【摘要】在美國的知識產(chǎn)權(quán)受到來自外國的商品和人的侵害時，美國關(guān)稅法案的337條款可以對國內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行救濟(jì)。337條款的制度設(shè)計因為違反了國民待遇原則，所以在WTO法律框架下被認(rèn)為是非正義的條款，但是在它又因為具備了國內(nèi)法上的行政合法性和行政合理性而得到行政法治理論的支持。這也是美國337條款飽受詬病卻至今生效的原因。WTO當(dāng)中發(fā)生的系列337條款案表明：只要將國民待遇原則與行政法治的矛盾通過適當(dāng)?shù)姆椒ㄓ枰曰猓袊部梢院戏ǖ剡`反WTO國民待遇原則，為社會主義文化大繁榮大發(fā)展提供法律保障。

【關(guān)鍵詞】337條款知識產(chǎn)權(quán)行政法治

中國入世以來在版權(quán)、專利等知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)議題上一直保守批評和非難。中國政府提高知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，就被批評是設(shè)置貿(mào)易壁壘、妨礙商品的自由流通；如果允許上述被妨礙流通的商品進(jìn)入中國市場，又被批評是對侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為的放任。在貿(mào)易壁壘和知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的夾縫間，中國政府艱難地進(jìn)行著自己的嘗試。美國在337條款案當(dāng)中，依據(jù)國內(nèi)法上的行政法治原則，巧妙地借助了貿(mào)易行政管理的依據(jù)和程序，成功突破了WTO法當(dāng)中國民待遇原則的規(guī)制，保護(hù)了國內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益，同時將來自外國的競爭者和商品擋在了國門之外，值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。

一、什么是美國337條款案

“337條款”是指美國《關(guān)稅法案》第1337節(jié)的簡稱，規(guī)定國內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)人受到來自國外產(chǎn)品的所有人、進(jìn)口商和銷售商侵權(quán)的情況下，可向美國國際貿(mào)易委員（International Trade Committee 以下簡稱ITC）申請進(jìn)行行政調(diào)查。如果確實存在對美國知識產(chǎn)權(quán)的侵犯，則ITC可以采取禁止進(jìn)口令等措施維護(hù)國內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)。這種調(diào)查和仲裁是一種對美國國內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)人的“行政救濟(jì)”。美國的337條款從誕生伊始就備受爭議，在貿(mào)易自由化浪潮下，無論是《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡稱GATT1947）時期還是WTO時期，它都屢次被挑戰(zhàn)。因此，美國337條款案實際上是指在關(guān)貿(mào)總協(xié)定和WTO當(dāng)中，其他成員方針對美國的337條款而發(fā)起的系列爭端解決案件的總稱。

（一）GATT1947時期針對美國337條款的案件

在1981年，加拿大就曾經(jīng)針對美國“337條款”向GATT提起申訴，主張337條款違反了國民待遇原則。當(dāng)時該案的專家組認(rèn)為“337條款”的確違反了國民待遇原則，但是加拿大仍然敗訴。因為 337條款及其項下的“普遍排除令程序”是一項保證法律或法規(guī)得到遵守所“必需的”措施①，符合GATT第20條d項的例外規(guī)定。在1988年，歐盟再次以同樣的理由將美國“337條款”訴至GATT。這次，專家組支持了歐盟的訴訟請求，給出了337條款違反國民待遇的原因，并列出了評估337條款是否違反國民待遇的方法。②

（二）WTO框架下美國337條款的修訂

1988年歐盟訴美國337條款案的成功迫使美國修改了這一條款。1994年，這一修改在烏拉圭回合談判的大背景下最終定案。美國在這次修改當(dāng)中，首先，限定了美國國際貿(mào)易委員會（以下簡稱ITC）普遍排除令的發(fā)布情形；其次，取消了審理案件的時限；第三，消除了雙重訴訟的風(fēng)險；第四，允許被請求人提起反訴，一旦有反訴提出，則案件轉(zhuǎn)給地方法院。雖然，修改的幅度小于烏拉圭回合談判中貿(mào)易代表的要求，但是，337條款仍然成為了WTO框架下支撐邊境措施的法律依據(jù)。在ITC的靈活演繹之下，其內(nèi)容不斷擴(kuò)張，其實施方法不斷推陳出新。

二、美國337條款下的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)違反國民待遇原則

根據(jù)1988年歐盟訴美國337條款案的裁決來看，337條款違反了GATT1994第3條第4款所規(guī)定的國民待遇原則。國民待遇原則的核心就是進(jìn)口產(chǎn)品在購買、使用、銷售、分銷和運輸?shù)任鍌€方面享有不低于本國產(chǎn)品的待遇。

專家組認(rèn)為337條款違反國民待遇原則。總的來說主要有以下六點原因：第一，針對進(jìn)口產(chǎn)品侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)，美國國內(nèi)的請求人可以選擇由ITC來調(diào)查或者到法院起訴，但是對于美國國內(nèi)產(chǎn)品侵犯外國和美國本土知識產(chǎn)權(quán)的情況，被侵權(quán)的外國請求人和美國本土知識產(chǎn)權(quán)人卻沒有這樣的選擇權(quán)；第二，337條款的程序，包括嚴(yán)格和固定的時間限制，對原產(chǎn)于外國的產(chǎn)品的生產(chǎn)商和進(jìn)口商來說在這樣的規(guī)定下充分舉證存在一定的困難，但如果是美國產(chǎn)品侵犯知識產(chǎn)權(quán)則無須遵守實行類似的時間限制；第三，337條款程序當(dāng)中缺乏反訴的規(guī)定，也就是說在ITC主持的調(diào)查當(dāng)中只能美國人告外國人，外國人不能告美國人；第四，依據(jù)337條款向1TC提起的調(diào)查請求可能會導(dǎo)致ITC向外國產(chǎn)品簽發(fā)普遍排除令的法律后果，但如果是美國產(chǎn)品侵權(quán)則不受普遍排除令的約束；第五，美國海關(guān)署自動實施排除令，而在聯(lián)邦地區(qū)法院得到的針對原產(chǎn)于美國的侵權(quán)產(chǎn)品的禁令救濟(jì)則要求起訴的原告另行提起訴訟才能實施；第六，異議所針對的原產(chǎn)于外國的產(chǎn)品的生產(chǎn)商或進(jìn)口商可能面臨在ITC和聯(lián)邦法院進(jìn)行雙重舉證的情形，而原產(chǎn)于美國的產(chǎn)品則不存在相應(yīng)的風(fēng)險。

三、337條款項下知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的行政合法性與合理性

如前所述，337條款是自由貿(mào)易的大敵，違反了國民待遇原則。但無可否認(rèn)的是：337條款下依據(jù)國內(nèi)企業(yè)的申訴，由ITC主導(dǎo)的行政調(diào)查和仲裁程序，包括其后續(xù)的美國海關(guān)依據(jù)排除令進(jìn)行的行政執(zhí)法行為，符合“行政法治”原則。行政法治，又稱依法行政原則，它要求行政行為要符合法治的要求，行政行為不僅應(yīng)當(dāng)符合法律條文的規(guī)定，還要符合法律條文背后的立法意圖和法治精神。行政法治原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)主要表現(xiàn)為就是行政合法性原則和行政合理性原則。

（一）行政合法性原則

行政合法性原則，是指行政權(quán)力的存在和運用必須依據(jù)法律、符合法律，不能和法律相抵觸。任何行政法律關(guān)系主體不得享有法外特權(quán)，越權(quán)無效，一切行政違法主體必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

首先，從執(zhí)法依據(jù)來看。ITC處理的是國內(nèi)企業(yè)就來自國外的“進(jìn)口貿(mào)易中的不公平競爭行為”提出的申訴，屬于國內(nèi)事務(wù)。它的法律依據(jù)是1930年的《關(guān)稅法案》（現(xiàn)被編入《美國法典》第19編第1337節(jié)），屬于國內(nèi)法。ITC依據(jù)國內(nèi)法的授權(quán)處理涉及外國因素的國內(nèi)事務(wù)并做出行政調(diào)查和行政裁決，是完全符合有法必依的要求，并且排除了越權(quán)無效原則的適用。

其次，從執(zhí)法主體的執(zhí)法過程來看。337條款的調(diào)查和仲裁程序，由依據(jù)美國行政訴訟法律制度設(shè)置的行政法官主持，美國海關(guān)依據(jù)ITC的排除令禁止進(jìn)口的邊境措施，也是由有執(zhí)法權(quán)的行政法主體在行政職能范圍內(nèi)做出的行政行為。337條還有嚴(yán)格的行政程序性規(guī)定：委員會發(fā)起調(diào)查時，委員會應(yīng)在《聯(lián)邦公報》上發(fā)布通知；委員會應(yīng)當(dāng)在發(fā)起調(diào)查后45天內(nèi)，制定作出最終裁決的目標(biāo)日期等。這些規(guī)定都保證了行政程序的合法性，從而為整個行政調(diào)查和裁決行為的合法性提供有力的支持。

第三，從對行政相對人的救濟(jì)來看。337條款規(guī)定了上訴程序。承受最終裁定不利后果的行政行為相對人，可以在最終裁定作出后60 天內(nèi)，向美國聯(lián)邦巡回上訴法院提起就該裁定提起上訴，但是上訴期間內(nèi)申訴人仍可請求ITC發(fā)布普遍排除令來維護(hù)自己的知識產(chǎn)權(quán)。337條款還規(guī)定了反訴程序。依據(jù)該條ITC應(yīng)自《聯(lián)邦公報》上公布發(fā)起調(diào)查通知之日起90天內(nèi)就請求事項作出裁定，被申請調(diào)查的侵權(quán)嫌疑人可以提出反訴，反訴一旦提出立即移交聯(lián)邦法院審理，行政程序終止等。

所以說，美國337條款下的行政調(diào)查和行政裁決，是合法的行政主體依據(jù)有效的法律依據(jù)，在職權(quán)范圍內(nèi)實施的有嚴(yán)格程序性要求和救濟(jì)措施的行政行為，符合行政合法性原則，具備行政合法性。

（二）行政合理性

行政合理性原則指的是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的行為，特別是行政機(jī)關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理。行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項：動機(jī)與目的的正當(dāng)性；個人權(quán)益與義務(wù)、個人損害與社會利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；符合客觀規(guī)律，合乎情理，不能要求行政相對人承擔(dān)無法履行或者顯然違背情理的義務(wù)。

第一，立法目的和程序的正當(dāng)性決定了337條款的合理性。美國337條款反對“進(jìn)口貿(mào)易中的不公平行為”，保護(hù)合法的知識產(chǎn)權(quán)和公平的市場競爭機(jī)會。立法目的的正當(dāng)性自國會批準(zhǔn)1930年關(guān)稅法案之日起成立，自1994年修訂起不斷完善。另外值得注意的是，在337條款調(diào)查和裁決的全過程中，ITC下屬的不公平競爭辦公室將委托一名律師，代表公共利益全程參與。這有效的防止了對進(jìn)口貿(mào)易受益人倚輕或倚重的裁決，同時也保證了社會公眾的權(quán)益得到體現(xiàn)和保護(hù)，在更深的層面上體現(xiàn)了正義性。

第二，侵權(quán)來源和手段的特殊性決定了337條款的合理性。美國337條款下的行政調(diào)查和裁決針對“進(jìn)口貿(mào)易中的不公平競爭行為”，是一種比較特殊的侵權(quán)。和國內(nèi)的侵犯知識產(chǎn)權(quán)等不公平競爭行為相比，這種侵權(quán)來自國外。來源的特殊性決定了一般的國內(nèi)法院在調(diào)查、庭審和執(zhí)行等方面難以提供及時、有效的救濟(jì)，而ITC此類的獨立機(jī)構(gòu)和它主持的行政調(diào)查程序則可以發(fā)揮靈活、快捷的優(yōu)勢，體現(xiàn)其相對于司法程序的效率性。同時，通過進(jìn)口貿(mào)易破壞市場的公平競爭的獨特方式?jīng)Q定了，只有遏制不公平競爭產(chǎn)品的進(jìn)口才能保護(hù)合法利益，這就決定了美國海關(guān)作為排除令執(zhí)行主體的合理性，也體現(xiàn)了國家強(qiáng)制力的優(yōu)勢和權(quán)威。

四、337條款案對中國的借鑒意義

毋庸諱言，美國337條款的特殊性在于它集WTO框架下的非正義性和國內(nèi)行政法意義上的合法性于一身。1988年案件的專家組也指出：不能因為337條款是行政程序，而不是傳統(tǒng)意義上的司法程序，就簡單的認(rèn)定它是否合法。1994年美國337條款修改后，在WTO框架下得到的合法性就在事實上證明了將國際貿(mào)易的國民待遇原則與國內(nèi)行政法治原則進(jìn)行對接的可行性。筆者認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面借鑒美國的經(jīng)驗：

（一）通過行政公開制度與國民待遇對接

如前文所述，進(jìn)口產(chǎn)品需要在購買、使用、分銷、銷售環(huán)境和運輸?shù)确矫嫦硎懿坏陀诒緡a(chǎn)品的待遇。這就意味著：第一，任何與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國民待遇相關(guān)的法律和行政法規(guī)都必須面向國內(nèi)外公開，這樣才能保證行政行為的法律依據(jù)本身符合國民待遇的要求；第二，任何與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國民待遇相關(guān)的行政行為，其實施的主體、依據(jù)、程序、期間等內(nèi)容必須向國內(nèi)外公開，這樣才能保證行政行為的相對人，不論是本國還是外國的相對人，都平等地有機(jī)會對行政行為進(jìn)行辯解、監(jiān)督；第三，任何與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國民待遇相關(guān)的行政行為的結(jié)果，都必須面向國內(nèi)外公開，這樣才能保證內(nèi)外國行政相對人在申訴、復(fù)議和行政訴訟面前機(jī)會均等。

根據(jù)WTO的相關(guān)規(guī)定，法律法規(guī)只要在本國的咨詢點進(jìn)行備案就獲得了“公開”的效力。我國的咨詢點設(shè)在商務(wù)部。我國政府保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的主體、依據(jù)、程序、期間、結(jié)果都可以通過政府網(wǎng)站和新聞媒體報道等形式公開。與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)的行政公開能夠有效地保證內(nèi)外國行政相對人機(jī)會均等，而這正是“公平的競爭”的基礎(chǔ)。

（二）通過行政效率制度與國民待遇對接

337條款的行政調(diào)查和仲裁程序，包括嚴(yán)格和固定的時間限制，對原產(chǎn)于外國的產(chǎn)品的生產(chǎn)商和進(jìn)口商帶來潛在的不利條件，但是對原產(chǎn)于美國的產(chǎn)品的生產(chǎn)商，在聯(lián)邦法院進(jìn)行的民事訴訟程序中并不實行類似的時間限制。這里面暗含的邏輯是，337條款下的行政準(zhǔn)司法程序，相對于民事訴訟程序而言，更多地追求了行政效率，但是是以損害國外行政行為相對人平等的舉證和申訴權(quán)為代價的。片面地追求行政效率導(dǎo)致了對國民待遇原則的違反。

為保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)而進(jìn)行的行政調(diào)查和裁決可以設(shè)定更短、更嚴(yán)格的期限，體現(xiàn)行政程序的效率性優(yōu)勢。337條款被國民待遇原則否定的根本原因，在于它規(guī)定本國知識產(chǎn)權(quán)人可以起訴外國侵權(quán)人，但外國侵權(quán)人不能提起反訴，造成了訴訟機(jī)會的不平等。所以在1994年修改后的337條款中規(guī)定：被申請人可以反訴，反訴一旦提出則案件轉(zhuǎn)交聯(lián)邦法院。通過這樣的修改，美國政府在本國人與外國人之間就實現(xiàn)了訴訟機(jī)會的平等。中國必須認(rèn)識到，通過漫長的司法訴訟程序來保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)從來都不是唯一的選擇，也不是WTO法的強(qiáng)制性規(guī)定。對于中國來說，只要滿足本國人和外國人之間訴訟機(jī)會的平等和行政程序上的一視同仁，同樣也可以通過比較有效率的行政手段來保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。

綜上所述，美國的337條款案揭示了一種國際貿(mào)易法上違法而國內(nèi)行政法上合法的法律現(xiàn)象，體現(xiàn)了國民待遇原則與行政法治的沖突。但是這二者是可以通過相應(yīng)的方法實現(xiàn)兼容的：通過行政公開為國民待遇的實現(xiàn)提供可能；通過追求兼顧公平的行政效率實現(xiàn)對內(nèi)、外國行政行為相對人的平等。當(dāng)滿足了上述三個條件的時候，中國對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也可以兼顧國民待遇原則和行政法治原則，為知識產(chǎn)權(quán)的繁榮與發(fā)展提供法律保障。

注釋

①United States--Imports of Certain Automotive Spring Assemblies, GATT Panel Report. May 26, 1983, GATT, B.LS.D.(30th Supp) at 126 (1984).

②本文的第二部分對此進(jìn)行詳細(xì)的論述。

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基金項目：本文系西南政法大學(xué)青年創(chuàng)新團(tuán)隊資助項目。

作者簡介：全小蓮（1983-），黑龍江尚志人，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院講師，研究方向：國際法。