聽之任之。代際關系的特殊性質使代際權益主體之間存在著不可逾越的時間阻隔。（郭驍和夏洪勝，2006）[9]使子孫后代的環(huán)境權益得不到保障，生態(tài)環(huán)境資源被過度使用卻得不到充足的補償性投入，以致退化，甚至衰竭。可以說，環(huán)境產權保障不夠，尤其是代際環(huán)境產權的缺失，一方面使得國有和集體的環(huán)境產權主體被“虛置”，代際環(huán)境公共物品的供給主體的動力和壓力不足；另一方面，也使代際環(huán)境公共物品的私人供給缺乏有力的制度保障，其補充作用受到抑制。

四、結論和啟示

代際環(huán)境公共物品是一代以上人共同享用的環(huán)境公共物品，描述的是一種代與代之間在環(huán)境保護上的緊密聯系。自身的特性決定了其供給機制應當采用以政府供給為主導，其他供給來源為補充的模式。由于這些年來通過FDI途徑的污染產業(yè)轉移，給我國帶來了嚴重的環(huán)境外部性，影響了代際環(huán)境公共物品的供給。究其原因，政府缺陷是主要原因。這體現在代際公眾利益的分散、現實利益的驅動、供給成本的代內集中性、環(huán)境規(guī)制及其執(zhí)行存在空隙，以及對于環(huán)境產權保障不夠。這導致了以政府供給為主其他機制補充的模式很難形成。為確保代際環(huán)境公共物品的充分供給，需要將對FDI的利用納入到經濟與環(huán)境的協調發(fā)展中，根本的出路在于克服政府缺陷，這至少可以從以下幾點進行思考：

1. 確立相對完備的環(huán)境產權制度。從政府的角度來說，要彌補我國“缺失”的環(huán)境產權制度。既要做好環(huán)境產權的貢獻界定和損害界定工作；又要促進環(huán)境產權的公平交易，落實環(huán)境成本的科學還原，建立企業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)恢復的責任機制，逐步使企業(yè)合理負擔其開發(fā)過程中實際發(fā)生的各種成本。（常修澤，2007）[10]通過嚴格的環(huán)境產權制度的建立，讓外資企業(yè)最大限度地使其環(huán)境成本內部化，提高其環(huán)境治理的水平，這樣可以降低政府供給代際環(huán)境公共物品的成本，有利于發(fā)揮私人供給的補充作用。

2. 調整外資政策。要從注重引資向引資與選資并重轉變，在積極引進外資的同時注重其質量，力爭限制污染產業(yè)的轉移，并鼓勵外資進入服務業(yè)和“潔凈產業(yè)”“環(huán)保產業(yè)”，盡量使FDI對代際環(huán)境公共物品供給的影響最小化。

3. 要保護后代人的環(huán)境權益，關鍵在于約束當代人的行為，這主要依靠政府在當代對外資企業(yè)的環(huán)境外部性實施嚴格的監(jiān)管，以便為后代人留下美好的生存環(huán)境，政府的監(jiān)管力度很大程度上依賴于考核機制。因此要調整政府人員業(yè)績考核機制，在倡導生態(tài)價值和綠色經濟理念的基礎上，將考核的經濟指標與環(huán)境指標相結合，用考核機制維護代際環(huán)境公共物品的供給機制。

總而言之，制度供給是政府的重要職能，環(huán)境產權的確立、引資政策的改進以及考核機制的調整，都需要政府制度供給職能的充分發(fā)揮，唯有此才能以環(huán)境規(guī)制的供給和環(huán)境產權的保障推動生態(tài)環(huán)境質量的改善，以制度供給促進代際環(huán)境公共物品的供給，并調動社會力量使之成為政府供給的有益補充。

注釋：

①在現實中，很難獲得消費者對純公共物品的真實需求信息。這里實際上隱含了一個假定，即通過采用支付意愿法，政府獲得了當代人為得到不等量的環(huán)境產品意愿支付多少金額的信息，后代人的支付意愿按照當代人的支付意愿進行折現。政府得到這兩個信息只是為了確定需求曲線，以便最終確定環(huán)境質量的供給程度；保證環(huán)境質量的全部花費由政府承擔，政府并不要求公眾真正地為自己消費的環(huán)境質量付費，否則公眾是不愿意告訴政府自己真實的支付意愿的，當然后代人也不可能向今天的政府支付環(huán)境費用。

參考文獻：

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［10］常修澤.環(huán)境產權制度不能再延后［J］.瞭望，2007，（47）：64.

責任編輯、校對：關 華