湘江立法的里程碑意義

周剛志

在進行有效的全國性流域立法之前，在省級行政區域內推進省內跨區大河的立法試驗，不失為積極探索流域立法經驗的有效途徑。

2012年9月27日，湖南省第十一屆人民代表大會常務委員會通過了《湖南省湘江保護條例》（以下簡稱《湘江保護條例》），該“條例”將自2013年4月1日起施行。《湘江保護條例》的通過，不僅對于我省“兩型社會建設”極具重要意義，而且它在世界流域立法史上亦將具有重要地位。

大江大河蘊藏著豐富的水資源，這不僅是流域內各個區域經濟發展的重要基礎，也關系到流域內居民的生活利益，尤其是飲用水的安全。然則，大江大河往往會流經不同的國家或行政區域，對于上游區域的國家或地方政府而言，充分利用河流的給水排污能力，甚至“以鄰為壑”、“轉嫁污染治理成本”，都屬于它們的“理性選擇”；而對于下游區域的居民而言，遏制上游、中游地區的工業發展，尤其是阻止其發展重污染型企業，卻不必支付相關代價，最為符合他們的利益。如何協調傳統行政區域管理與流域管理的關系，遂成為當今時代區域間協調發展與水資源保護立法的最大難題。為此，以流域為基礎推進綜合性水資源保護立法，成為世界各國的明智選擇。譬如，國際河流流域保護方面，1909年美國和加拿大為保護兩國邊境的五大湖水域而簽署了《邊界水域條約》；而在國內河流流域保護方面，美國國會1933年通過了《田納西流域管理局法》，日本1995年修訂了《河川法》等。這些均成為了域外流域保護立法的成功范例。

我國2002年修訂的《水法》第12條第1款明確規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”。為了協調水資源保護過程中的流域共同管理與行政區域管理問題，2006年國務院頒布了《黃河水量調度條例》，2011年國務院又通過了《太湖流域管理條例》，等等。然而目前在水資源管理實踐中，我國依然存在流域統一管理與行政區域管理難以協調一致的問題；而針對“如何構建合理、高效的‘相結合管理體制”問題，學者間也存在不同觀點，其理論分歧主要表現在：在立法模式上，采取黃河、長江等大江大河的專門立法還是全國統一立法？在立法內容上，是采取流域管理的專門立法還是涉及各個領域的綜合立法？在前者，當前學界似以黃河、長江須專門立法為主流學說；在后者，學者則似以主張綜合立法為多。

其實，在進行有效的全國性流域立法之前，在省級行政區域內推進省內跨區大河的立法試驗，不失為積極探索流域立法經驗的有效途徑。《湘江保護條例》第2條第1款明確規定：“湘江流域水資源管理與保護、水污染防治、水域岸線保護、生態保護以及涉及湘江保護的其他活動，適用本條例。”這說明，該“條例”正是一部有關湘江流域保護的專門立法，也是有關湘江流域生態保護的綜合立法；它的問世是我國流域立法的重要里程碑。

需要注意的是，《湘江保護條例》的立法目的旨在保護湘江流域水資源和生態環境，如何協調湘江中上游地區與下游地區之間在經濟發展上的利益矛盾，將決定著該“條例”的實施效果。對此，《湘江保護條例》第5條規定：“省人民政府設立湘江保護協調委員會，統籌協調湘江保護中的重大事項。湘江保護協調委員會由省人民政府有關部門、湘江流域設區的市人民政府組成，由省人民政府主要負責人擔任湘江保護協調委員會主要負責人”。為了協調湘江保護過程中的區域間利益矛盾，湘江保護協調委員會可能還需要積極引導各地區的政府之間通過“行政協議”等新形式建立有效的“生態補償機制”等制度，以督促流域內各地區政府切實履行法律職責。