新形勢下跨境資金流動監管面臨的挑戰及政策應對

王亮

摘要：受國內外經濟形勢變化、國內經濟發展方式轉變及金融開放程度提高等因素綜合影響，我國跨境資金流動波動性加大，流動渠道也呈多樣化、復雜化趨勢，已經給我國跨境資金流動監管帶來挑戰。本文結合新形勢下跨境資金流動的波動性，深入分析了可疑跨境資金流入的新渠道及成因，揭示了我國跨境資金流動監管的薄弱環節，同時探尋完善我國跨境資金流動監管的政策建議。

關鍵詞：跨境資金流動；波動性；新渠道；監管；政策建議

一、引言

當前國際經濟金融環境的復雜性和嚴峻性，致使各種長期性、結構性及突發性問題交織在一起，全球金融市場將持續反復震蕩，未來幾年我國跨境資金流動的波動性會很明顯，渠道也將多樣化、復雜化，這無疑將會加大監管難度，很可能影響到宏觀調控和貨幣政策操作。因此，應對跨境資金流動的不確定性將是我國未來一段時間面臨的巨大挑戰，亟需切實把握好今年“穩中求進”的工作總基調，密切關注形式變化，提高監管的針對性、靈活性和前瞻性。

二、跨境資金流動的波動性

自2011年9月底以來，歐美主權債務危機導致我國外部環境發生較大變化，人民幣匯率預期開始分化，在跨境資金凈流入放緩的同時，境內銀行、企業等機構及個人的結匯傾向減弱、購匯意愿增強，導致結售匯順差減少甚至出現逆差。2011年第四季度，央行為市場提供外匯流動性，引起外匯儲備減少、外匯占款余額下降。從圖1可以看出，自2011年10月份以來，我國外匯占款呈現連續三個月下降的罕有態勢。很快這種趨勢在今年1月份得到緩解，2012年1月末我國金融機構外匯占款余額為254996.41億元，與去年12月末相比增長了1409.4億元，重拾升勢。2月份這一數據為255247.56億元，3月份這一數據為256493.92億元。然而4月份外匯占款余額為255888.21億元，較3月份減少605.71億元，這是年內首次負增長。

外匯占款近幾個月來的起伏變化，預示著當前跨境資金流動的波動性在加大，而這一態勢將成為今年乃至未來幾年跨境資金流動的主要特征。

三、可疑跨境資金流動的新渠道及成因

傳統的異常跨境資金流動渠道有經常項目下的虛假貿易方式，資本項目下的直接投資方式及地下錢莊三種主要渠道。但是從最近幾年的實踐來看，跨境資金流動方式2方法不斷創新，以規避現有的相關政策管理規定。

（一）短債長借

以短期外債名義借入資金并將債務展期，實現境外資金流入。由于現行政策對外商投資企業借入外債僅憑其注冊資本與投資總額的差額即可借入外債，且外債實行備案登記制度，僅需在外管局備案即可，因此企業可通過變更投資總額和注冊資本差額以借債方式實現資金流入，境外資金流入便捷，政策成本也較低。而且外債結匯時審核憑證只能就其表面要素進行核對，無法區分其是否具有真實交易背景，也沒設定短期外債展期資格、次數等限制條件，管理手段不足導致短債長借。

（二）外保內貸

外商投資房地產企業以境外擔保，境內借入人民幣借款方式融資，實現資本流入，規避政策管制。根據2006年7月商務部、建設部、工商局及外管局等六部委發布的《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》及后續相關規定，2007年6月1日之后新設立的房地產企業不得舉借外債。房地產企業外保內貸客觀上形成了企業的或有外債，在一定程度上規避了房地產外債管理政策。關于或有外債相關文件并未提及，在政策監管上存在空白。

（三）離岸賬戶

企業通過設立離岸賬戶來實現境內外資金的融通，對于從離岸賬戶匯給境內的資金，客戶通過網絡銀行便可完成支付匯款的操作，匯入地銀行僅憑收匯報文中的OSA標識即可辦理入賬或結匯，無從審核其收入的來源、性質和交易的真實性。隨著近幾年離岸業務的迅速發展，許多非法資金借助離岸賬戶渠道違規流入。同時，也沒有單獨的系統對離岸賬戶的收支進行統計，缺乏有效的非現場監測手段。

（四）個人收入

個人外匯收支項下對交易的真實性缺乏明確的政策管理措施，一些個人可能利用個人外匯收支的隨意特性，通過對個人外匯形式收結匯，規避待結匯賬戶監管。現行法規對居民個人外匯匯入環節不予監管，只在“解付外幣現鈔”和“結匯”環節進行真實性審核時分別實行不同的限額管理，但這種限額管理存在著較大漏洞。根據規定，一次性“解付外幣現鈔”或者“結匯”等值1萬美元（含1萬美元）以下的，僅憑身份證明就可直接到銀行辦理，在實際操作中，居民個人可以通過分批分次、化整為零或者在不同銀行網點辦理的方式來實現大額的“解付外幣現鈔”和“結匯”，借此規避外匯監管。

四、當前跨境資金流動監管的困境

（一）政策調整滯后

近年來，我國涉外經濟快速發展，跨境資金流動的規模、頻率和渠道在不斷變化，而外匯管理政策調整難以及時跟進，致使部分業務沒有被政策覆蓋，形成監管空白。另外，政策出臺的時間差也將導致“技術性盲點”，新政策的制定出臺有一個考察論證和通過實踐檢驗不斷完善的過程，從發現政策漏洞到堵塞漏洞需要一定時間，在這段時間內，部分領域會出現“技術性盲點”。

（二）缺乏協調機制

目前，在跨境資金流動管理上，我國尚未建立協同監管機制，相關部門基本是各自為政，條塊分割，部門間的管理目標和政策導向缺乏協調，相關數據、信息缺乏交流。以外債管理為例，國家計劃部門（發改委）只負責制定借用外債和國際商業貸款規模計劃，財政部負責國際開發機構和多邊組織機構的貸款、政府貸款，外管局負責全部外債的統計和中外資銀行短期外債指標的核定，而外資企業外債由企業在投資總額和注冊資本差額之間自主決定，由外管局監督。由于沒有統一的管理目標和政策間的銜接，加上單個部門管理的盲目和低效，政策效果將會相互抵銷，監管合力更是無從談起。

（三）政策執行不力

如投資項下跨境資金流入，雖然目前有銀行、會計師事務所、外管局三方審驗，但由于驗資詢證僅限于注冊會計師事務所，在當前審計全面市場化的背景下，某些事務所出于自身業務發展需要，不嚴格執行審計的有關政策規定，不經詢證即為企業出具驗資報告，使得驗資流于形式。此外，本外幣監管政策的現實分離，也削弱了跨境資金流動監測的效果。如目前對結匯資金進入人民幣賬戶后的后續監管沒有明確規定，結匯后人民幣資金在關聯公司之間多次劃轉后，就可以毫無顧忌地偏離跨境資金原有使用范圍。

五、完善跨境資金流動監管的政策建議

鑒于當前跨境資金流動的波動性、可疑跨境資金流動的新渠道、成因及監管薄弱環節，并結合外匯管理理念“五個轉變”要求，擬提出以下建議來完善我國跨境資金流動監管。

（一）建立監測預警機制

為應對新形勢下跨境資金流動復雜多變的局面，外匯管理部門須進一步建立健全覆蓋整個跨境資金流動狀況的全口徑分析監測體系。可以通過一些非現場監管的方式，對跨境資金流動的異常情況進行跟蹤核查，以有效降低管理成本并提高管理效率；國際收支風險監測預警體系也亟待建立，建立該體系的目標是及時把握國內外經濟金融形勢的變化和市場走勢，判斷國際收支和外匯收支風險水平，并對國際收支中的脆弱性及可能發生的危機做出預警。實證分析認為預警指標體系如同步指標、預警指標、失衡指數、預警指數等可以從總體上反映國際收支的風險狀況，還需要進一步構建并優化具體的預警指標體系。

（二）建立協同監管機制

監管機制要真正實現對跨境資金流動的有效監管，必須結合我國實際情況，全面整合監管資源，加強各部門政策的協調，建立安全、及時、準確的信息及數據交流途徑。跨境資金流動監管部門應加強與各涉外行政主管部門間的協調，使各部門在職責分工、政策法規上相互銜接，在行政管理上相互配合，實現資金流與相應的物流、服務等信息相結合，實現對跨境資金流動的全面、有效、無縫的監管。

（三）加強代位監管

作為審批主體的外管局及代位監管的外匯指定銀行，都要轉變重資金流出輕資金流入的思維，通過本外幣監管并舉，力求全面真實掌握可疑資金流動情況，及時查處隱藏于其中的洗錢、非法交易活動等違法行為。同時外管局及各有關職能部門應加強對外匯指定銀行、會計師事務所等中介機構執業行為的監管，促使其增強法制觀念，履行好代位監管職責，把好外匯資金流動一線關口。如通過建立外匯指定銀行、會計師事務所等中介機構外匯代位監管信息披露制度，督促其加強自身管理，增強自律意識。對于代位監管中，不嚴格執行外匯管理政策或為外商投資企業出具虛假驗資報告的外匯指定銀行、會計師事務所要列入“黑名單”管理，情節嚴重的，要加大違法違規處罰力度，直至取消經營外匯業務從業資格，切實提高代位監管的嚴肅性。

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