對湖南臨湘市保障性住房建設的調查與思考

毛高清　劉鶴生

全面推進保障住房建設是我國“保民生、促發展”的一項重大舉措，是解決城市住房困難、抑制房價過快增長、促進房地產業健康發展的有效途徑。來自岳陽臨湘市調查顯示，保證性住房建設雖然取得一定成就，但步履緩慢，金融支持不足是其中一個重要原因。

一、臨湘市保障房建設取得一定成績，但進展相對緩慢

自2008年啟動實施保障性住房建設以來，臨湘市保障性住房建設取得了一定的成績。2008年以來，新建廉租房項目6個1760套，其中204套已交付使用；發放租賃補貼 1722戶，發放金額489.2 萬元，惠及1722戶低收入家庭；實施城市棚戶區改造1100戶、國有工礦棚戶區改造1815戶；新建公共租賃住房項目4個431套；新建經濟適用房216套。

但受地方財力、土地指標、征地搬遷等因素限制，也存在諸多問題，比如項目開工率低、投資完成額低、問題整改率低等。有的廉租房建設項目至今沒有得到落實；有的公共租賃房建設竣工后，尚未正式分配。據統計，2009年至2012年，全市廉租住房建設實際完成1760套，僅占計劃項目5562套的32%，低于全省平均水平。

二、金融支持不足是保障房建設滯后的重要原因

臨湘市保障性住房建設相對滯后的原因是多方面的，但金融支持不足是其中重要原因。調查顯示，臨湘市保障性住房建設難以取得銀行信貸支持，銀信機構不愿涉足保障性住房建設項目。截至2012年6月底，臨湘市保障性住房開發貸款僅800萬元，只占全市今年上半年新增貸款額的2.17%，個人住房按揭也因抵押問題還沒有實現零的突破。金融資金之所以沒有流入保障房領域，主要有以下原因：

（一）財政資金杠桿作用沒有發揮。目前臨湘市的保障性住房建設資金來源主要是中央和省市按比例的配套資金。2008年以來，累計爭取中央和省級補助資金近3億元。但巨額的財政資金并沒有吸引民間資本和金融資本的跟進，還遠沒有形成一種“政府主導、多方參與”的投融資渠道。調查顯示，目前臨湘幾乎所有在建項目都存在著建設資金嚴重短缺的問題，國有林場棚戶區改造項目資金缺口達到2807萬元。

（二）金融支持政策體系不完善。我國現在執行的保障性住房建設政策框架內，還沒有形成一整套完備的金融支持政策體系。在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產質量認定、不良貸款核銷等方面只能執行等同于其他建設項目的金融政策，缺乏完善的擔保、保險機制和配套的激勵獎勵措施，使得金融機構對保障性住房信貸投入動力不足。據調查的工、農、中、建和農信社負責人反映，金融監管部門至今沒有出臺金融支持實施細則，各商業銀行也基本沒有制定保障房貸款管理的具體辦法，且延用商品房開發貸款的管理模式，難以操作實施。

（三）缺少專門的住房金融機構。發達國家和地區大多有政府引導的專業化住房金融機構，為公共住房建設提供資金支持、擔保和監督，也可以為中低收入家庭購買住房提供貸款或擔保，并提高資金使用效率。而我國目前缺少類似的專業性住房金融機構，主要還是依靠商業銀行，而商業銀行的盈利性原則不可能完全配合政府的政策意圖。保障性住房建設資金需求量大、建設周期長、回報率低，因而風險也比較大，加之商品房市場的迅速發展所帶來的高利潤，造成了金融機構的信貸資金對保障性住房支持不足的現狀。

（四）風險防范機制不健全。受保障性住房推進進度要求和財政實力薄弱影響，部分保障房建設項目企業存在“四證”不全、自有資金比例不達標等問題，甚至存在僅憑部門批文即先行開工的情況，使得個別保障房項目不符合銀行信貸投放條件。再說，保障性住房購買對象大多數沒有穩定的職業，且一般為低收入家庭，缺乏有效的抵押物和合格的擔保人。保障性住房建設用地一般為劃撥土地，免交土地出讓金，無法作為抵押擔保物。盡管目前推動落實保障性住房建設的載體多為政府融資平臺企業，但受近年來政府投資項目多，融資需求大影響，負債率較高，且難以再提供用于融資的抵押物。

（五）信貸資金規模不給力。一方面，縣域四大國有商業銀行信貸項目授信權限均由上級行控制，沒有自主放貸能力，無法介入保障性住房建設項目。農信社的信貸資金受到人民銀行信貸規模限制，在支持“三農”發展，保證“三個高于”前提下，幾乎沒有信貸資金支持保障性住房建設。另一方面，近年實施穩健的貨幣政策效應逐步顯現，各金融機構放貸能力受到了抑制。在這種情況下，利益最大化原則必然導致信貸資源投向那些風險小、效益穩定的項目，從而降低了對保障性住房的投入熱情。

三、突破融資瓶頸是保障性住房建設順利推進的重要保障

保障性住房建設是一項民生工程、民心工程和德政工程。在各職能部門進一步明確職責，密切協作，形成工作合力的基礎上，只有創新融資方式，加大金融信貸投入，突破融資瓶頸，才能加快推進縣域保障住房建設。

（一）創新融資方式，拓寬融資渠道。保障性住房建設責任主體是政府，政府要建立長期穩定的保障性住房預算資金。要按照“政府主導、多方參與”的投融資渠道，通過土地優惠、稅收減免，引導社會資金投入保障性住房建設，減輕政府投資的資金壓力，使保障性住房建設的運作保持較大規模并且有可持續性。還可采取“捆綁開發，以商養廉”的模式，實施商品住房用地項目配建保障性住房等方式不斷拓展融資渠道，確保保障性住房建設資金及時供給。所謂“捆綁開發”，即：將土地整體規劃，其中一部分建設廉租房、一部分建設經濟適用房、一部分建設商品房；開發企業通過商品房的開發所賺取的部分利潤，來彌補保障性住房資金的不足。

（二）健全政策體系，控制分散風險。一是制定相關措施，確保保障性住房項目配套資本金能夠足額及時到位，為銀行發放保障性住房信貸資金支持提供必要的前提條件。二是成立專門機構負責保障性住房項目資金監管，全程監控項目資本金、信貸資金、項目租售回收資金情況，最大限度地防范和降低信貸風險。三是建立政府保障性住房抵押貸款擔保制度，明確保障性住房建設項目財政擔保的有效性和合法性，有效降低金融機構面臨的由于借款人違約帶來的風險。四是制定保障性住房政府回購管理辦法，并明確如果不能及時回購，對銀行貸款損失補償的資金來源。五是給予金融機構一些稅收、風險補償方面的特殊政策，解決金融機構的后顧之憂，使之承擔的風險與收益相匹配。

（三）履行社會責任，加大信貸投放。一是人民銀行要繼續加大對金融機構履行社會責任評價制度，并把金融支持保障性住房建設情況作為考核的一項重要指標，引導金融機構強化社會責任意識，不斷創新金融產品和服務方式，自覺積極投入保障性住房建設項目。二是金融機構要結合當地實際，制定出支持保障性住房建設的工作方案和實施細則。一方面，適當放寬保障性住房貸款受理條件；另一方面，積極開展信貸產品創新，盡力滿足信貸需求。三是商業銀行總行應將保障性住房建設納入信貸投放傾斜和支持對象，單獨安排保障性住房貸款新增計劃，將普通商品房開發貸款業務與保障性住房開發業務區別開來，差別對待。監管部門也要政策傾斜。

（四）建立專業機構，服務民生工程。保障性住房建設是一項惠民工程，建立政策性住房金融機構，才能推進保障住房建設工作規范化。借鑒其他國家住房金融體系的運作方式和經驗，成立專門的政策性住房金融機構，或者對現有的住房公積金中心進行改革，負責保障性住房建設和消費環節的金融服務。該機構的資金來源可以是儲蓄，也可以是發行債券，還可以將人壽保險基金、養老基金吸收進來，形成穩定的資金供給。政府除在貸款方面給予政策性住房金融機構優惠外，也可對其吸收的存款和發行的債券減免利息稅等，以幫助其籌集資金，增強實力。該機構支持的保障性住房建設項目給予財政貼息，在項目的證照審查及貸款資產質量認定、不良貸款核銷等方面采取寬松監管，鼓勵保障性住房貸款證券化等金融創新。只有這樣，中低收入群體的住房難題才能得到有效解決，“住有所居”的目標也才能夠得到實現。