匯率“根本性失衡”評述

【摘要】2011年10月11日，美國國會參議院以63票對35票的投票結果通過了《2011年貨幣匯率監督改革法案》。該法案要求美國政府對“匯率被低估”的，并且存在“匯率根本性失衡”的國家采取各種反制措施如征收懲罰性關稅，反映了美國貿易保護主義愈演愈烈的趨勢。本文將從匯率根本性失衡的基本概念和《2011年貨幣匯率監督改革法案》對它的相關規定出發，結合實際探討其價值，同時也將針對《2011年貨幣匯率監督改革法案》進行適當的分析和評價。

【關鍵詞】匯率根本性失衡2011年貨幣匯率監督改革法案

中國與美國之間的匯率爭端由來已久。自2003年以來，美國政府就一直采用各種方式迫使中國人民幣升值。2005年，美國參議員舒默和格拉漢姆拋出第一份人民幣匯率提案，以后每隔一兩年就會“老調重彈”。不過，至今尚未有一項針對人民幣匯率的議案在兩院通過并經總統簽署而正式生效。[1]《2011年貨幣匯率監督改革法案》（Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2011）（下稱“新匯率法案”）也不例外。雖然新匯率法案表面上并沒有針對性，但是各界普遍認為其矛頭直指中國人民幣匯率。與以往法案不同的是，新匯率法案引入了一個名詞——“根本性失衡”（Fundamental Mis alignment），來作為評價一個貨幣是否被低估的標準。到底什么是匯率“根本性失衡”？

一、匯率根本性失衡的概念

匯率根本性失衡這一名詞實際上最早是2007年6月國際貨幣基金組織（下稱IMF）執行董事會通過的《2007年雙邊監督決定》中提出的新概念。該決定是IMF在美國的不懈建議和推動下，為緩解IMF自身的變革壓力以及美國的貿易逆差而產生的，其取代了原IMF一直沿用但已不能適應世界經濟發展格局的《1977年匯率政策監督決定》。《1977年匯率政策監督決定》由于其滯后性已不再能反映國際金融格局的新變化，尤其是對于如何認定一個國家政府的行為構成匯率操縱，其規定需要證明一個成員國主觀上是要為阻止國際收支的有效調整或者是為了獲得不公平的競爭優勢。這種主觀意圖實際上很難被證明，在實踐中幾乎沒有任何操作可能性。而IMF對此也沒有提供過任何指導。《2007年雙邊監督決定》提出的“匯率根本性失衡”概念在某種程度上解決了這一難題。

根本性匯率失衡主要是指實際有效匯率偏離均衡水平,而均衡水平是指符合經濟基本面的經常賬戶所對應的匯率水平。[2]《2007年雙邊監督決定》中新增的第四項原則規定：成員國應避免采用導致外部不穩定的匯率政策。IMF同時列出了判斷“外部穩定”的兩個標準，其中之一就是“基本經常賬戶大體保持平衡”。這里的“基本經常賬戶”需要排除臨時性沖擊、周期性波動、調整時間滯后等暫時性因素。簡單地說，如果基本經常賬戶不再處于其正常的平衡狀態，那么就產生了“匯率根本性失衡”的狀況。從它的基本定義可以看出，匯率根本性失衡實際上是一種客觀性的判斷標準。判斷匯率是否根本性失衡只需要研究客觀事實即國家調控匯率行為的結果而無需再研究證明主觀意圖，即國家是否為阻止國際收支的有效調整或者是為了獲得不公平的競爭優勢。這樣操作起來就顯得容易許多。

IMF在履行其對各成員國的匯率監督工作的時候，匯率是否處于根本性失衡狀態就是重點關注的若干指標之一。如果一個國家的匯率被IMF審查后認定為處于根本性失衡狀態，那么IMF便可能認定其為“匯率操縱國家”，對其外匯市場進行干預，將失衡的匯率“拉回平衡狀態”，從而保護其他國家的利益，維護全球金融和經濟的穩定發展。

二、新匯率法案對匯率根本性失衡的相關規定

新匯率法案相較其之前較早的美國若干匯率法案，首次引入了匯率根本性失衡這一概念。法案第二條對各種術語的解釋中，第五款就對根本性失衡的基本概念進行了概括：根本性失衡指的是，對于一種真實有效的流通匯率，通過對其周期性和暫時性因素的調整，達到相對其中期均衡水平而言一種顯著的持續性的低估的狀態。這與IMF對它的定義無異，僅僅是在表述上有所區別。這里的“對其周期性和暫時性因素的調整”實際上也就是在判定時，要排除周期性以及暫時性因素影響的意思。

法案第四條繼而對根本性失衡進行了詳細地解釋說明。首先，美國財政部應當每半年對他國貨幣真實有效的流通匯率進行分析評估。對于那些與美國有重大貿易往來的國家的貨幣，并且上述貨幣會對區域性或者是全球性的資本市場的運作、穩定或者有序發展產生重大影響，那么財政部就應當決定這種貨幣是否構成根本性失衡，是的話則同時認定其為“根本性失衡貨幣”。第三款還規定了對于下列四種情況，一個國家如果：參與對外匯市場長期的大規模的干預，尤其是伴隨著部分或者全部的對沖干預的；以平衡收支為目的，參與過度的以及長時間的官方或者是半官方的外匯儲備以及其他外國資產的積累；以平衡收支為目的，引進，激勵或者實質上變更為一種對資本流入或流出的限制，并且與實現充分的貨幣可兌換的目標不一致；實施任何政策或者采取任何行動，在財政部看來，有必要采取優先行動的，財政部可將滿足上述定義的一國貨幣列入根本性失衡貨幣的優先行動（Priority Action）名單。該條款以列舉的方式說明了認定一國貨幣是否符合根本性失衡的標準，以及幾種列入優先行動名單的特殊情況，并且在最后還加了一條“兜底條款”，表明美國財政部在決定一國貨幣是否根本性失衡以及采取何種應對方式上擁有極大的權力。

另外，新匯率法案的第五條、第六條和第七條還使用了相當大的篇幅，說明了對于優先行動名單中的國家，美國財政部將會實施的反制措施。第五條主要規定的是“談判與磋商”：對于被認定為匯率根本性失衡的國家，美國財政部應當與其進行雙邊磋商，要求對方采取適當的措施和政策來改變匯率根本性失衡的狀態。而對于被列入優先行動名單的國家，美國財政部除了上述行動之外，還將尋求IMF的支持，甚至鼓動其他國家、政府共同敦促優先行動名單里的國家采取適當措施以終止匯率根本性失衡。

對于被列入優先行動名單的國家，如果在90天內未采取有效措施，法案第六條規定，美國財政部將在對該國有關反傾銷調查中將匯率失衡程度作為依據；將該國企業排除在美國政府采購之外；要求IMF在與該國雙邊經濟政策磋商中施壓；美國海外私人投資公司不得對在該國的投資提供任何融資擔保便利；對該國在國際金融機構的貸款申請一律投反對票。如果360天后列入優先行動名單的國家還未采取有效措施，法案第七條規定，可以進一步采取的反制措施包括：美國貿易談判代表要求世界貿易組織與該國磋商并施壓；財政部和美聯儲共同在國際貨幣市場上對該國貨幣采取補救性干預，必要時要聯合IMF和其他國家。[3]

從這些規定中可以看出，新匯率法案中對根本性失衡的規定，是美國基于本國利益最大化，延伸了原IMF對根本性失衡的定義，另外還附加了很多具體反制措施的“擴張解釋”。其實法案最主要還是針對那些可能會被列入優先行動名單的國家，這些國家可能面臨的反制措施將比一般的匯率根本性失衡國家嚴厲地多得多。那么根本性失衡這一標準是否能夠有助于維護美國以至于全球金融市場的穩定呢？

三、匯率根本性失衡標準的局限性

雖然根本性失衡作為一個客觀的判斷標準，很好的解決了之前無法判斷一國貨幣政策的主觀意圖的問題，但其依然有很大的局限性。

事實上有很多國家都存在著匯率失衡的問題，像是日本、阿拉伯國家，甚至包括美國本身。但“一般”失衡和“根本性”失衡的界線到底在哪里，并不清楚。即便在IMF內部，對什么是匯率“根本性失衡”也沒有定論。[4]基于其客觀性，在實際數據的測量上也就存在著很大的不確定性。所以IMF在使用根本性失衡標準判斷一國匯率是否失衡時，將會非常謹慎，并且嚴格區分“根本”與否，盡管到底如何區分“根本”與否如上文所述，還不確定。實際上，作為判斷失衡基準的“均衡匯率”的定義，在理論上也還沒有一個通論，其測算在實踐中也沒有一個可以操作的模型。2007年IMF在新加坡召開的均衡匯率研討會上，多數專家學者對IMF提出的均衡匯率理論與宏觀經濟的實際運行并不吻合：最簡單的就是發達國家的匯率基本符合隨機行走原理。[5]連均衡匯率都存在這樣那樣的不確定性，那么以均衡匯率為基準來判斷失衡程度的根本性失衡標準，更是將這種不確定性放大了很多倍。如果放任這樣的不確定性在金融市場中存在，對任何一個國家包括美國，乃至于全球金融市場都是一種隱患，甚至會會造成無法預估的損害。不確定性就是根本性失衡標準的致命弱點，并且足以影響到其生命力。

事實上，IMF本身已經放棄了使用“根本性失衡”標準來評價各國的匯率政策，并且放寬了其匯率操縱的監督政策。自IMF2007年頒布《2007年雙邊監督決定》，提出根本性失衡標準以來，到目前為止，還沒有任何一個國家的匯率被其認定處于根本性失衡的狀態。值得一提的是，IMF的新政策剛頒布出來之時，各界普遍認為人民幣很有可能成為首批被指為匯率根本性失衡的貨幣，IMF也于政策頒布不久就開始著手調查人民幣匯率可能存在的問題。然而就目前狀況來看，IMF對中國經濟評估已遭延遲。在其對貨幣政策做二次評估后，IMF也承認當前其“貼標簽”（根本性失衡標簽）做法收效甚微。試圖貼標簽的做法似乎在無意間削弱了某些評估的公正性，并在一些關鍵情況下導致評估出現重大延誤。2009年6月30日公布的新政策細節報告指出：“在這些情況下以及在構建多邊世界經濟的過程中，(貼標簽)做法已對監督造成破壞，這與07年決議目標相違背并使IMF信譽受損。”IMF發言人表示，“07年決議實施方法發生變化并未改變決議實質內容，即幫助IMF改善匯率分析效果。修改后的監督政策將有助于加深對匯率問題的分析，并促進各國及IMF理事會就匯率政策展開坦誠對話，這較‘貼標簽做法更為有效。促進對重要事務的分析和討論正是新政策的目標所在。”[6]

可以看出，IMF確實已經幾乎放棄使用根本性失衡作為評價匯率的標準，同時也在積極探索使用新的更加準確的方法以替代之。然而美國在若干年后，在新匯率法案中卻再次將根本性失衡標準擺上臺面，甚至將其作為貫穿整個法案的核心，這不失為一種很不明智的舉動。那么美國究竟為什么要這么做呢？

四、《2011年貨幣匯率監督改革法案》評述

新匯率法案剛被美國參議院通過之時，中國各界包括商務部、外交部、中國人民銀行等，均立即公開表示強烈的反對。各國也都對該法案表示擔憂，甚至美國內部也存在很多反對的聲音。美國國內目前面臨著嚴重的經濟問題，如就業問題，債務危機等等，“占領華爾街”行動日益高漲。參議院通過這一法案，無非是一些政客意圖借此法案轉移美國人民的視線，并將國內經濟問題轉嫁給中國等其他發展中國家，來穩定國內局面。從另一方面而言，美國總統大選將臨，而如何盡快解決美國國內的諸多不穩定因素必將成為民主黨與共和黨兩黨相爭的主要籌碼。該法案的推動者以參議院占多數席位的民主黨派為主，而占眾議院多數席位的共和黨派的諸多高層均表示不支持新匯率法案，盡管共和黨內部同樣存在分歧。前者推動法案無非也是意圖借此看上去能夠迅速解決危機的方法來為民主黨利益造勢。而部分盲目的美國民眾很可能就被眼前利益所蒙蔽。實際上只要稍微有一些大局觀的人都可以預見到，如果該法案最終通過，那么就必將引發中美之間的貿易戰，甚至產生更嚴重全球的貿易問題。這完全無益于美國自身問題的解決。可以說，該法案純粹就是一個政治斗爭的產物。

筆者有幸參加了美中貿易全國委員會（The US-China Business Council）于2011年11月23日在上海舉行的2011在華業務會議（China Operations Conference）。與會的美國商務部亞洲司司長Hank Levine先生在其演講“中美關系”中，也提到了新匯率法案：“……這個法案讓我很震驚。我個人是完全反對這個法案的。它只會讓中美之間的關系更加緊張，也完全無助于美國國內經濟問題如就業率低的解決。不過該法案目前只是由參議院投票通過，接下來還需要眾議院的通過，以及美國總統的簽署才能正式生效。這是一個漫長的過程。所以中國目前不應該反應過激。其實眾議院議長約翰·博納等共和黨高層都已經在公開場合明確表示不支持該法案，美國總統奧巴馬也在未明確表態的情況下對該法案表示擔憂。所以我也不看好該法案的前景……”美中貿易全國委員會副總裁Robert Poole先生隨后也表示非常同意前者的看法。

正如同Hank先生所言，對于這樣一個正式通過尚需很長時間，并且通過的可能性非常低的法案，中國完全不必對其反應過激。然而盡管該提案通過的可能性不大，但不能不防止其成為現實。除了雙邊磋商中在技術適用性和合法性上據理力爭，還要爭取在多邊場合的主動性和話語權，爭取更多的國家的支持。對該提案要準備反制的一攬子預案，以防止極端情況的出現。[7]“匯率問題上中國要堅持自己的‘立場。”國家發改委對外經濟研究所研究員張燕生說，“同時要‘化危為機，加快調結構、促轉型，讓我們的經濟和企業更有競爭力。”[8]

參考文獻

[1]鞠輝.美國參議院通過法案,矛頭直指人民幣匯率[N].中國青年報,2011-10-13(4).

[2]溫建東.探析IMF匯率監督新決定[J].中國外匯,2007,(8):16.

[3]丁志杰.美國匯率提案的問題與應對[J].中國金融,2011,(21):43.

[4]何帆.IMF瞄準人民幣是一個錯誤[J].金融經濟,2007,(11):15.

[5]溫建東.探析IMF匯率監督新決定[J].中國外匯,2007,(8):17.

[6]IMF放棄“根本性失衡”標簽，放寬貨幣操縱監督[EB/OL]. http://www.p5w.net/exchange/hsxw/200907/t2427077.htm,2011-12-01.

[7]丁志杰.美國匯率提案的問題與應對[J].中國金融,2011,(21):44.

[8]美通過《2011年貨幣匯率監督改革法案》,中方表示堅決反對[EB/OL].http://www.tnc.com.cn/news/detail/1/8/d181554.html, 2011-12-02.

作者簡介：李夢醒（1990-），男，安徽滁州人，華東政法大學2010級國際法學專業碩士研究生，研究方向：國際經濟法。