基層官員“愛恨”交加背后的權(quán)力邏輯

唐亞林

在縣鄉(xiāng)基層工作過的人都會有一種切身的體會，就是每年面對來自“上頭”各種名目的檢查、評比、調(diào)研、考察煩不勝煩，可卻奈之莫何，甚至要將三分之一的日常工作時間用在迎來送往之上。久而久之，形成了既怕“上頭來人”，又歡迎“上頭來人”的復(fù)雜矛盾的文化心理。據(jù)《新華日報》記者2010年底對廣東、浙江、江西等東中西部10多個省區(qū)市50多位縣委書記的訪談，發(fā)現(xiàn)“多”和“累”成為縣委書記們?nèi)粘９ぷ鞯拇~，即考核多、檢查多、會議多，招商引資累、陪客喝酒累、處理關(guān)系累。縣委書記們感覺最為頭痛的問題之一就是要將很多精力用在協(xié)調(diào)溝通各種關(guān)系上，每年參加會議、應(yīng)付檢查指導(dǎo)的時間就占去很多，難以深入到基層研究問題。

這種基層工作既怕“上頭來人”，又歡迎“上頭來人”的中國式悖論與特色，反映了現(xiàn)行體制的運行邏輯：一方面，現(xiàn)行體制中權(quán)力單向?qū)ι县撠煓C制無以產(chǎn)生對下負責的動力，一旦基層權(quán)力運行出現(xiàn)了偏差，只有靠上級權(quán)力的介入與干預(yù)進行問責、糾偏和矯治，因此必要的檢查、考察是必須且不可缺少的，這是確保整個現(xiàn)行體制良性運作的有效手段。

另一方面，整個現(xiàn)行體制的績效需要靠各個不同層級的地方主體的分頭行動和各自突圍，以期取得整體績效的提升和合法性的鞏固。而各地差異性非常大，具體發(fā)展方略與路徑選擇需要靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的智謀來決斷。可這種智謀在實踐中往往呈現(xiàn)不同的樣態(tài)。通過考評和獎懲的方法，激發(fā)地方領(lǐng)導(dǎo)人“為官一任、造福一方”便成為現(xiàn)行體制不可或缺的激勵與約束機制。至于在實踐中會不會走樣乃至出現(xiàn)主動迎合“上頭”需要而罔顧實際的負面狀況，則不是初始設(shè)計的考評和獎懲制度所能涵蓋得了的問題。

此外，現(xiàn)行體制從中央到地方有著多達五個層級的冗長復(fù)雜的管理鏈條與條塊分割。碎片化的管理機制，導(dǎo)致信息傳遞過程中的失真、滯后與異化現(xiàn)象不可避免，為確保上級決策的正確性、政令暢通以及權(quán)威的樹立，紛繁復(fù)雜的專題調(diào)研、特別調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)督辦、內(nèi)部考察、清樣動態(tài)、決策參考、公開報道多管齊下、紛至沓來，以求為上級領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)部門張目。

現(xiàn)行體制的運行邏輯折射了現(xiàn)行體制的制度之困：期待上級領(lǐng)導(dǎo)者與領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的英明領(lǐng)導(dǎo)而忽視各發(fā)展主體的主觀能動性與公民的積極參與；期待出現(xiàn)問題后靠上級部門的干預(yù)而忽視內(nèi)生的自我糾錯機制的作用；期待封閉式的決策智囊與咨詢體系的支撐而忽視公開透明的開放式?jīng)Q策過程的建構(gòu)。其結(jié)果是既害怕“上頭來人”又歡迎“上頭來人”，因為“上頭來人”既有可能是來問責或查處的，當然不歡迎；但不來的話，政績不會被發(fā)現(xiàn)，個人就不會被肯定和被獎賞，因此又歡迎“上頭來人”，而且上級機關(guān)也可以通過派人下去調(diào)查，查明真相，科學決策，并樹立權(quán)威，一舉多得。

治理現(xiàn)行體制孕生的制度困境，走出這種成也“上頭來人”、敗也“上頭來人”的中國式悖論，就需要堅持“兩利相權(quán)取其重、兩害相權(quán)取其輕”。不二法則有：一是建構(gòu)符合當代中國國情的確保權(quán)力對上負責與對下負責有機統(tǒng)一的新型權(quán)力運行體制；二是建構(gòu)事權(quán)劃分法治化基礎(chǔ)上的地方自治制度。對于前者來說，最為核心的問題就是將黨管干部原則與人大對干部的選舉、任免、監(jiān)督、彈劾制度有機結(jié)合，發(fā)揮人大制度作為國家根本政治制度的作用；對于后者來說，最為關(guān)鍵的問題就是從法治視角去配備中央權(quán)力與地方權(quán)力各自的基石，保障民眾作為權(quán)力來源的授予者的根本地位。通過社區(qū)協(xié)商與自治的辦法，把治事之責落實到每一個與之相關(guān)的公民的身上，從而煥發(fā)公民對國家和社會事務(wù)的有效參與，進而建構(gòu)地方自治制度內(nèi)生的自我更新動力機制。

（摘自《人民論壇》）