由海南宰客事件引發的旅游法思考

張旦旦 尚水清

【摘要】旅游業在我國是一個發展呈現多樣化趨勢、具有巨大潛力的新興產業。旅游業的發展與旅游法制的進步具有不可分割的聯系，然而與旅游業的飛速發展形成鮮明對比的是我國旅游立法長期出現的缺失與滯后的局面，旅游法制保障體系還沒有完全建立健全。

【關鍵詞】旅游基本法旅游立法旅游法現狀

近年來，隨著我國旅游事業的迅速發展，旅游亂象也愈演愈烈。特別是今年春節，海南旅游“宰客門”事件再次在全國引起強烈反響。旅游經營管理不規范、市場誠信缺失、導游素質和服務不到位、地區和行業壁壘依然存在、行業存在監督真空等等，旅游法律糾紛日益多樣化，旅游投訴問題逐漸尖銳化。究其原因，是我國目前旅游法體系不夠適應旅游業的發展，法律在旅游業的發展中沒有起到應有的保駕護航的規范作用。法律在旅游業中的缺失成為制約我國旅游業健康快速發展的瓶頸。

一、目前我國旅游法存在的現狀及主要問題

(一)通用性規范無法全面調整，專門性規范層次低，效力差

[1]我國目前有兩類調整旅游關系的法律規范：一類是《民法通則》、《合同法》、《文物保護法》等通用性法律法規；另一類是專門性旅游法律法規，如《旅行社管理條例》、《導游人員管理暫行規定》、《旅游業治安管理辦法》及各省、市制定的旅游管理條例等。但時至今日我國尚未出臺一部系統的綜合性的旅游基本法，這與旅游業在我國國民經濟中的重要地位極不相稱。旅游業有其特殊性，單靠通用性法律無法全面調整。而專項旅游法律法規涉及旅行社、飯店、旅游車（船）、導游人員、風景名勝資源管理等多領域多行業，不夠統一，規定之間還存在不協調甚至相互矛盾的現象。而且這些專門性旅游業法律規范的效力層級低、權威性不夠，尤其是一些地方性法規，有些還屬于“內部規定”，只有有關主管機關執行并未對公眾公開，嚴重影響了法律的權威性、統一性和透明度。

（二）橫向調整的法律規范欠缺

現有的旅游法規范偏重縱向法律關系，及政府主管部門和各旅游企業之間的關系。但在旅游業實踐中大量發生的卻是橫向法律關系即旅游經營者之間或旅游業經營者與旅游者之間的法律關系。橫向調整的法律規范的欠缺導致旅游經營者與旅游者之間的糾紛屢屢發生，而且得不到很好的解決。

（三）保護旅游者合法權益的法律欠缺

旅游者合法權益保護問題是一個綜合性的問題，既要加強立法工作，執法工作，又要增強人們的法律意識。從我國的實際情況看，不僅普遍存在著法律意識淡薄的問題，國家有關部門對保護旅游者權益的重要性還缺乏必要的認識，而且旅游者也缺乏自我保護的法律意識。大多數旅游者不清楚自己享有的權利，不懂得如何保護自己的權益，在權益受到損壞時不知道或者不愿意用法律武器保護自己，致使不法旅游經營者更加肆無忌憚的侵犯旅游者的合法權益。

（四）旅游合同糾紛處理的法律規范過于簡陋，缺乏可操作性

旅游合同在我國的合同法中仍屬于無名合同，目前處理旅游合同糾紛的處理辦法是：依照《民法通則》和《合同法》總則的規定，類推適用合同法分則相關條款。但旅游合同不同于一般的合同，有其特殊性，有些情況下用以上方法無法對另一方進行有效的補償，從而不利于保障旅游者的合法權益，也不利于旅游市場的成熟與穩定。

我國國家旅游局早在1982年就組織專家成立了《中華人民共和國旅游法》起草領導小組，并于1985年底提交了第一次送審稿，但整整30年過去了我國旅游基本法仍未出臺。

二、旅游基本法遲遲不能出臺的原因分析

（一）立法出發點有失偏頗

雖然通過立法取得管理權限已經不是當今世界立法的主線，甚至還受到嚴格的限制，但我國立法工作中仍將權限的劃分作為立法出發點來考慮問題。旅游是綜合性很強的行業，餐飲、交通、購物、娛樂等都是旅游必不可缺少的內容。單是我國旅游景點景區所有制隸屬關系就政出多門，錯綜復雜。風景名勝區歸建設部門管理，自然保護區歸林業部門管理，寺廟道觀歸宗教部門管理，文物遺址、博物館歸文化部門管理，地質公園歸國土資源部門管理，海濱水域、島嶼歸海洋漁業部門管理。這些部門都有相應的法律法規和資源管轄權，或多或少都有本位主義、部門保護主義傾向，以為旅游立法只是為旅游部門爭權奪利，必然會傷及本部門的行業管理權、資源支配權、經濟收益權。所以旅游法草稿在征求部門意見過程中或“磨損變形”或“拋錨擱淺”，一關放過一關攔，最后不得不因意見分歧使旅游基本法的出臺被一拖再拖。

（二）旅游業涉及面廣，立法難度大

目前，我國旅游業已開始向大旅游模式進行轉換，其涉及到的部門之多也是前所未有的，而且旅游的核心是服務，對象是人，不像以貨物為核心內容的商業那樣易于制定統一劃的規則。一部旅游基本法就像是一部社會協調法，牽涉到方方面面，即使一些強烈呼吁旅游法出臺的專家學者，也大多從旅游立法的必要性角度去談，而避免涉及到有關立法技術性的具體層面的立法操作。因此，旅游立法的可操作性低，立法難度大也是旅游基本法難以出臺的重要原因。

（三）旅游研究的滯后性

隨著“依法治國”戰略方針的提出，我國的法制取得了巨大的成就。但較之于法制建設比較成熟的國家，我國的法制建設仍處于探索階段，法制體系還不夠完善，特別是對于旅游法的研究仍屬于缺失領域。我國大量法律研究集中在民法、商法、刑法等幾大部門法。對于旅游法進行專門研究的人才寥寥無幾。法律只是對現有現象的描述。任何立法工作都離不開法學專家的支持。因此旅游法專家的缺失也是旅游基本法難以出臺的另一重要原因。

三、我國制定旅游基本法的必要性

（一）制定旅游基本法是我國旅游業健康發展的客觀需要

旅游業是一個跨部門、牽涉面廣、受制約因素多的產業，具有綜合性強的特點，旅游部門又是一個求人多，管理“硬手段”少的部門，各地旅游質監所處理投訴難度大，再加上地方保護主義和缺少必要的旅游法律可依，因此必須盡快出臺旅游業的基本法——《中華人民共和國旅游法》，以促進和保障旅游業的健康、持續發展，實現對旅游業的宏觀調控，協調旅游業與其他行業的關系。我國旅游業經歷了30多年的發展，已經具備了相當大的行業規模，亟需將旅游業在國民經濟中的地位和作用法定化，以促進和保障旅游業的健康發展。全社會對旅游業的性質、特點及其在國民經濟發展中的重要作用等，都有了基本的認識和了解，認同了旅游業有其自身的發展規律，發現了旅游業存在的問題，感受到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基本問題。

（二）制定旅游法是健全我國法律體系的必然要求

與完善的旅游法律體系相比,我國的“旅游基本法”——旅游法還處于缺位狀態。有關的民事基本法,內容沒有反映旅游活動的內在特殊規律,缺乏針對性和可操作性,使旅游民事法律關系的調整沒有直接的法律依據。目前我國的旅游法律體系主要是國務院的條例如《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》、《旅行社質量保證金暫行規定》、國家旅游局的規章及各地方性法規,這些法規在立法層次上遠遠不夠,都沒有從宏觀上對國家發展旅游業的原則和措施作出規定，僅對旅游業的縱向法律關系進行調整；在立法內容上,較多的體現計劃經濟部門割據的行政色彩,較少反映旅游經濟規律及統一市場的產業特征；各地方法規也由于缺乏國家綜合性法律的約束和引導,立法水平參差不齊,實施效果不一,還在一定程度上助長了地方保護主義,易于造成旅游經濟的地域分割,難以形成統一的旅游市場。地方上不顧實際情況,競相將旅游業作為本地的支柱產業,一些邊遠地區和省份都規定旅游扶貧的發展戰略這些做法違背了旅游是市場經濟高度發展的產物這一客觀規律,非常可能造成旅游資源的破壞和經濟發展的失衡。同時,多年來的旅游管理實踐表明,僅靠單項法規,不足以調整旅游活動中產生的所有旅游法律關系。因此,從健全我國旅游法律體系的角度,全面考慮行業立法的整體完善,制定旅游法是非常必要也是非常迫切的。

四、旅游法制體系應包括的體系

（一）旅游法

是旅游法制體系中的基本法、主體法，由全國人民代表大會及其常委會制定頒布。

（二）旅游行政法規

由國務院依據法定程序和條件制定的關于國家旅游行政管理活動方面的規范性文件。

（三）旅游部門規章

由國家旅游局依據法定程序和條件制定的規范性文件。

（四）地方性旅游法規

由地方人大和政府依據法定職權和程序、結合本行政區域內的具體情況和實際需要制定的規范性文件。

實踐表明，沒有強健的旅游法制，就不會有有序的市場環境，就不可能進入世界公認的旅游發達國家行列。[2]以英國、法國和西班牙為例，三國均是世界著名的旅游大國，同時也是旅游法制相當健全的國家。三國都制訂了大量的旅游法律法規，各級旅游管理部門職能清晰，旅行社管理執法如山，游客權益保障絲絲入扣，導游資格審核層次嚴明，三國在旅游立法執法方面的經驗很值得我國借鑒和參考。我國的經濟建設已逐漸步入社會主義市場經濟軌道。社會主義市場經濟是法治經濟，依法治國，建立社會主義法制國家已寫進我國憲法，“法治”觀念正在逐步深入人心。旅游法制是我國社會主義法制的一個重要組成部分，在社會主義市場經濟條件下依法治旅、依法興旅已成為擺在我們面前的一個重要課題。要使我國旅游業在世界旅游業發展競爭日趨激烈的新形式下健康有序地發展，使我國盡早步入世界旅游強國的行列，就必須不斷完善我國旅游立法，健全旅游法制。我國旅游立法滯后，旅游立法研究也相對薄弱，學術界還應不斷加強旅游立法和法制建設方面的研究，為構建有中國特色的旅游法律體系和良好的法律環境多提供理論指導。

參考文獻

[1]王健.旅游法原理與實務[M].天津：南開大學出版社，2001.49-50

[2]杜江、戴斌.中外旅行社制度環境比較研究[J].旅游學刊,2000(1)

作者簡介：張旦旦（1988-），女，河南開封人，蘭州大學法學院2010級法律碩士；尚水清（1985-），女，河南開封人，蘭州大學法學院2010級法律碩士。