非營利組織與我國住房多元供給體系的建設

汪建強

摘要：造成我國當前住房形勢嚴峻的主要癥結之一是民間合作性質的非營利組織參與住房體系的運行沒有得到足夠重視，沒有構建多元住房供給體系的認識和思路。而在發達市場經濟國家，住房協會等非營利組織早已成為國民住房問題的重要參與主體，與政府、私營企業共同構筑起多元化、多層次、多渠道的住房供應體系。對于我國而言，積極調動民間力量、引導和扶持社會組織參與住房改革事業，將是破解住房困境、解決居住民生問題的有效途徑。

關鍵詞：營利組織；住房；多元供給

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0005-05

近年來，我國的住房問題非常嚴峻，雖然政府采取了多種治理措施，但住房供求矛盾依然十分突出，民眾的住房問題依然不容樂觀，這無疑需要我們認真反思?？v觀發達市場經濟國家的住房制度不難發現，這些國家的住房供應并不像我國只有房地產商和政府兩種力量，它們還存在著非常活躍的“第三種力量”——非營利住房組織，構成為住房開發建設多元協調的局面。本文擬從分析新中國成立后尤其是改革開放以來住房制度改革的利弊得失入手，結合發達市場經濟國家住房供應體系建設的普遍經驗，對我國住房供應體系改革的目標模式與基本思路進行分析。

一、我國住房供應體系的變遷

新中國成立以來，我國住房供應體系的變遷大致分為三個時期：政府行政型一元式供應時期、向市場化一元式供應轉化時期和“政府+市場”型的二元住房供應體系構建時期。

（一）政府行政型一元式供應時期（1949-1998年）

從1949至1998年的50年里，我國一直實行由政府供給住房、以單位制為基礎的福利分房制度。個人住房完全由政府和單位（實質上仍依賴政府）負責提供，實行住房實物分配制和低租金住房制。城鎮的住房建設基本由政府機關、企事業單位包攬，直接分配給本單位職工免費居住或收少量租金。住房成為國家福利體制的重要環節，政府是住房供給的唯一主體。雖然自20世紀70年代末開始進行住房制度的改革探索，如以成本價出售公房、提高房租、向職工發放住房補貼等，但直到1998年住房的福利分配體制并未根本動搖，由政府及其代理人——單位所承擔的住房供應責任仍然占據絕對統治地位。

這一階段由于住房的福利性質、供給的計劃性且缺乏對供給的激勵機制，導致住房數量嚴重短缺，住房質量和維修養護水平普遍較低，分房過程中的不公平與貪腐等問題較多，群眾的住房難問題不僅長期無法解決，而且越來越嚴重。隨著時間的推移，各單位建設的住房越來越多，房屋維護成本越來越大，不僅給各單位和政府財政帶來了沉重負擔，也加劇了新老單位負擔的畸輕畸重和市場競爭上的不公平，住房供應體制與市場經濟體制建設的要求日益不相適應，改革勢在必行。

（二）向市場化一元式供應轉化時期（1998-2006年）

1998年7月，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，提出了“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”，住房制度的重大變革由此開始。住房實物分配制度徹底終止，貨幣化分配全面推行，住房不再是政府負擔的福利品，而是走上了商品化、社會化的發展道路，房地產業開始蓬勃興起。

雖然此輪房改的初始目標是要建立“以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”，國家也頒布了多部條例試圖繼續保持政府對中低收入者居住條件的供給責任，但這些政策的落實程度很低。各地方政府出于“GDP崇拜”或緩解財政壓力的目的，或明或暗地推脫保障性住房的供給責任，改革實踐逐步偏離了預定目標，市場成為了居民住房的主導供給機制，住房供應體系呈現出向市場化一元式供應轉化的趨勢。

這一時期全國住房供應數量劇增，但隨著經濟的發展、人民生活水平和城鎮化水平的提高，住房需求的增長也非常強勁，長期存在的供求矛盾不僅沒有緩解，反而更加突出，成為推動房價快速上漲的重要力量。由于保障房數量有限，占住房供應總量的比重越來越低，無法平衡供求矛盾，對房價上漲的抑制作用微乎其微，加上住房市場管理機制不健全，政府對市場化的住房供應缺乏有效的宏觀調控，“土地財政”又促使一些地方政府把發展房地產業作為拉動GDP增長、增加財政收入的重要措施，住房供應單一市場化的趨勢愈演愈烈，催生出巨大的投機需求，造成房價飛漲，遠遠超出普通居民的承受能力，住房供應日益偏離以滿足民眾正常住房需求為主的軌道，離“以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”越來越遠，房地產市場的泡沫化也越來越嚴重，普通居民尤其是低收入群體的住房問題變得愈加嚴峻。

（三）“政府+市場”型二元住房供應體系構建時期（2006年至今）

2006年被稱為房地產的“宏觀調控年”，當年3月溫總理在政府工作報告中提出“2006年國民經濟和社會發展的主要預期目標之一是：……繼續解決部分城市房地產投資規模過大和房價上漲過快的問題。著力調整住房供應結構，嚴格控制高檔房地產開發，重點發展普通商品房和經濟適用房。建立健全廉租房制度和住房租賃制度”。隨即“國六條”和“70/90政策”（即新開工的商品房建設套型建筑面積90平米以下住房面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上）、九部委的“十五條”、建設部的171號文等先后出臺，住房制度再次掀起改革浪潮。改革的中心思想是加強政府的住房保障責任，彌補上一階段政府責任缺位造成的民生欠賬。這一時期各地的保障房建設力度有所加大，住房供應體系逐漸由“重市場、輕保障”的一元化結構向“政府+市場”型的二元化結構轉化。

然而，我國的住房供應體系所面臨的已不僅僅是過度的市場化。對住房市場缺乏必要的規制和長期有效的宏觀調控，住房供給結構和價格嚴重偏離正常的居住需求，投資性和投機性需求急劇膨脹，已經使住房市場走上了不可持續的畸形發展道路，單純增加保障房供應不足以抑制房價的過快上漲，也難以起到為房地產投資降溫的作用。雖然政府的保障房建設力度不斷加大，但除2006年外，無論是當年完成的投資額還是新開工面積，保障房所占比例都呈下降趨勢，房價快速上漲的勢頭仍然強勁，2006年后的一系列住房制度改革與宏觀調控政策并未收到明顯效果。

從2010年開始，中央調整了改革的思路。一方面，更加明確了地方政府的保障房建設責任，進一步加大保障房建設力度，另一方面，將改革重點放在對住房市場的規制上，通過一系列限制性措施來完善住房市場管理機制，擠壓投資性和投機性需求。當年4月國務院推出被稱為“新國十條”的十大舉措，9月七部委聯合出臺被稱為“新國五條”的五項措施，要求房價過高、上漲過快、供應緊張的城市要在一定時間內限定居民家庭購房套數，并強化差別化的住房信貸政策。各地隨即出臺實施細則，限購令和限貸令成為政策焦點，至2011年10月31日全國已有46個城市實施了限購政策。然而這一系列措施又引發了新的擔憂，大躍進式地突擊建設保障房造成了部分保障房建設質量堪憂，以及選址偏遠、申請與退出機制不完善等問題，嚴厲的限購限貸措施自出臺之日便受到不少的爭議和質疑，過嚴過深的行政干預有違背市場經濟規律之嫌，又“誤傷”到部分民眾的切身利益與需求，難免造成住房體系的運轉發生一定程度的扭曲。因此，對我國未來住房供應體系的建設還應有更進一步的改革思維。

二、我國住房供應體系面臨的問題

從政府一元行政型，到市場一元型，再到正在構建的“政府+市場”的二元式結構，我國住房供應建設走過了曲折漫長的改革之路，但至今仍未建立起能夠有效滿足居民多樣化住房需求、與國民經濟和社會發展相適應的住房供應體系，特別是中低收入者的住房問題依然沒有找到根本的解決之道，幾近失控的房價和畸形發展的房地產業雖然被勒住了韁繩，但還沒有走上可持續發展的軌道，改革任務依然艱巨。

但是，進一步的改革應如何進行，改革的目標和任務是什么，是繼續當前的政府主導型改革，把構建“政府+市場”型二元住房供應體系作為最終目標，還是僅僅把當前的改革作為近期任務，在繼續推進的同時，不斷拓展改革與發展的內容，深入探索住房供應體系發展的目標模式。

1998年以來的實踐證明，市場一元型與政府行政一元型住房供應體系都具有自身難以克服的嚴重缺陷。后者缺乏有效的供求協調機制，不僅效率低下，而且供求匹配性差，分配的公平性難以保證，政府財政負擔沉重并且會越來越重，由于權力高度集中還容易滋生貪腐；前者同樣不能有效地協調住房供求，由于資本的逐利本性，它不僅“嫌貧愛富”，偏愛高檔需求和投資投機性需求，而且缺乏有效的自我約束機制，容易偏離普通民眾的居住需求，走向泡沫化。兩類體系雖然性質不同，運作機制不同，運行效果和對社會經濟的影響不同，但都不能很好地滿足正常的住房需求，這正是這兩種極端性住房供應體系的根本缺陷所在。但目前以構建“政府+市場”型二元住房供應體系為目標的改革是否就能消除這兩種體系的缺陷，使我國的住房制度走上可持續發展的健康軌道呢？我們認為值得懷疑。

政府行政型供應體系除具有上述缺陷外，還有一個重要缺陷就是缺乏動員和整合社會資源來建設住房的能力，完全依賴政府的財政支持，這是一種沒有自我發展能力的寄生性供應模式，可持續性差，應當受到嚴格限制。作為單一的住房供應體系固然不行，作為該體系的主導性模塊同樣不行，只能作為保障性模塊，控制在滿足市場邊際供給線以下的那些購買力不足人群的居住需求這一限度內，超出這一限度，把它作為抑制高房價、滿足中低收入者住房需求的主要手段，不僅會超出大多數地方政府的財政負擔能力，而且隨著時間的推移，行政管理成本和維護費用會越來越高，政府將不堪重負。我國2011年保障房建設資金需求達1.3萬億，對各級政府的財力構成了嚴峻挑戰，有不少學者專家對此表示憂慮，對政府能否籌措到這些資金、能否完成保障房建設目標及建成后的后續養護等持懷疑態度。各地政府在中央的嚴令之下，即使完成了2011年的保障房開工建設指標，也并不意味著有能力、有意愿完成以后各年的建設指標。隨著中央政府政策重點的轉移和政策環境的逐步寬松，各地保障房建設的力度也有可能會逐步減弱，重復1998年后的下行軌跡。

政府直接出面建造保障房在戰后西歐國家曾普遍實行過，如1970年英國各級政府建造的公共住房占建成住房總數的比例高達48.6%。[1]成績固然巨大，但問題也不可小覷。比如政府的財政壓力問題，英國政府1949-1950年用于公共住房的直接財政投資為2.52億英鎊，1975-1976年達24.26億鎊，再加上各種稅收優惠等，龐大的財政支出甚至影響到對國家核心功能（國防、維護法律與秩序等）的資金維持上。[2]同樣出問題的還有保障房的后續管理，如果完全依靠政府部門進行管理，勢必會力不從心，而且管理質量、服務水準也難以保證。20世紀80年代初，大量交付使用的保障房令英國各地方政府的管理工作困難重重，而且引起了住戶們的極大不滿，在一些城市還爆發了住戶對市議會的抗議活動。[3]20世紀80年代后期，眾多的民間住房協會接管了政府的管理工作，以其獨特的優勢為住戶們提供了優良的服務，受到普遍歡迎，時任住房大臣將之概括為：“國家應該去除掉自己的大房東角色，讓住房回歸社區”。[4]

當前我國出臺的各類房地產調控措施，很大程度上可以說是對市場經濟運行體制的行政干預，不可成為一種長期固定化的模式。限價令也帶有由政府為住房定價的色彩，嚴厲的限購政策更直接影響了許多民眾的住房改善性需求，傷害到其合理的居住利益，這種有悖于市場經濟機制的行政命令式干預過于激烈，長期實行將無益于我們構筑健康住房體系的努力。2011年10月27日十一屆全國人大常委會舉行第二十三次會議，財經委副主任委員吳曉靈表示限購政策過于嚴厲，且公租房建設中政府包攬過多，住建部長姜偉新也承認限購是一種行政色彩濃厚、不得已而采取的做法。以上分析表明，政府作為住房供給主體之一的地位確有其必要性，但其角色和作用需更進一步的改革和優化。

三、歐美發達市場經濟國家多元住房供應體系的建設

非營利組織參與住房建設和經營、構建多元住房供應體系是歐美發達國家解決中低收入者住房難的普遍做法。這些國家的政府積極鼓勵和扶持非營利組織在養老、殘障、公共衛生、住房等領域的發展，甚至將其作為應對這些事務的第一道防護線。[5]