全國地面沉降惡化趨勢將在十年內(nèi)得到有效控制

周飛飛

今年年初，由國土資源部、水利部會同發(fā)改委、財政部等十部委聯(lián)合編制的《全國地面沉降防治規(guī)劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）通過了國務(wù)院的審批。這是我國首部地面沉降防治的專門規(guī)劃，國土資源部地質(zhì)環(huán)境司副司長陶慶法對這一意義重大的《規(guī)劃》作了詳細(xì)解讀。

實施地面沉降調(diào)查、地面沉降監(jiān)測、地下水控采與超采區(qū)治理、地面沉降防治技術(shù)創(chuàng)新四大工程，使全國地面沉降惡化趨勢在十年內(nèi)得到有效控制

記者：請您介紹一下這部“十年規(guī)劃”的具體目標(biāo)和整體思路吧。

陶慶法：總體目標(biāo)是：查明全國地面沉降災(zāi)害現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢、形成原因及分布規(guī)律，建立重點地區(qū)地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、區(qū)域聯(lián)動的地面沉降防治工作體系；形成適合我國國情的地面沉降防治與地下水控采技術(shù)方法體系。地面沉降防治管理制度進(jìn)一步健全完善，地面沉降監(jiān)測、地下水控采、地面沉降綜合防治能力明顯提高，地面沉降惡化趨勢得到有效遏制，防治地面沉降災(zāi)害的長效機(jī)制進(jìn)一步健全，防災(zāi)減災(zāi)體系基本建立。

《規(guī)劃》把十年的工作分成了兩個階段。

近期目標(biāo)（2011—2015年）：完成長江三角洲、華北平原、汾渭盆地等主要地面沉降區(qū)和高速及重載鐵路沿線等重大工程區(qū)的地面沉降調(diào)查，初步建立主要地面沉降區(qū)、重點城市及重大工程區(qū)的地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。完成地面沉降區(qū)的地下水超采復(fù)核，劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，控制并逐漸壓縮地下水超采規(guī)模。建立以控制地面沉降與合理開采地下水為基礎(chǔ)的區(qū)域地面沉降防治與地下水管理技術(shù)支撐體系，初步遏制地面沉降繼續(xù)惡化的趨勢。

遠(yuǎn)期目標(biāo)（2016—2020年）：完成全國地面沉降調(diào)查，基本掌握全國地面沉降的分布規(guī)律，建立全國地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對主要地面沉降區(qū)、重點城市和重大工程區(qū)地面沉降的有效監(jiān)控，地面沉降監(jiān)測與防治技術(shù)體系、管理體系進(jìn)一步完善，通過實施重點地區(qū)水資源配置與地下水禁采限采、含水層恢復(fù)修復(fù)工程，地面沉降惡化趨勢得到有效控制。

說到思路，應(yīng)該可以濃縮為四句話、32個字：統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜，突出重點、注重實效，依靠科技、綜合防治，分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

記者：“突出重點”指的是什么？

陶慶法：是指優(yōu)先推進(jìn)長江三角洲、華北平原、汾渭盆地等主要地面沉降區(qū)和高速及重載鐵路沿線等重大工程區(qū)內(nèi)的地面沉降防治工作。

記者：地面沉降是不可逆的，那是不是事先的預(yù)防比治理更關(guān)鍵？

陶慶法：都很重要，預(yù)防是前提，但預(yù)防和治理都是遏制地面繼續(xù)沉降的重要措施。防治的主要任務(wù)是：調(diào)查、監(jiān)測地面沉降，管好地下水資源，實施治理工程，建立地面沉降防治管理體系。

最基礎(chǔ)的還是調(diào)查和監(jiān)測。

在長江三角洲、華北平原、汾渭盆地等主要地面沉降區(qū)，大量開采地下水、地?zé)帷⒂蜌獾鹊叵铝黧w資源的城市和地區(qū)以及重大工程區(qū)開展以基底構(gòu)造、第四系結(jié)構(gòu)、含水層結(jié)構(gòu)等為主要內(nèi)容的綜合調(diào)查與地面沉降專項調(diào)查，全面查明地面沉降分布、成因、發(fā)展趨勢和災(zāi)害損失，進(jìn)行地面沉降地質(zhì)災(zāi)害損失評估。開展地面沉降災(zāi)害風(fēng)險評估，研究提出地面沉降分區(qū)控制目標(biāo)和防治對策建議，為地面沉降防治工作提供決策依據(jù)。

在地面沉降調(diào)查評價的基礎(chǔ)上，逐步建立長江三角洲、華北平原、汾渭盆地、松嫩平原、珠江三角洲、江漢—洞庭湖平原等重點地區(qū)，以及高速及重載鐵路、高速公路、南水北調(diào)工程、西氣東輸?shù)戎卮蠊こ虆^(qū)的地面沉降監(jiān)測網(wǎng)。同時，結(jié)合地下水動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)，實現(xiàn)地面沉降三維監(jiān)測和實時監(jiān)控。

再有就是要嚴(yán)格地下水資源管理，因為地下水超采是產(chǎn)生地面沉降的主要原因，只有實現(xiàn)對地下水的合理開發(fā)才是防治地面沉降的根本途徑。比如：統(tǒng)籌配置地表水、地下水和其他水源，嚴(yán)格地下水開發(fā)利用總量控制和水位控制、復(fù)核和劃定地下水超采區(qū)等。

記者：那已經(jīng)發(fā)生地面沉降的又如何治理呢？

陶慶法：實施含水層保護(hù)工程。在地面沉降嚴(yán)重地區(qū)，采取攔蓄雨洪水、水土保持等工程措施，加大降水滲入量；采取地下水人工回灌措施，增加地下水補(bǔ)給量。

實施地下水直接替代工程。通過實施跨流域調(diào)水、井灌區(qū)節(jié)水改造和再生水利用等工程建設(shè)，增加替代水源，保障壓采地下水后的生產(chǎn)和生活用水需求，達(dá)到控采和防治地面沉降的目的。

實施治理工程。對地面沉降嚴(yán)重的低洼地區(qū)，要修建和完善防汛、防澇、防風(fēng)暴潮工程設(shè)施；對引發(fā)的地裂縫，要采取工程措施處理，以保障建筑物安全。

記者：根據(jù)《規(guī)劃》，這十年，我們將集中人力物力財力做哪些大事情？

陶慶法：可以歸納為地面沉降調(diào)查、地面沉降監(jiān)測、地下水控采與超采區(qū)治理、地面沉降防治技術(shù)創(chuàng)新等四大工程。

通過實施地面沉降調(diào)查工程，查明我國主要地面沉降區(qū)的地質(zhì)背景和地面沉降災(zāi)害狀況，研究提出防治對策，為地面沉降防治提供科學(xué)依據(jù)。在規(guī)劃期內(nèi)將重點開展長江三角洲、華北平原、汾渭盆地等主要地面沉降區(qū)，大量開采地下水、地?zé)帷⒂蜌獾鹊叵铝黧w資源的城市和地區(qū)以及高速及重載鐵路沿線等重大工程區(qū)的地面沉降調(diào)查，覆蓋區(qū)域30萬平方公里。

通過地面沉降監(jiān)測工程，健全完善以基巖標(biāo)、分層標(biāo)、 GPS、水準(zhǔn)點等為主要監(jiān)測設(shè)施的地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合地下水監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)，并輔以InSAR監(jiān)測技術(shù)手段，構(gòu)建主要地面沉降區(qū)區(qū)域控制監(jiān)測網(wǎng)和重大工程地面沉降專項監(jiān)測網(wǎng)，實現(xiàn)對我國主要地面沉降區(qū)的有效監(jiān)控。

實施地下水控采和超采治理工程是控制地面沉降的重要手段。近期重點實施長江三角洲、華北平原、汾渭盆地地下水控采與地下水超采區(qū)治理工程。

通過實施地面沉降防治技術(shù)創(chuàng)新工程，著力提高地面沉降防治技術(shù)水平和支撐保障能力。

記者：如今，科技創(chuàng)新越來越顯現(xiàn)出它的巨大力量。在地面沉降防治領(lǐng)域，科技創(chuàng)新將體現(xiàn)在哪些方面？

陶慶法：重點加強(qiáng)這樣幾方面的關(guān)鍵技術(shù)研究：地面沉降形成機(jī)理綜合研究——弄清為什么；地面沉降的防治對策及防治技術(shù)研究——知道怎么辦；地面沉降監(jiān)測新技術(shù)研究——掌握最有效的監(jiān)控手段；地面沉降信息管理系統(tǒng)——構(gòu)成地面沉降防治“全國一盤棋”。

盡管地面沉降防治工作不斷推進(jìn)，但主要集中在“點”上，遏制其惡化和擴(kuò)大的趨勢，還需“全國一盤棋”

記者：據(jù)我所知，地質(zhì)工作者早在上世紀(jì)五六十年代便開始就上海等地的地面沉降問題進(jìn)行專題研究。那么，經(jīng)過這么多年的積累和發(fā)展，編制和實施《全國地面沉降防治規(guī)劃》是否已有了很好的基礎(chǔ)？

陶慶法：首先，是法制的建立與健全。2003年11月24日國務(wù)院發(fā)布了《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》，將地面沉降納入我國重點防治的地質(zhì)災(zāi)害之一；上海、江蘇、浙江等地則相繼出臺了地面沉降防治的地方性法規(guī)，制定和實施了地面沉降防治專項規(guī)劃。在多年實踐的基礎(chǔ)上，地面沉降調(diào)查、監(jiān)測與防治等技術(shù)規(guī)程逐步完善，正在形成國家標(biāo)準(zhǔn)。

其次，是區(qū)域地面沉降防治協(xié)調(diào)機(jī)制基本建立。2007年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了國土資源部牽頭，發(fā)改委、財政部、環(huán)保部等部門參加的全國地面沉降防治部際聯(lián)席會議制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了全國地面沉降防治工作的組織、協(xié)調(diào)和管理。此前，上海市、江蘇省和浙江省已共同建立了長江三角洲地面沉降監(jiān)測區(qū)域協(xié)作聯(lián)席會議制度，基本實現(xiàn)了長江三角洲地面沉降監(jiān)測的整體聯(lián)動，為促進(jìn)跨地區(qū)地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和綜合防治奠定了基礎(chǔ)。

第三，地下水控采與超采治理取得明顯成效。針對地下水超采及其引發(fā)的地面沉降問題，相關(guān)省（區(qū)、市）以控采和治理超采為重點，加強(qiáng)了地下水資源管理，實行了地下水開發(fā)利用總量控制，劃定了地下水超采區(qū)，公布了地下水禁采和限采范圍，實施了地下水壓采和限采。

第四，重點地區(qū)地面沉降調(diào)查監(jiān)測工作得到加強(qiáng)。1999年以來，中國地質(zhì)調(diào)查局等部門相繼在長江三角洲、華北平原和汾渭盆地等重點地區(qū)開展了約13萬平方公里的地面沉降調(diào)查工作，基本查明了區(qū)域地質(zhì)背景和地面沉降變化規(guī)律；在部分重點城市及地面沉降嚴(yán)重地區(qū)初步建立了立體監(jiān)測網(wǎng)，覆蓋面積約11萬平方公里。

第五，重點地區(qū)地面沉降綜合防治成效顯著。比如，上海市通過地下水限采和地下水人工回灌等措施，年沉降量已基本控制在10毫米以下；江蘇省蘇錫常地區(qū)，在2000年實施區(qū)域地下水禁采措施后，蘇州、無錫和常州中心城區(qū)沉降已基本得到控制。沉降量和年平均沉降速率都大幅減小的還有天津、滄州、西安、太原等。

必須清醒地看到，我國地面沉降防治工作雖然取得初步成效，但地面沉降繼續(xù)惡化的趨勢還沒有得到有效控制，地面沉降防治工作形勢依然嚴(yán)峻，防治任務(wù)十分艱巨。

記者：目前就全國而言，地面沉降防治工作還有哪些明顯的不足？

陶慶法：主要體現(xiàn)在以下方面：

一是地面沉降防治基礎(chǔ)工作薄弱。目前，全國已有20多個省（區(qū)、市）發(fā)生了地面沉降問題，但地面沉降調(diào)查、監(jiān)測僅局限于長江三角洲、華北平原和汾渭盆地三個主要地面沉降區(qū)；地面沉降監(jiān)測網(wǎng)點覆蓋區(qū)域小，尚未實現(xiàn)對主要地面沉降區(qū)的有效監(jiān)控；區(qū)域地下水監(jiān)測站網(wǎng)密度不足，難以準(zhǔn)確掌握地下水開采區(qū)的地下水動態(tài)變化；廣大農(nóng)村地區(qū)普遍缺少地下水取水計量設(shè)施，難以對地下水的實際開采量實施有效的監(jiān)督和嚴(yán)格控制。地面沉降調(diào)查范圍和精度、監(jiān)測站網(wǎng)控制密度等基礎(chǔ)工作遠(yuǎn)不能滿足地面沉降防治工作的需要，難以為防災(zāi)減災(zāi)提供可靠的決策依據(jù)。

二是地下水超采與地面沉降治理難度大。地面沉降多發(fā)生在水資源短缺地區(qū)。由于這些地區(qū)地表水嚴(yán)重匱乏或遭到污染，許多城市和農(nóng)村地區(qū)不得不大規(guī)模開發(fā)利用地下水，造成了部分地區(qū)地下水嚴(yán)重超采并引發(fā)地面沉降。此外，一部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，不考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，盲目開采地下水，發(fā)展高耗水高污染企業(yè)，更加劇了地下水超采和地面沉降。由于這些地區(qū)地下水替代水源有限，難以實行地下水大規(guī)模禁采和限采，加大了地面沉降防治工作的難度。

三是地面沉降防治經(jīng)費(fèi)缺乏保障。目前，防治地面沉降尚未形成穩(wěn)定的資金投入渠道，沒有資金保障，導(dǎo)致地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、地下水水源替代工程等建設(shè)嚴(yán)重滯后，地面沉降防治工作難以推進(jìn)。此外，地面沉降基礎(chǔ)理論和防治技術(shù)方法研究滯后，地面沉降防治技術(shù)體系建設(shè)薄弱，支撐能力不強(qiáng)，亟待加強(qiáng)地面沉降防治科學(xué)研究和支撐體系建設(shè)，提高地面沉降防治技術(shù)水平。

四是地面沉降防治機(jī)制不健全。地面沉降防治工作尚未形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、區(qū)域聯(lián)動的工作體系和長效機(jī)制，地面沉降防治相關(guān)政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善，綜合防治體系亟待加強(qiáng)。各級政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門對地面沉降防治工作重要性、緊迫性的認(rèn)識還有待提高。

（作者系中國國土資源報記者）