改革城鎮化建設轉變經濟發展方式

張友良

[摘 要] 城鎮化建設與經濟發展有著一種辯證關系，經濟發展決定著城鎮化建設，城鎮化建設促進和影響經濟發展方式。建國60多年來，我國經濟發展方式的轉變主要經歷改革開放前粗放型經濟增長方式與改革開放新時期推進經濟發展方式轉變的探索兩個大的發展歷史時期。城鎮化建設主要經歷了緩慢起步階段、加速發展階段、快速發展階段三個時期，成就與問題并存，但未來發展總體趨勢已進入質量與速度并重發展新階段。城鎮化建設已成為轉變經濟發展方式和擴大內需的戰略選擇，城鎮化建設要突破原有發展方式的束縛，致力于擴大內需，促進經濟發展方式轉變。

[關鍵詞] 城鎮化；經濟發展方式轉變

城鎮化建設與經濟發展有著一種辯證關系，經濟發展決定著城鎮化建設，城鎮化建設也促進和影響經濟發展方式。建國60多年來，我國城鎮化建設伴隨經濟發展方式的轉變而經歷了一個曲折過程，取得了較大成就，但同時也存在不少問題。我國經濟發展方式轉變整體態勢，是從以工業經濟為主要推動力轉變為工業經濟和城鎮經濟共同推動的過程。在未來20年，我國城鎮化建設仍然處于快速發展時期，城鎮數量、城鎮人口以及城鎮建設都還將有較大發展。城鎮化也將成為轉變經濟發展方式和擴大內需的戰略選擇。

一、我國經濟發展方式的歷史演變與進程

建國60多年來，我國經濟發展方式的轉變主要經歷兩個大的發展歷史時期，第一階段是改革開放前高指標、高積累、低效益的粗放型經濟發展方式；第二階段是改革開放新時期的轉變經濟增長方式以及轉變經濟發展方式，并不斷努力探索、總結經驗，使中國經濟效益更好、發展質量更好、人民得到更多實惠的中國特色經濟發展道路。

第一，改革開放前粗放型經濟增長方式。新中國成立之初，由于我國工業一窮二白，面臨特殊國際環境，又沒有大規模經濟建設經驗，同時深受前蘇聯優先發展重工業以實現工業化模式的影響，我國與二戰后新獨立的大多數發展中國家一樣，選擇了優先發展重工業戰略，以此實現工業化。再加上采取高度集中的計劃經濟體制，最終形成了粗放型經濟增長方式。這種粗放型經濟增長方式，使我國經濟發展取得了比較高的增長速度，產業結構發生了可喜變化，經濟總量有了大幅度提高，初步建立起了一套比較完整的獨立的國民經濟體系和工業體系，為今后發展奠定了物質和技術基礎。但從優先發展重工業到片面發展重工業，造成了農輕重比例失調，產業結構畸形；片面追求高指標、高速度、忽視綜合平衡；經濟效果差；資源浪費較嚴重，環境承載力減弱。

第二，改革開放新時期推進經濟發展方式轉變的探索。改革開放30 年多來，我國不僅認識到轉變經濟增長方式的必要性和重要性，并采取一系列措施，努力推動經濟發展方式轉變。1980年12月，中央工作會議提出降低消耗，提高質量，提高效率，擴大社會生產發展路子，開啟了探索轉變經濟增長方式新篇章。20世紀80年代到90年代中期，我國圍繞提高經濟效益，采取一系列措施，努力推動經濟增長方式轉換。盡管付出了很大努力，也取得了很大進步，但經濟發展依然是高投入、高污染、低效率、低產出的。20世紀90年代，由于受國際、國內日益重視環境問題以及提倡可持續發展等因素影響與推動，1995年黨的十四屆五中全會，不僅明確提出轉變經濟增長方式，而且明確提出實現經濟體制從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變和經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。在總結改革開放30 年歷史經驗基礎上，2007 年6 月，胡錦濤同志在中央黨校首次提出“轉變經濟發展方式”。10 月，黨的十七大進一步提出“加快轉變經濟發展方式”要求。在科學發展觀的指導下，近年來我國采取了完善市場經濟體制、建設創新型國家、發展循環經濟等一系列措施積極推動經濟發展方式轉變。

經過幾十年努力和探索，我國經濟發展方式轉變雖取得了明顯成效，但由于面臨能源和環境約束壓力顯著加大、政府職能轉變尚未到位等諸多難題，經濟發展方式仍沒有得到根本轉變，高投入、高消耗、高排放、低效益現象依然存在。經濟發展方式轉變的動態性、長期性、系統性和復雜性，需要多方面協同促進，共同解決。

二、我國城鎮化建設發展歷程以及未來發展態勢

建國60多年來，我國城鎮化建設主要經歷了三大發展階段。在這一歷程中，問題與成就并存，但仍有巨大發展空間。

第一階段：（1949-1978年）緩慢起步階段。這一階段主要是新中國成立到改革開放前，期間經歷了三年恢復、“一五”計劃工業化起步時期平穩發展、工業“大躍進”高速城鎮化、工業調整時期第一、第二次逆城市化階段。城鎮化水平由新中國建立初期的10.64%，略提高到1978年的17.92%，設市城市由l32個增至193個，僅增加61 個。這與我國選擇的重化工業化道路、急于求成的政策以及城鎮化水平起點低等因素有關。

第二階段：（1978-2000年）加速發展階段。這一時期主要經歷了農村體制改革初期高速城鎮化以及城市化穩定成長兩個時期，城市化水平由1978年的17.92 % 上升到2000年的36.2 %，年均增加0.83 百分點。這一時期我國城鎮化進程明顯加快，其原因在于經濟建設成為工作重心；重化工業化轉向輕紡工業；區域發展戰略實現了城市中心帶動區域發展戰略以及向沿海傾斜的轉變；城市建設重點轉向沿海大城市，中小城市及小城鎮不斷涌現。

第三階段：（2000年-至今）快速發展階段。2000-2011年我國城鎮化正式制定了加速城鎮化發展總體戰略，期間經歷了小城鎮規模擴張時期、城鎮群發展時期等階段。2011年，城鎮化率達51.27%，達到了世界平均水平。

自建國以來，我國城鎮化建設整體發展緩慢，政治和經濟發展對其影響較大，城鎮人口以自然增長為主，農村人口基數過大、增長快，城市擴張無法吸收規模龐大的新增人口，城鎮人口偏少。改革開放新時期，我國城鎮化進度加快，城鎮人口迅速增加，城市化率大幅提高，到2011年，城鎮人口達6.9億人，城鎮化率達51.27%，城市數量和規模不斷擴大，城市數量達657個，并形成若干具有國際影響力的城市群；市政公用設施服務能力明顯提升，人居環境逐步改善。“十一五”期間，城市道路長度達29萬公里，城市公交專用道建成投產3726km。城市污水處理率達82.3%，人均住房面積達31.6m2。城市人口容量較大擴大，城市現代化水平大大提高。

我國城鎮化建設在取得巨大成就的同時，由于“唯GDP論”的發展模式擠壓了城鎮發展空間，城鄉二元體制制約進城農民遷移落戶，城鎮發展模式不利于推進城鎮化建設，等等，我國城鎮化建設發展仍面臨著諸多困難和挑戰，但城鎮化建設未來發展總體趨勢已進入質量與速度并重發展新階段。目前我國城鎮化率已突破50%，仍將處于較快發展階段。城鎮化發展模式雖亟待轉型，但轉型發展條件日趨成熟，城鎮化發展將由速度擴張向質量提升轉型，城鎮經濟實力、基礎設施和服務功能不斷增強，城鎮從外延擴張轉向品質提升的物質基礎也已具備。

三、改革城鎮化建設，促進經濟發展方式轉變

城鎮化建設與經濟發展有著一種辯證關系，經濟發展決定著城鎮化建設，城鎮化建設也影響經濟發展方式。城鎮化建設事關中國現代化建設全局，是轉變經濟發展方式、擴大內需的戰略重點，是推動區域協調發展的重要力量，是我國新時期經濟增長的新的動力源泉，也是解決農村、農業、農民問題的重要途徑。因此，城鎮化建設要突破原有發展方式的束縛，致力于改善民生，改革城鄉分割戶籍制度，擴大內需，促進經濟發展方式轉變。

第一，科學規劃，有效推進城鎮化建設新機制。嚴格執行城鎮規劃相關法律、法規和政策，提高城鎮規劃科學化水平。加強城鎮體系規劃，加快制定重點城鎮群規劃。防止大城市“空洞化”、中小城市盲目擴張、小城鎮遍地開花等“城鎮病”再次出現。統籌規劃城鎮基礎設施，避免重復建設。政府實現從“經營城市”向“監督規劃實施”轉變，讓市場“經營城市”，釋放市場活力，同時加大城市基礎設施社會化和市場化改革力度；加強城市配套設施建設，提高教育、醫療、社會保障、保障性住房等公共服務能力和水平，提高城市居民抗風險能力和消費能力。

第二，協調好城鎮化與工業化的關系，促進經濟發展方式轉變。西方主要發達國家城鎮化與工業化基本是同步發展的。而我國城市化長期滯后于工業化，產生了許多經濟社會矛盾和問題。因此，我國必須繼續加快城鎮化建設步伐，同時要以擴大內需、促進經濟發展方式轉變為目標。城鎮化建設要從根本上解決“三農”問題，工業化、城市化要吸納眾多農民，實現工業真正反哺農業，城市真正帶動農村。要擴大內需，使我國從投資出口主導型轉變為內需主導型。城市是消費工業品、服務業產品的載體，提高居民購買力，構建成消費大國，實現良性運行。要改變制造業太重、服務業太輕的產業結構布局，實現產業結構升級，增加第三產業的就業彈性和就業規模，提高服務業在產業結構中的比重，實現轉變經濟發展方式。

第三，打破城鄉二元體制壁壘，增強城鎮發展內生動力。我國“兩棲型”城鎮化現象，很大程度是城鄉二元體制的結果。勞動力尤其是有相當技術含量的勞動力，是生產力最活躍的因素。而長期以來，城鄉二元分割的戶籍制度，在很大程度上束縛了勞動力的合理流動，束縛了生產力的發展，阻礙了經濟發展方式的轉變。要按照人口自由流動和合法遷移的要求，改革城鄉二元戶籍制度體制，逐步推進城鄉基本公共服務均等化。建立全國統一開放的人口管理機制，構建有利于人口合理流動、可轉移接續的社會保障體系，實現城鄉居民身份自由換換，推進城鄉居民在社會保障和基本公共服務均等化和一體化，增強城鄉居民抗風險能力和消費能力，為實現擴大內需，轉變經濟發展方式提供內生動力。

第四，加快城鎮發展方式轉變，實現城鎮可持續發展。改變過去城鎮建設單純注重人口數量而忽視人口生活質量的傾向，以科學發展觀為指導，促進加快經濟發展方式，提升城鎮化發展質量。我國城鎮化雖已突破50%，但由于城鎮化發展的外部條件和內生動力發生了深刻變化，傳統的重速度輕質量的發展方式，已經對經濟發展方式轉變和可持續發展形成了阻礙。因此，要從實際出發，遵循城鎮化發展規律，堅持以人為本、統籌兼顧，穩步推進農村轉移人口市民化，促進基本公共服務均等化，城鄉居民公平共享發展成果的城鎮化道路；堅持合理布局、以大帶小，培育壯大城鎮群，使城鎮化布局和形態與資源環境承載能力相匹配的集約高效的城鎮化道路；堅持節地節能、生態環保，提高城鎮綜合承載能力，建設綠色低碳、和諧宜居的可持續發展的新型城鎮化道路。

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